26 січня 2023 року
м. Київ
справа №120/19216/21-а
адміністративне провадження № К/990/26357/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Вінницької обласної прокуратури
на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18 квітня 2022 року (головуючий суддя - Воробйова І.А.)
та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2022 року (головуючий суддя - Гонтарук В. М., судді: Матохнюк Д.Б., Біла Л.М.)
у справі №120/19216/21-а
за позовом ОСОБА_1
до Вінницької обласної прокуратури
про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії.
I. РУХ СПРАВИ
1. ОСОБА_1 звернулася до суду з вказаним позовом, в якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність Вінницької обласної прокуратури щодо не нарахування та невиплати заробітної плати за період з 26 березня 2020 року по 22 жовтня 2021 рік відповідно до вимог статті 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ "Про прокуратуру";
- зобов'язати Вінницьку обласну прокуратуру нарахувати та виплатити недоотриману заробітну плату, виходячи з розміру посадового окладу визначеного відповідно до частини третьої статті 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ "Про прокуратуру" за період з 26 березня 2020 року по 22 жовтня 2021 рік.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначила, що у період з 26 березня 2020 року по 22 жовтня 2021 року їй нараховувалась та виплачувалась заробітна плата відповідно до положень постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі - постанова КМУ №505), а не в розмірі визначеному статтею 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ "Про прокуратуру", яка інакше регулює розміри належних до виплати прокурорам заробітних плат, тобто в більшому розмірі, що відповідало б чинному законодавству та рішенню Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020.
3. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 18 квітня 2022 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2022 року, позов задоволено.
Визнано протиправною бездіяльність Вінницької обласної прокуратури щодо не нарахування та невиплати ОСОБА_1 заробітної плати за період з 26 березня 2020 року по 22 жовтня 2021 рік відповідно до статті 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ "Про прокуратуру". Зобов'язано Вінницьку обласну прокуратуру нарахувати та виплатити ОСОБА_1 недоотриману заробітну плату, виходячи з розміру посадового окладу визначеного у відповідності до частини третьої статті 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ "Про прокуратуру" за період з 26 березня 2020 року по 22 жовтня 2021 рік.
4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів попередніх інстанцій відповідач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.
5. Ухвалою Верховного Суду від 10 листопада 2022 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій установлено, що 01 листопада 2001 року ОСОБА_1 призначена на посаду помічника прокурора Томашпільського району, з 23 червня 2012 року призначена на посаду старшого прокурора та з 12 серпня 2016 року призначена прокурором Томашпільського відділу Могилів-Подільської місцевої прокуратури Вінницької області.
7. Позивач проходила атестацію прокурорів, однак неуспішно, що не заперечується сторонами, відтак, 20 жовтня 2021 року наказом Вінницької обласної прокуратури №1368к позивачку звільнено з посади прокурора Томашпільського відділу Могилів- Подільської місцевої прокуратури Вінницької області.
8. Враховуючи, що позивачка не пройшла атестацію, оплата її праці здійснювалась відповідачем на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі - постанова №505).
9. Не погодившись із розміром нарахування заробітної плати позивачка звернулась до суду з вказаним позовом.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.
10. Задовольняючи позов суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що з дня прийняття рішення Конституційним Судом України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 у позивача виникає право на отримання заробітної плати відповідно до вимог статті 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ «Про прокуратуру».
11. У зв'язку з чим, дійшов висновку, що відповідачем допущена протиправна бездіяльність щодо ненарахування та невиплати позивачу заробітної плати за період з 26 березня 2020 року по 22 жовтня 2021 року відповідно до вимог статті 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ «Про прокуратуру», а тому з метою повного та належного захисту порушених прав позивача необхідно зобов'язати нарахувати та виплатити недоотриману заробітну плату, виходячи з розміру посадового окладу визначеного відповідно до частини третьої статті 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ «Про прокуратуру» за період з 26 березня 2020 року по 22 жовтня 2021 року.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
12. У касаційній скарзі відповідач зазначив, що вона подана на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України, оскільки судами попередніх інстанцій застосовано статтю 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ «Про прокуратуру» без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 26 травня 2022 року у справі №540/1268/21.
