П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
24 січня 2023 р.м.ОдесаСправа № 420/25121/21
Головуючий в 1 інстанції: Аракелян М.М.
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача - Шляхтицького О.І.,
суддів: Семенюка Г.В., Домусчі С.Д.,
секретар - Цибульська Ю.М.,
за участю: представника відповідача - Клюкіна К.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13.10.2022 по справі № 420/25121/21 за позовом ОСОБА_1 до Одеської обласної прокуратури про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії, стягнення середнього заробітку, -
Короткий зміст позовних вимог.
У грудні 2021 року ОСОБА_1 звернувся з вищевказаним адміністративним позовом, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Одеської обласної прокуратури (ідентифікаційний код юридичної особи 03528552) щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 вихідної допомоги при звільненні в розмірі середнього місячного заробітку у сумі 7 632 гривні 72 копійки (сім тисяч шістсот тридцять дві гривні 72 копійки);
- нарахувати та стягнути з Одеської обласної прокуратури (ідентифікаційний код юридичної особи 03528552) на користь ОСОБА_1 (реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1 ) вихідну допомогу при звільненні в розмірі середнього місячного заробітку, що складає 7632 гривні 72 копійки (сім тисяч шістсот тридцять дві гривні 72 копійки);
- стягнути з Одеської обласної прокуратури (ідентифікаційний код юридичної особи 03528552) на користь ОСОБА_1 (реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1 ) середній заробіток за час затримки розрахунку при його звільненні з 29 листопада 2021 року по день ухвалення рішення суду, із розрахунку 355 гривень 01 копійку за кожен день затримки, починаючи з 29 листопада 2021 року по день ухвалення рішення суду;
- допустити негайне виконання рішення суду в частині присудження виплати заробітної плати, іншого грошового утримання у відносинах публічної служби у межах суми стягнення за один місяць.
В обґрунтування позовних вимог зазначалось, що наказом Прокуратури Одеської області № 2330К від 20.10.2021 позивача з 29.10.2021 звільнено з посади прокурора Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області та органів прокуратури на підставі п.п.2 п.19 Розділу ІІ “Прикінцеві і перехідні положення” Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури” . Відповідно до п.2 наказу Відділу фінансування та бухгалтерського обліку обласної прокуратури доручено провести з позивачем остаточний розрахунок та виплатити усі належні виплати при звільненні. Проте при звільненні ОСОБА_1 йому не було виплачено вихідну допомогу, що підтверджується розрахунковим листом за 2021 рік. Посилаючись, зокрема, на правові висновки, висловлені Верховним Судом, позивач зазначив про наявність у нього права на отримання вихідної допомоги при звільненні та необхідність застосування до спірних правовідносин норм трудового законодавства. Однак, при проведенні розрахунку відповідачем не було виплачено вихідної допомоги при звільненні, передбаченої ст. 44 КЗпП України, що призвело до порушення його прав та законних інтересів. У зв'язку з невиплатою вихідної допомоги при звільненні, на думку позивача, відповідач не провів з ним повного розрахунку у день звільнення, що з урахуванням приписів ст. 117 КЗпП України зумовлює необхідність стягнення з відповідача середнього заробітку за час затримки розрахунку при звільненні.
Також у позові зазначено, що позивач, не погоджуючись із звільненням, звернувся до Одеського окружного адміністративного суду із позовом до Одеської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора про скасування рішення та наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Відповідач проти задоволення позову заперечував, надав до суду першої інстанції відзив на позовну заяву, у якому зазначив, що Законом України “Про прокуратуру” № 1697-VII від 14.10.2014 р. визначено правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України. З урахуванням внесених до ст. 40 КЗпП України змін згідно Закону Законом України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури” №113-IX від 19.09.2019р. особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус. Закон України “Про прокуратуру” є спеціальним та визначає статус прокурорів. Оскільки ані спеціальними Законами України “Про прокуратуру” та №113-ІХ, ані ст.44 КЗпП України не передбачено виплату вихідної допомоги прокурорам, яких звільнено відповідно до п.п.2 п.19 розділу ІІ Закону України №113-ІХ, правових підстав для її виплати позивачу у відповідача не було Враховуючи, що виплата позивачу вихідної допомоги у разі звільнення не передбачена законодавством, на думку відповідача, відсутні підстави для стягнення на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за період затримки розрахунку.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції.
Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 13 жовтня 2022 року у задоволенні позову відмовив.
Короткий зміст вимог апеляційної скарги.
Не погоджуючись з даним рішенням суду ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу.
В апеляційній скарзі зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з порушенням норм процесуального та неправильним застосуванням норм матеріального права, неповним з'ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, невідповідністю висновків суду обставинам справи, недоведеністю обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважав встановленими, у зв'язку з чим просить його скасувати та ухвалити нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити.
Апелянт, мотивуючи власну правову позицію, акцентує на таких обставинах і причинах незаконності і необґрунтованості оскаржуваного судового рішення:
- суд першої інстанції безпідставно зазначив, що нормами як Закону України № 1697-VІІ так і № 113-ІХ не передбачено виплату вихідної допомоги прокурорам, які звільнені з органів прокуратури на підставі п.п.2 п.19 Розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».
- суд першої інстанції не врахував численну практику Верховного Суд щодо спірних правовідносин, а саме: від 23 грудня 2020 року у справі №560/3971/19, від 27 січня 2021 року у справі № 380/1662/20, від 21 січня 2021 року у справі №260/1890/19, від 18 лютого 2021 року у справі №640/23379/19, від 25 лютого 2021 року у справі №640/8451/20, від 17 березня 2021 року у справі №420/4581/20, від 30 березня 2021 року у справі № 640/25354/19, від 31 березня 2021 року у справі № 320/2449/20, від 15 квітня 2021 року у справі №440/3166/20, від 27 травня 2021 року у справі №380/4855/20, від 24 червня 2021 року у справі № 200/5390/20-а, від 22 липня 2021 року у справі № 300/2000/20, від 11 серпня 2021 року у справі №640/9375/20, від 16 вересня 2021 року у справі № 600/690/20-а, від 30 вересня 2021 року у справі №160/10949/20, від 21 жовтня 2021 року у справі № 380/5278/2.0
Обставини справи.
Суд першої інстанції встановив, що ОСОБА_1 проходив службу в органах прокуратури, з 15.12.2015 на посаді прокурора Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області (а.с.14) та у 2021 році приймав участь у процедурі атестації прокурорів.
13.09.2021 п'ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) прийнято рішення № 184 “Про неуспішне проходження прокурором атестації”, відповідно до якого, прокурор Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області ОСОБА_1 за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки не набрав необхідну кількість балів та припинив участь в атестації.
Наказом керівника Одеської обласної прокуратури №2330к від 20.10.2021 року позивача звільнено з посади прокурора Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області та органів прокуратури на підставі п.п.2 п.19 Розділу ІІ “Прикінцеві і перехідні положення” Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури” з 29.10.2021 року. Відділу фінансування та бухгалтерського обліку обласної прокуратури доручено провести остаточний розрахунок та виплатити усі належні ОСОБА_1 виплати при звільненні. Підстава: рішення п'ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) №184 від 13.09.2021 року (а.с.14).
Згідно даних розрахункового листа вихідна допомога при звільненні позивачу не сплачувалась (а.с.17).
Позивач, вважаючи, що при проведенні розрахунку йому протиправно не було виплачено вихідну допомогу при звільненні, звернувся до суду з цим позовом.
Вказані обставини сторонами не заперечуються, а отже є встановленими.
Висновок суду першої інстанції.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що у даному випадку норми ст.44 КЗпП України не підлягають застосуванню, оскільки відповідно до частини 5 статті 40 цього Закону діють норми спеціального закону №113-ІХ (стосовно звільнення прокурорів), які не передбачають виплату вихідної допомоги при звільненні.
Застосування по аналогії пункту 2 частини 1 статті 40 КЗпП України суд першої інстанції вважав неможливим, оскільки в даному випадку аналогія закону є неприйнятною за наявності спеціального закону, що регулює питання звільнення прокурорів з посади у зв'язку із неуспішним проходженням атестації, про що прокурори завчасно персонально попереджалися на начальному етапі в процедурі атестації.
Колегія суддів вважає ці висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам статей 2, 6, 8, 9, 73, 74, 75, 76, 77, 78 КАС України, КЗпП України.
Джерела права й акти їх застосування та оцінка суду.
За змістом частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями,
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII, у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин).
