24 січня 2023 року м. Дніпросправа № 160/11352/22
Суддя І інстанції - Калугіна Н.Є.
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Чепурнова Д.В. (доповідач),
суддів: Ясенової Т.І., Сафронової С.В.,
за участю секретаря судового засідання Ліненко А.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі апеляційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2022 року у справі за адміністративним позовом Керівника Слобожанської окружної прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області до Виконавчого комітету Могилівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, -
Керівник Слобожанської окружної прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області звернувся з вищевказаним позовом до суду в якому просив:
-визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Могилівської сільської ради в частині невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №14321, що розміщене за адресою: вул. Дніпропетровська, 1-а, с. Могилів, Дніпровського району, Дніпропетровської області;
-зобов'язати Виконавчий комітет Могилівської сільської ради вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №14321, що розміщене за адресою: вул. Дніпропетровська, 1-а, с. Могилів, Дніпровського району, Дніпропетровської області, у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту»;
В обґрунтування позову зазначає, що відповідачами допущена протиправна бездіяльність щодо невжиття достатніх заходів для приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття №14321, що розміщене за адресою: вул. Дніпропетровська, 1-а, с. Могилів, Дніпровського району, Дніпропетровської області.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2022 року у задоволенні позову було відмовлено.
Не погодившись з даним рішенням суду заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури подав на нього апеляційну скаргу в якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове про задоволення позовних вимог в повному обсязі. В обґрунтування апеляційної скарги вказує на те, що прийняте судом рішення не відповідає засадам державної політики із забезпечення захисту цивільного населення, призводить до невиконання балансоутримувачем вимог законів та підзаконних актів щодо належного утримання захисних споруд, а відтак не сприяє реальному та ефективному забезпеченню права громадян на використання засобів колективного захисту з метою захисту життя та здоров'я під час воєнного стану в країні, чим підриває матеріальну основу обороноздатності держави та взятих державою зобов'язань із захисту цивільного населення. Суд першої інстанції виніс рішення без урахування особливостей застосування правових норм в особливий період військової агресії та правового висновку Верховного Суду у справі 820/5164/15 від 25.07.2019 року, в якому йдеться про правомірність звернення прокурора з позовними вимогами, що спрямовані насамперед на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей для збереження їх життя та здоров'я, у разі військової агресії.
В судовому засіданні апеляційної інстанції прокурор підтримав вимоги апеляційної скарги з викладених у ній підстав, інші сторони не з'явились, про час та місце слухання справи повідомлялися належним чином.
Колегія суддів апеляційного адміністративного суду, перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги і заявлених позовних вимог, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що відповідно до облікової картки протирадаційного укриття, на території Могилівської сільської ради за адресою: вул. Дніпропетровська, 1-а, с. Могилів, Дніпровського району, Дніпропетровської області, розміщено захисну споруду цивільного захисту - протирадіаційне укриття № 14321.
Балансоутримувачем захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 14321 є Виконавчий комітет Могилівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області.
13.08.2021 представниками Виконавчого комітету Могилівської сільської ради, як балансоутримувачем, проведено оцінку стану готовності захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття (ПРУ), що розміщене за адресою: вул. Дніпропетровська, 1-а, с. Мотилів, Дніпровського району, Дніпропетровської області.
За результатами оцінки складено акт, за висновками якого протирадіаційне укриття визначено як обмежено готове до використання за призначенням та таке, що підлягає капітальному ремонту з метою приведення укриття у відповідність до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».
На запит прокурора від 26.04.2022, виконавчий комітет листом від 06.05.2022 повідомив, що протягом 2020-2022 років виконавчий комітет Могилівської сільської ради постійно здійснював контроль за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту, які знаходяться на території Могилівсьької територіальної громади. Результати оцінки стану готовності відображені в актах. За вище вказаний період питання виключення захисних споруд з фонду захисних споруд Могилівською сільською радою не ініціювалось, у зв'язку з відсутністю фінансової можливості, оскільки відповідно до Наказу МВС України від 09.07.2018 №579 (зі змінами №460 від 16.06.2020) виключення захисних споруд із фонду таких споруд здійснюється з одночасним поповненням фонду захисних споруд.
10.05.2022 відповідачем проведено оцінку стану готовності захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття (ПРУ) №14321, що розміщене за адресою: вул. Дніпропетровська, 1-а, с. Могилів, Дніпровського району, Дніпропетровської області.
За результатами оцінки складено акт, відповідно до якого протирадіаційне укриття визначено як обмежено готове до використання за призначенням та таке, що підлягає капітальному ремонту з метою приведення укриття у відповідність до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».
На запит прокурора від 23.05.2022 №04/66/1-253 вих-22, виконавчий комітет листом від 27.05.2022 повідомив, що рішення про капітальний ремонт захисних споруд цивільного захисту, які розташовані за адресами с. Могилів вул. Костичева, 1 а та с. Могилів, вул. Дніпропетровська, 1а Могилівською сільською радою не приймалось. Повторна перевірка стану готовності вище вказаних захисних споруд була проведена 10.05.2022 року, результати перевірки відображені в актах оцінки стану готовності захисних споруд цивільного захисту.