13. За висновком Верховного Суду у вказаній справі, до прокурора, який не пройшов успішно атестацію та не переведений за її наслідками на посаду в Офіс Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури, застосуванню підлягають приписи абзацу 3 пункту 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України від 19 вересня 2019 року №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», зі змісту якого слідує, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме: постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати працівників органів прокуратури».
14. Також скаржник зазначає, що при наданні оцінки правовідносинам між сторонами, які виникли після рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №06-р2020 у справі №1-223/2018 (2840/18) щодо нарахування та виплати заробітної плати позивачу з 26 березня 2020 року по 22 жовтня 2021 року, суди не врахували, що ОСОБА_1 не займала посаду прокурора окружної прокуратури відповідно до вимог статті 81 Закону України «Про прокуратуру» №1697-VII та не завершила проходження атестації.
15. Крім того скаржник вказує, що судом апеляційної інстанції не враховано висновки Верховного Суду про застосування абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ у зіставленні з рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020.
16. Також Верховним Судом у постановах від 14 липня 2022 року у справі №600/3960/21-а, від 14 липня 2022 року у справі №240/1984/21, від 14 липня 2022 року у справі №160/13767/20, від 11 серпня 2022 року у справі №120/3931/21-а підтверджено висновок щодо необхідності застосування приписів абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ та постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» при здійсненні оплати праці прокурорів, які не завершили атестацію.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.
18. Касаційне провадження відкрито з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
19. Спірні правовідносини в цій справі склались з приводу правомірності нарахування та виплати заробітної плати за період з 26 березня 2020 року по 22 жовтня 2021 рік.
20. Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи питання щодо правильності застосування судами норм чинного законодавства, а також щодо обґрунтованості поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
21. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Отже, принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України.
23. Правове регулювання оспорюваних позивачем питань щодо виплати заробітної плати, визначено спеціальним Законом України від 19 вересня 2019 року №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон №113-ІХ), що набрав чинності 25 вересня 2019 року, яким передбачена переатестація прокурорів. Отже, на момент виникнення спірних правовідносин у цій справі, діяла нова редакція статті 81 Закону №1697-VII.
24. Сам Закон №113-ІХ визначає умови переведення прокурорів, процедуру проходження атестації і відповідно порядок оплати праці прокурорів на період проведення їх атестації.
25. Згідно з пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19 вересня 2019 року №113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
26. Отже, правовий статус зазначених вище прокурорів, який вони мали до набрання чинності цим Законом, характеризується і державними гарантіями щодо виплати заробітної плати з відповідних джерел фінансування. Тобто правове регулювання оплати праці, яке існувало до прийняття спеціального Закону №113-IX здійснювалося у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.
27. Системний аналіз приписів Закону №113-ІХ, дозволяє зробити висновок, що на зазначений період (тобто, до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури) оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі - постанова КМУ №505), яка була чинною у оспорюваний позивачем період.
28. Згідно з пунктами 1, 2, 6 постанови КМУ №505 затверджено схеми посадових окладів працівників органів прокуратури згідно з додатками 1-5; надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці: 1) установлювати: працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів, а також зазначено, що видатки, пов'язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури. Упорядкування посадових окладів окремих працівників органів прокуратури здійснюється в межах затвердженого фонду оплати праці.
29. Водночас, ті прокурори, які переведені на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, отримують заробітну плату згідно зі статтею 81 Закону №1697-VII зі змінами, внесеними Законом №113-ІХ.
30. Верховний Суд звертає увагу, що положеннями пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX запроваджено різні підходи до оплати праці прокурорів залежно від проходження чи непроходження атестації.
31. Тому прирівняння посадового окладу позивача до посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури за відсутності факту переведення його на посаду прокурора в ці установи, суперечить вимогам Закону №113-ІХ.
