26 січня 2023 року
м. Київ
справа №990/142/22
адміністративне провадження № П/990/142/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Білоуса О.В., Гончарової І.А., Желтобрюх І.Л., Шишова О.О., Яковенка М.М., перевіривши матеріали позову ОСОБА_1 до ОСОБА_2 , Етичної ради, третя особа - ОСОБА_3 про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії,
24 жовтня 2022 року року до Верховного Суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 до ОСОБА_2 , Етичної ради, третя особа - ОСОБА_3 про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії, в якій він просить визнати протиправною бездіяльність Етичної ради в особі ОСОБА_2, Заступника Голови Етичної ради, щодо реагування на заяву та зобов'язати Етичну раду відмовити в рекомендаціях кандидату до Вищої ради правосуддя ОСОБА_4 .
Позовні вимоги мотивував тим, що відповідач протиправно проігнорував його заяву про відмову в рекомендаціях кандидату до Вищої ради правосуддя ОСОБА_4.
27 жовтня 2022 року ухвалою Верховного Суду позовну заяву ОСОБА_1 до ОСОБА_2 , Етичної ради, третя особа - ОСОБА_3 про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії передано за підсудністю до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.
12 січня 2023 року постановою Великої Палати Верховного Суду задоволено апеляційну скаргу Етичної ради. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 жовтня 2022 року скасовано, а справу направлено для продовження розгляду до цього ж суду.
Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові вказала, що Верховний Суд є судом першої інстанції для вирішення питання про відкриття чи відмову у відкритті провадження у цій справі з урахуванням висновків цієї постанови та положень, визначених пунктом 5 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 14 липня 2021 року №1635-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» (далі - Закон №1635-IX) і пунктом 3 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у редакції Закону №1635-IX.
23 січня 2023 року справа №990/142/22 надійшла до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Перевіряючи наявність передбачених КАС України підстав для відкриття провадження у справі, Суд виходить із такого.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
Згідно із приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Аналіз наведених вище норм свідчить про те, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізує владні управлінські функції щодо заявника.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом.
Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» має один і той же зміст.
Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Відтак, право на судовий захист не є абсолютним. Захисту у порядку адміністративного судочинства підлягають порушені права особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізовує владні управлінські функції стосовно заявника.
Глава 2 КАС України визначає правила віднесення справ до адміністративної юрисдикції, а також розмежовує предметну, інстанційну та територіальну юрисдикцію (підсудність) різних адміністративних справ.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 серпня 2019 року у справі №855/364/19 дійшла висновку, що юрисдикція (підсудність) адміністративних спорів (справ) є правовим інститутом, який містить адміністративно-процесуальні норми, що розмежовують компетенцію щодо розгляду і вирішення адміністративних справ між окремими інституціями судової системи та між адміністративними судами одного інституційного рівня. Визначення компетентного суду для розгляду адміністративної справи провадиться, серед іншого, залежно від предмета публічно-правового спору або його суб'єктного складу, територіальних меж юрисдикції певного суду, функцій при розгляді справи, які виконує певний суд судової системи. Предметною юрисдикцією адміністративних судів є сукупність правил, що визначають чи розмежовують компетенції судів з розгляду адміністративних справ у першій інстанції залежно від предмета публічно-правового спору. Територіальна юрисдикція (підсудність) адміністративних судів - це сукупність правил, що визначають розмежування компетенції адміністративних судів одного рівня щодо розгляду адміністративних справ у першій інстанції залежно від території, на яку поширюється їхня діяльність. Інстанційною юрисдикцією адміністративних судів вважають правила, що визначають розмежування компетенції цих судів різного рівня при розгляді адміністративних справ.
Відповідно до частини першої статті 22 КАС України місцеві адміністративні суди (місцеві загальні суди як адміністративні суди та окружні адміністративні суди) вирішують адміністративні справи як суди першої інстанції, крім випадків, визначених частинами другою - четвертою цієї статті.
Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою (норма викладена у редакції Закону №1635-IX, який набрав чинності 5 серпня 2021 року).
Цим Законом доповнено розділ VII «Перехідні положення» КАС України пунктом 3, відповідно до якого Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо рішень, дій чи бездіяльності органів, які оцінюють членів Вищої ради правосуддя відповідно до Закону №1635-IX.