Згідно зі статтею 4 Закону № 1697-VII організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
Статтею 51 Закону № 1697-VII передбачено загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді.
Відповідно до статті 44 КЗпП України (в редакції чинній на момент вирішення спірних правовідносин) при припиненні трудового договору з підстав, зазначених у пункті 6 статті 36 та пунктах 1, 2 і 6 статті 40 цього Кодексу, працівникові виплачується вихідна допомога у розмірі не менше середнього місячного заробітку; у разі призову або вступу на військову службу, направлення на альтернативну (невійськову) службу (пункт 3 статті 36) - у розмірі двох мінімальних заробітних плат; внаслідок порушення власником або уповноваженим ним органом законодавства про працю, колективного чи трудового договору (статті 38 і 39) - у розмірі, передбаченому колективним договором, але не менше тримісячного середнього заробітку; у разі припинення трудового договору з підстав, зазначених у пункті 5 частини першої статті 41, - у розмірі не менше ніж шестимісячний середній заробіток.
Водночас, згідно із статтею 40 КЗпП України (в редакції чинній на момент вирішення спірних правовідносин) особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.
За загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовані спірні правовідносини або коли про це йдеться в спеціальному законі.
Ці ж правові висновки знайшли своє підтвердження у постановах Верховного Суду від 11.10.2018 у справі № 806/829/17, від 24.10.2018 у справі № 806/277/16.
З урахуванням наведеного, норми Закону України “Про прокуратуру” № 1697-VII від 14.10.2014 (далі - Закон № 1697-VII), який містить спеціальні норми щодо організації та порядку діяльності органів прокуратури України, особливостей розгляду трудових спорів (зокрема, питання проходження служби в органах прокуратури, звільнення з неї, права і обов'язки прокурорів, їх соціальні гарантії та ін.) є пріоритетними перед нормами Кодексу законів про працю України і, як правильно зазначив суд першої інстанції, трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального закону не врегульовані спірні правовідносини або коли про застосування приписів трудового законодавства прямо йдеться у спеціальному законі.
Відповідно до частини 3 статті 16 Закону № 1697-VII, прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом.
Загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді унормовані статтею 51 Закону № 1697-VII.
Згідно із пунктом 9 частини 1 статті 51 Закону №1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Матеріалами справи підтверджено, що позивача звільнено з посади з прокурора Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області та органів прокуратури на підставі п.п.2 п.19 Розділу ІІ “Прикінцеві і перехідні положення” Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури”.
Так, відповідно до підпункту 2 пункту 19 Розділу ІІ “Прикінцеві і перехідні положення” Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури” № 113-ІХ прокурори та слідчі органів прокуратури, зазначені в підпунктах 1-4 пункту 7 цього розділу, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора за умови настання однієї з таких підстав: рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації.
Апеляційний суд як і суд першої інстанції зазначає, що ані нормами Закону України № 1697-VII ані №113-ІХ не передбачено виплату вихідної допомоги прокурорам, які звільнені з органів прокуратури на підставі підпункту 2 пункту 19 Розділу ІІ “Прикінцеві і перехідні положення” Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури”.
Стаття 44 КЗпП України регулює випадки, коли звільнення працівника відбулося з незалежних від нього обставин, не за його власним рішенням, і не вказує на застосування її норм до прокурорів.
Враховуючи пріоритетність спеціального закону перед нормами КЗпП України, суд першої інстанції дійшов ґрунтовного висновку, що у даному випадку підлягають врахуванню положення Законів № 1697-VII та № 113-ІХ.
Статус позивача як прокурора та особливості його звільнення визначаються спеціальним законом - Законом №1697-VII, який станом на день його звільнення підлягав застосуванню разом із спеціальним законом - Законом України від 19.09.2019 № 113-IX “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури”.
Колегія суддів констатує, що з обсягу встановлених судом першої інстанції обставин випливає, що оскільки ОСОБА_1 звільнено з підстав та в порядку, передбачених Законом №113-ХII, яким не передбачено виплату вихідної допомоги при звільненні, то дії відповідача щодо не виплати йому вихідної допомоги при звільнення є правомірними.
Також апеляційним судом встановлено, що на час вирішення цієї справи, рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 28 червня 2022 року поновлено ОСОБА_1 в органах прокуратури України на посаді прокурора Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області - з 30 жовтня 2021 року зарахувавши час вимушеного прогулу у загальний строк служби в органах прокуратури України.