32. Необхідно враховувати, що Верховним Судом сформовано правову позицію щодо застосування у подібних правовідносинах частини третьої статті 81 Закону №1697-VII з урахування рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 до прокурорів, які не пройшли атестацію у період заходів реформування прокуратури, зокрема у постанові від 26 травня 2022 року в справі №540/1268/21, від 27 жовтня 2020 року справі №826/18228/16, від 14 липня 2022 року у справах №160/13767/20 та №240/1984/21, яка у подальшому підтримана у постановах від 18 серпня 2022 року у справі №200/2499/21-а, від 29 вересня 2022 року у справі №160/3129/21, від 01 грудня 2022 року у справі №200/2302/21-а, від 19 січня 2023 року у справі №120/3963/22.
33. Висновки й підходи, наведені Верховним Судом у цій постанові, є релевантними до обставин справи ОСОБА_1 , однак не враховані судами першої та апеляційної інстанцій під час її розгляду, про що обґрунтовано зазначив відповідач в касаційній скарзі.
34. Стосовно застосування рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року у справі №6-р/2020, яким було визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, Верховний Суд зазначає таке.
35. Відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України, сформульованої у цьому рішенні (абзаці одинадцятий підпункту 2.2 пункту), заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, має визначатися виключно законом.
36. Таким чином, Конституційний Суд України дав тлумачення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами, в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, яка водночас відповідно до іншого рішення Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року №5-р (II)/2020 вказує на те, що за новим конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.
37. Конституція України, як неодноразово зазначив Верховний Суд у своїх постановах від 21 вересня 2021 року у справі №160/6204/20, від 13 жовтня 2021 року у справі №560/4176/19, від 26 листопада 2021 року у справі №200/14545/19-а, віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання прокурорів. Таке оцінювання було визначено на законодавчому рівні відповідно до Закону №113-ІХ і стосувалось без винятку усіх прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.
38. Тобто Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року у справі №6-р/2020, на яке посилався позивач, стосується приписів статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами, офіційне тлумачення яких здійснено в розумінні статті 131-1 Основного Закону України і пов'язане з організацією і порядком діяльності прокуратури нової якості - функцією кримінального обвинувачення та проведення кадрового перезавантаження через оцінювання прокурорів. А тому застосування статті 81 Закону №1697-VII зі змінами в редакції Закону №113-ІХ без обмежень у цій справі, пов'язується із фактом переведення прокурорів (після їхньої атестації) на посади в «новоутворені»/«оновлені» прокуратури (відповідно до Закону №113-ІХ).
39. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач звільнена з посади у зв'язку з неуспішним проходженням атестації.
40. Отже, позивач не є прокурором, який успішно пройшов атестацію, а тому у спірних правовідносинах застосуванню підлягають приписи абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, зі змісту якого слідує, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме: постанови КМУ №505.
41. Підсумовуючи наведене, Верховний Суд зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій, належним чином установивши фактичні обставини справи, допустили неправильне застосування норм матеріального права та дійшли помилкового висновку про задоволення позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Вінницької обласної прокуратури щодо ненарахування та невиплати заробітної плати за період з 26 березня 2020 року по 22 жовтня 2021 рік відповідно до вимог статті 81 Закону №1697-VІІ та зобов'язання нарахувати та виплатити недоотриману заробітну плату за вказаний період.
42. Відповідно до частин першої та третьої статті 351 КАС суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
43. З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що доводи заявника касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, знайшли своє підтвердження під час касаційного перегляду, у зв'язку з чим касаційна скарга підлягає задоволенню, а судові рішення - скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову в їх задоволенні.
44. Окрім того, ухвалою Верховного Суду від 10 листопада 2022 року зупинено виконання на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18 квітня 2022 року та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2022 року у адміністративній справі №120/19216/21-а в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу до закінчення перегляду справи у касаційному порядку.
45. З огляду на те, що за результатами касаційного розгляду вирішено скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову, відсутні підстави для поновлення виконання оскаржуваних рішень відповідно до частини третьої статті 375 КАС України.
Керуючись статтями 341, 351, 356 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу Вінницької обласної прокуратури задовольнити.
Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18 квітня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2022 року у справі №120/19216/21-а - скасувати.
Ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Судді М.В. Білак
О.А. Губська
Ж.М. Мельник-Томенко