На запит прокурора від 15.06.2022, виконавчий комітет листом від 21.06.2022 повідомив, що за відсутності у прокурора повноважень, відповідач звільнений від обов'язку надавати документи.
З метою встановлення підстав для представництва інтересів держави у суді Слобожанською окружною прокуратурою Дніпропетровської області надіслано до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області лист, яким ініційовано звернення Слобожанської окружної прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області з позовом до суду.
Листом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області від 29.06.2022 № 2691-22 повідомлено керівника Слобожанської окружної прокуратури Дніпропетровської області про відсутність підстав для здійснення контролю та вжиття заходів реагування. Зокрема, Управлінням зазначено, що при прийнятті рішення щодо звернення до суду, слід враховувати вимоги щодо заборони здійснення заходів державного нагляду (контролю) накладеної постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» та положення статті 70 Кодексу цивільного захисту України, яка встановлює виключний перелік підстав для звернення до адміністративного суду та не передбачає застосування заходів реагування за не готовність до використання за призначенням захисних споруд.
З метою вжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття Слобожанська окружна прокуратура Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області звернулась до суду з даним позовом.
Відповідно до частини першої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII (далі Закон №1697-VII) представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини (частина третя статті 23 Закону №1697-VII).
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (частина четверта статті 23 Закону №1697-VII).
У визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами (частина третя статті 53 КАС України).
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина п'ята статті 53 КАС України).
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
«Інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об'єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, в тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.
У Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів «Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права» зазначається, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів; не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права, оскільки держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів.
Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
Визначаючи у даній справі порушення «інтересів держави», прокурор зазначає про те, що невиконання та порушення вимог законодавства України у сфері використання та забезпечення функціонування об'єктів цивільного захисту (захисних споруд) призводить до порушення інтересів держави та встановлення державою гарантій по забезпеченню конституційних прав громадян на захист життя, здоров'я та власності.
Прокурор також зазначив, що невиконання Виконавчим комітетом Могилівської сільської ради обов'язків балансоутримувача захисної споруди цивільного захисту фактично унеможливлює виконання функцій органами Державної служби України з надзвичайних ситуацій, покладених на них як спеціально уповноважений орган у сфері контролю за станом утримання та використання об'єктів цивільного захисту. Отже прокурор вважає, що бездіяльність Виконавчого комітету Могилівської сільської ради прямо порушує інтереси Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровської області.
У пунктах 39, 40, 43 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 зауважено, що, звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону №1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності.
У вказаній справі, прокурор звернувся до суду та визначив Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області органом, який є компетентним у даних правовідносинах.
При цьому, прокурором зазначено, що реалізація контролюючих функцій органами ГУ ДСНС у Дніпропетровській області фактично була обмежена направленням листів та не була спрямована на вжиття більш ефективних заходів реагування; ГУ ДСНС у Дніпропетровській області не вжито заходів, спрямованих на зобов'язання виконавчого комітету приведення захисної споруди у стан, придатний для використання за призначенням; з урахуванням постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303 та виключення статті 67 із Кодексу цивільного захисту України, позовна заява прокурора є єдиним ефективним засобом захисту порушених прав і інтересів держави.
Листом від 22.06.2022 №04/66-1465ВИХ-22, звернувся до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області з в якому повідомив останнього про намір звернутись до суду з даним позовом.
У пунктах 68, 69 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц, Суд зазначив, що, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац другий частини другої статті 45 ЦПК України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року). Аналогічний припис закріплений у частині четвертій статті 56 ЦПК України, чинного з 15 грудня 2017 року.
Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Вирішуючи питання щодо наявності компетенції у Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області у здійсненні відповідних функцій у спірних правовідносинах, а також наявність повноважень щодо звернення до суду з таким позовом, суд першої інстанції вірно визходив з наступного.
Прокурор, звернувшись із цим позовом визначив позивачем ГУ ДСНС у Дніпропетровській області та заявив позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності виконавчого комітету Могилівської сільської ради, про зобов'язання її вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 32 Кодексу цивільного захисту України до захисних споруд цивільного захисту належить протирадіаційне укриття - негерметична споруда для захисту людей, в якій створюються умови, що виключають вплив на них іонізуючого опромінення у разі радіоактивного забруднення місцевості та дії звичайних засобів ураження.
Утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб'єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів (частина восьма статті 32 Кодексу цивільного захисту України).
Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п'ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України із змінами, внесеними згідно із Законом №2228-IX від 21.04.2022).
Згідно із пунктом 3 «Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138 (далі Порядок №138), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.
Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138).
Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138).
«Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту» затверджені наказом МВС України від 09.07.2018 №579 (далі Вимоги).
Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ Вимог).
Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Вимог).
Пунктом 1 «Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052 (далі Положення №1052) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
Основними завданнями ДСНС, згідно із пунктом 3 Положення №1052, є:
1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;
2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.
ДСНС відповідно до покладених на неї завдань (пункт 4 Положення №1052):
здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням (пункт 6);
здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об'єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту (пункт 7);
організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб'єктами господарювання (пункт 39);
складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (пункт 48);
застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки (пункт 52).
Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21.04.2021 № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».
Поряд із цим, вказаним Законом від 21.04.2021 №2228-IX Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно із пунктами 16, 48, 51 якою такий суб'єкт владних повноважень:
реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд (пункт 16);
звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей (пункт 48);
перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти (пункт 51).
Виходячи з аналізу вищевказаних правових норм суд першої інстанції вірно зазначив, що законодавством передбачено право Управління, як суб'єкта владних повноважень при застосованні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (п. 48 Кодексу цивільного захисту).
Частиною третьою статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, здійснює повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи (у разі їх утворення).
Згідно із статтею 46 КАС України юридичні особи можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду надано суб'єкту владних повноважень законом.
За таких обставин, повноваження ГУ ДСНС у Дніпропетровській області визначені Кодексом цивільного захисту населення України та звернення до адміністративного суду здійснюється суб'єктом владних повноважень виключно у випадках, встановлених законом. Тобто суб'єкт владних повноважень, виступаючи позивачем, має бути уповноважений законом на звернення до суду за вирішенням спору прямо визначеного законом.
Вказана правова позиція знайшла своє відображення у постанові КАС ВС від 30.08.2022 у справі 30 серпня 2022 року у справі №П/811/1067/17, відповідно до якої звернення до адміністративного суду на виконання владних управлінських функцій передбачає, що така форма реагування має витікати безпосередньо з повноважень цього органу (у певній сфері правовідносин), а право на звернення до суду (з відповідним адміністративним позовом), зміст якого, коли це стосується суб'єкта владних повноважень, прирівнюється до його повноважень, має бути чітко передбачено законом.
За таких обставин колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що у розглянутому спорі відсутній як суб'єкт владних повноважень, який би за законом мав право звернутись до суду із цим позовом до відповідача із заявленими позовними вимогами, так і можливість за законом заявлення в судовому порядку таких вимог до відповідача.
При цьому Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає звернення ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, як позивача, із заявленими позовними вимогами.
Тобто, прокурором визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з даним позовом, який не має права на звернення до суду з даним позовом.
З урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб'єкта владних повноважень.
Звернення до суду з позовом особи, якій не належить право вимоги (неналежний позивач), є підставою для відмови у задоволенні такого позову.
Суд першої інстанції, з урахуванням правової позиції Верховного Суду, висловленій у постанові від 09.10.2019 у справі № 0440/4892/18 вірно зазначив, що відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави також може мати наслідком відмову у задоволенні позову, якщо до відкриття провадження у справі суд не застосував положення пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України щодо повернення такої позовної заяви.
Доводи апеляційної скарги щодо не врахування судом першої інстанції правової позиції Верховного Суду у справі 820/5164/15 від 25.07.2019 року, в якому, як на думку апелянта йдеться про правомірність звернення прокурора з позовними вимогами, що спрямовані насамперед на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей для збереження їх життя та здоров'я, у разі військової агресії є безпідставними з огляду на наступне.
Так у вказаній постанові Верховного Суду зазначається, що викладені в позовній заяві вимоги спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей для збереження їх життя та здоров'я, у разі військової агресії.
При цьому жодного аналізу з приводу повноважень на звернення прокурора із вказаним позов до суду вказана постанова не містить.
Крім того у справі 820/5164/15 йдеться про реалізацію Розпорядження Кабінету Міністрів України від 26 січня 2015 року №48-р «Про надання дозволу на проведення перевірок щодо дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту» яким з метою підвищення готовності органів управління та сил цивільного захисту до реагування на надзвичайні ситуації в мирний час та особливий період, запобігання їх виникненню надано Державній службі з надзвичайних ситуацій та її територіальним органам разом з місцевими органами виконавчої влади дозвіл на проведення протягом лютого - березня 2015 року перевірок стану готовності пунктів управління, захисних споруд та наявності планів цивільного захисту на особливий період і планів реагування на надзвичайні ситуації.
Таким чином правові висновки, викладені у вказаній вище постанові не є релевантними до спірних правовідносин.
Окремо слід зазначити, що в постанові Верховного Суду від 27 квітня 2020 року у справі №826/10807/16, де також йшлося про реалізацію Розпорядження Кабінету Міністрів України від 26 січня 2015 року №48-р «Про надання дозволу на проведення перевірок щодо дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту» суд касаційної інстанції зазначив про відсутність визначених законом підстав для звернення до адміністративного суду прокурора в інтересах держави (за наявності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції) з позовом про зобов'язання власника суб'єкта господарювання забезпечити виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також вимог приписів уповноваженого органу.
Виходячи з викладеного суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, передбачені ст. 317 КАС України підстави для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення відсутні.
Керуючись п.1 ч. 1 ст. 315, ст.ст. 316, 321, 322 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури - залишити без задоволення.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2022 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення в повному обсязі.
В повному обсязі постанова складена 26 січня 2023 року.
Головуючий - суддя Д.В. Чепурнов
суддя Т.І. Ясенова
суддя С.В. Сафронова