Наразі дане рішення оскаржується у Верховному Суді відповідно до ухвали Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13.09.2022 про відкриття касаційного провадження за касаційною скаргою Одеської обласної прокуратури.
Вимога про стягнення середнього заробітку є похідною від вимог про визнання протиправною бездіяльності Одеської обласної прокуратури щодо ненарахування та невиплати позивачу вихідної допомоги при звільненні і застосовується у разі протиправної невиплати такої допомоги. В даній справі протиправності дій прокуратури щодо невиплати ОСОБА_1 вихідної допомоги при звільненні не вбачається, а тому і відсутні підстави для визначення та стягнення на користь позивача суми середнього заробітку за час затримки розрахунку при його звільненні.
До того ж, враховуючи, що рішення про поновлення позивача на роботі не набрало законної сили слід врахувати правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 5 серпня 2020 року, справа № 686/20491/18 щодо неможливості одночасного застосування стягнення середнього заробітку як за статтею 117 КЗпП України так і за статтею 235 КЗпП України задля уникнення подвійного стягнення середнього заробітку.
Підсумовуючи вищевикладене, апеляційний суд погоджується із висновками суду першої інстанції, що у даному випадку норми ст.44 КЗпП України не підлягають застосуванню, оскільки відповідно до ч.5 ст.40 цього Закону діють норми спеціального закону №113-ІХ (стосовно звільнення прокурорів), які не передбачають виплату вихідної допомоги при звільненні.
Отже, правильними є висновки суду першої інстанції, що позовні вимоги ОСОБА_1 про визнання протиправною бездіяльності прокуратури Одеської області щодо ненарахування та невиплати вихідної допомоги при звільненні, нарахування та стягнення такої допомоги є необґрунтованими та такими що не підлягають задоволенню.
Відповідно до статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
В ході розгляду справи позивач не довів суду ті обставини, на які він посилався в обґрунтування заявлених вимог, а відповідач надав суду належні докази на підтвердження своїх заперечень проти позову.
Доводи апеляційної скарги.
Доводи апеляційної скарги встановлених обставин справи та висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи. В апеляційній скарзі апелянт, як на підставу для задоволення поданої скарги, посилається лише на висновки оскаржуваного рішення.
На спростування доводів апелянта про застосування до спірних правовідносин численної практики Верховного Суду щодо виплати вихідної допомоги при звільненні колегія суддів акцентує, що підставою для звільнення позивача у справі, що розглядається є неуспішне проходження прокурором атестації за пп. 2 п. 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, а не п. 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру», як зазначено у постановах Верховного Суду на які посилається апелянт.
При цьому, звільнення через неуспішне проходження атестації не входить до переліку підстав для виплати вихідної допомоги за ст. 44 КЗпП України .
До того ж слід зазначити, що справи на які посилається апелянт як от № 380/52578/20 від 21.10.2021 , № 160/3778/20 від 30.09.2021, № 640/25350/19 від 09.09.2021 та інші не є релевантними до спірних правовідносин, оскільки зі змісту наведених апелянтом постанов Верховного Суду слідує, що позивачів у них звільнено на підставі пункту 9 частини 1 статті 57 Закона України «Про прокуратуру» через ліквідацію, реорганізацію органу прокуратури чи скорочення кількості прокурорів , натомість у справі що розглядаєть ся позивача звільнили на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ Закону № 113-ІХ через не проходження ним атестації.
Пунктом 41 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів зазначено, що обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Ураховуючи вищезазначені положення, дослідивши фактичні обставини справи, колегія суддів дійшла до висновку, що необхідності надання відповіді на інші аргументи сторін не має, оскільки апеляційним судом були досліджені усі основні питання, які є важливими для прийняття даного судового рішення.
Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
З огляду на залишення рішення суду першої інстанції без змін відповідно до приписів статті 139 КАС України підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 308, 309, 315, 321, 322, 325 КАС України, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13.10.2022 по справі № 420/25121/21 - залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, за виключенням випадків, передбачених підпунктами а), б), в), г) пункту 2 частини 5 статті 328 КАС України.
Дата складення та підписання повного тексту судового рішення - 27 січня 2023 року.
Головуючий суддя Шляхтицький О.І.
Судді Домусчі С.Д. Семенюк Г.В.