Згідно із пунктом 5 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №1635-IX усі справи, пов'язані з оскарженням рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), проводять оцінювання членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення), оцінювання членів Вищої ради правосуддя підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції та Великій Палаті Верховного Суду як суду апеляційної інстанції.
Отже, Верховний Суд є судом першої інстанції для розгляду питань щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органу, який має повноваження оцінювати членів Вищої ради правосуддя. Цим органом є Етична рада як стосовно власне такого оцінювання, так і стосовно сприяння органам, що обирають (призначають) членів Вищої ради правосуддя, у встановленні відповідності кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності. Проте вказане не означає, що всі спори з Етичною радою належать до предметної юрисдикції адміністративного суду.
Законом №1635-IX доповнено також Закон України від 21 грудня 2016 року №1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон №1798-VIII) статтею 9-1, частиною першою якої передбачено, що Етична рада утворюється з метою сприяння органам, що обирають (призначають) членів Вищої ради правосуддя, у встановленні відповідності кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності.
Перелік органів, до компетенції яких віднесено вирішення питання про обрання (призначення) членів Вищої ради правосуддя, визначено у статті 131 Конституції України, за змістом якої Вища рада правосуддя складається з двадцяти одного члена, з яких десятьох - обирає з'їзд суддів України з числа суддів чи суддів у відставці, двох - призначає Президент України, двох - обирає Верховна Рада України, двох - обирає з'їзд адвокатів України, двох - обирає всеукраїнська конференція прокурорів, двох - обирає з'їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ. Порядок обрання (призначення) цими органами членів Вищої ради правосуддя визначений статтями 10- 13, 16 та 17 Закону №1798-VIII.
Повноваження Етичної ради як органу, покликаного сприяти цим суб'єктам обрання (призначення) членів Вищої ради правосуддя в питаннях встановлення відповідності кандидатів критеріям професійної етики та доброчесності, визначені у статті 9-1 Закону №1798-VIII.
Зокрема, Етична рада для здійснення своїх повноважень ухвалює та оприлюднює на офіційному вебсайті Вищої ради правосуддя обґрунтований висновок щодо відповідності кожного кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності, складає та оприлюднює список кандидатів, рекомендованих Етичною радою для обрання (призначення) на посаду члена Вищої ради правосуддя; надсилає органу, що обирає (призначає) члена Вищої ради правосуддя, висновок щодо кожного кандидата та список кандидатів, рекомендованих Етичною радою для обрання (призначення) на посаду члена Вищої ради правосуддя (пункти 8, 9 частини двадцятої статті 9-1 Закону №1798-VIII).
Порядок та черговість оцінювання відповідності діючих членів та кандидатів у члени Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності визначаються Етичною радою з урахуванням можливості здійснення повноважень Вищою радою правосуддя відповідно до Конституції України.
Для цілей такого оцінювання Етична рада діє відповідно до положень частин одинадцятої - вісімнадцятої, двадцятої, двадцять першої статті 9-1 Закону №1798-VIII.
Відповідно до правового висновку, викладеного в постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 листопада 2022 року у справі №990/120/22 (11-99заі22), Етична рада є допоміжним органом, який лише сприяє суб'єктам обрання (призначення) членів Вищої ради правосуддя у встановленні відповідності кандидата на цю посаду критеріям професійної етики та доброчесності, не маючи при цьому повноважень ухвалювати остаточне рішення щодо призначення на цю посаду або звільнення з неї.
Також Велика Палата у вказаному рішенні зазначила, що остаточні рішення, які створюють правові наслідки для кандидатів на посаду членів Вищої ради правосуддя, ухвалюються саме за результатами голосування з'їзду суддів України, з'їзду адвокатів України, всеукраїнської конференції прокурорів, з'їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ, Верховної Ради України (щодо обрання членів Вищої ради правосуддя), а також Президентом України (щодо їх призначення). Відповідно таке рішення суб'єкта обрання чи призначення на посаду члена Вищої ради правосуддя має правове значення виключно для особи, щодо якої воно постановлене, і може бути оскаржено в судовому порядку лише такою особою.
Таким чином, відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду викладеного у постанові від 10 листопада 2022 року у справі №990/120/22 (11-99заі22), висновки Етичної ради щодо відповідності або невідповідності кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності самі по собі не мають наслідком обрання/призначення на відповідну посаду, а є лише однією з умов для розгляду цих питань компетентним органом (етапом у процедурі обрання / призначення члена Вищої ради правосуддя), тобто не зумовлюють самостійних правових наслідків, а відтак не можуть бути самостійним предметом судового розгляду.
З урахуванням послідовності (стадійності) прийняття рішення про обрання/призначення члена Вищої ради правосуддя судовий контроль має здійснюватися щодо остаточного рішення, яке уповноважені приймати з'їзд суддів України, Президент України, Верховна Рада України, з'їзд адвокатів України, всеукраїнська конференція прокурорів, з'їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ. В іншому випадку може виникати ситуація, за якої оцінка наявності або відсутності підстав для обрання/призначення кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя буде надана до вирішення цього питання компетентним суб'єктом або всупереч волі органу, який сприяє обранню/призначенню членів Вищої ради правосуддя.
При цьому, відповідно до висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 03 вересня 2020 у справі №9901/145/20, право на оскарження індивідуального акта суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий, або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.
ОСОБА_1 заявлено позов до ОСОБА_2, Етичної ради, третя особа - ОСОБА_3 , у якому оскаржується допущена, на його думку, протиправна бездіяльність Етичної ради щодо нереагування на його заяву щодо кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя, та у зв'язку з чим він просить суд визнати протиправною бездіяльність Етичної ради в особі ОСОБА_2, Заступника Голови Етичної ради, щодо реагування на заяву та зобов'язати Етичну раду відмовити в рекомендаціях кандидату до Вищої ради правосуддя ОСОБА_4 .
З огляду на викладене, Суд ще раз звертає увагу на те, що зверненню до адміністративного суду має передувати виникнення саме публічно-правового спору у значенні закріпленому у статті 4 КАС України.
Відповідно до правового висновку, викладеного у пункті 35 постанови Великої Палати Верховного Суду від 10 листопада 2022 року у справі №990/120/22, спір з Етичною радою з приводу оскарження її рішень, дій або бездіяльності (крім як щодо оцінювання членів Вищої ради правосуддя), зокрема, оскарження висновку щодо відповідності кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності, а також списку кандидатів, рекомендованих для обрання на цю посаду, не належить до юрисдикції судів України (у тому числі не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства), а Етична рада у таких правовідносинах не є суб'єктом владних повноважень, який може бути відповідачем.
Тобто, у межах спірних правовідносин позивачем не оскаржуються рішення, дії чи бездіяльність Президента України, Верховної Ради України, Всеукраїнської конференції прокурорів, з'їзду суддів України, з'їзду адвокатів та з'їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ щодо питань обрання (призначення) на посаду члена Вищої ради правосуддя, звільнення з таких посад.
Таким чином, з огляду на суть спірних правовідносин та їх суб'єктний склад, враховуючи правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 10 листопада 2022 року у справі №990/120/22, у суду відсутні визначені КАС України підстави для відкриття провадження у справі.
Згідно із пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Відповідно до частини шостої статті 170 КАС України у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз'яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.
Так, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Таку правову позицію Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала в судових рішеннях, зокрема в постановах від 22 березня 2018 року у справі №800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі №9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі №9901/497/18, від 13 березня 2019 року у справі №9901/947/18, від 28 жовтня 2020 року у справі №9901/160/20, від 10 листопада 2022 року у справі №990/120/22.
Отже, оскільки розгляд таких спорів перебуває поза межами юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз'яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення немає.
Керуючись статтями 19, 170, 248, 256, 266, 295, КАС України, Суд
Відмовити у відкритті провадження у справі за позовною заявою ОСОБА_1 до ОСОБА_2 , Етичної ради, третя особа - ОСОБА_3 про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії.
Апеляційна скарга на ухвалу Верховного Суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її підписання.
Судове рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.
Суддя-доповідач О.В.Білоус
Судді І.А.Гончарова
І.Л.Желтобрюх
О.О.Шишов
М.М.Яковенко