26 січня 2023 року
м. Київ
справа № 380/13877/21
адміністративне провадження № К/990/17229/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Тацій Л.В., Стрелець Т.Г.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 380/13877/21
за позовом керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України
до Виконавчого комітету Львівської міської ради
третя особа: Товариства з обмеженою відповідальність «Друкарня на Пекарській»
про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою Львівської обласної прокуратури на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року (головуючий суддя: Сакалош В. М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2022 року (колегія у складі: головуючого судді Большакової О. О., суддів: Затолочного В. С., Качмара В. Я.)
Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2021 року керівник Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України звернувся до Львівського окружного адміністративного суду із позовом до Виконавчого комітету Львівської міської ради, третя особа: Товариства з обмеженою відповідальність «Друкарня на Пекарській» (далі - ТОВ «Друкарня на Пекарській»), у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 19 березня 2021 року № 197 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва на реконструкцію ТзОВ «Друкарня на Пекарській» з надбудовою нежитлової будівлі на вул. Пекарській, 11-А у м. Львові з пристосуванням під функції апартамент-готелю».
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 26 серпня 2021 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі. Призначено справу до розгляду за правилами загального позовного провадження.
3. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року клопотання третьої особи ТОВ «Друкарня на Пекарській» про залишення позовної заяви без розгляду у зв'язку з пропуском строку звернення до суду задоволено. Позовну заяву залишено без розгляду.
4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2022 року ухвалу суду першої інстанції від 05 жовтня 2021 року у цій справі залишено без змін.
5. Залишаючи позов без розгляду, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивачем пропущено встановлений законом строк звернення до суду з цим позовом, причини пропуску ним строку звернення до суду не є поважними.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій про залишення позову без розгляду, 07 липня 2022 року Львівська обласна прокуратура звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2022 року, і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
7. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами не враховано, що прокурор міг дізнатися про наявність вказаних у позовній заяві порушень інтересів держави, лише за результатами опрацювання документів.
Так, Галицька окружна прокуратура міста Львова 18 червня 2021 року скерувала на адресу Львівської міської ради запит про надання рішень та документів, що стосуються будівництва на вул. Пекарській, 11-А, та на основі отриманих 20 липня 2021 року документів, вивчила законність прийняття спірного рішення, та в межах строків встановлених КАС України звернулась до суду.
Також, в касаційні скарзі скаржник зазначає про те, що прокурором 15 липня 2021 року та 04 серпня 2021 року скеровано листи до Державної інспекції архітектури та містобудування України, яка є уповноваженим органом на здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду та проведення перевірки за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а також надання інформації про вжиття заходів, спрямованих на скасування виданих містобудівних умов та обмежень, у тому числі в судовому порядку.
Проте, інформація на лист від 15 липня 2021 року щодо проведення перевірки з питань додержання вимог містобудівного законодавства від органу державного контролю до окружної прокуратури не надходила.
8. 07 липня 2022 року в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
9. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07 липня 2022 року визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С. Г., суддів: Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.
10. Ухвалою Верховного Суду від 20 липня 2022 року касаційну скаргу залишено без руху. Надано заявнику строк для усунення вказаних недоліків протягом десяти днів з дня отримання копії цієї ухвали.
11. Після усунення недоліків касаційної скарги, ухвалою Верховного Суду від 07 вересня 2022 року відкрито провадження за касаційною скаргою Львівської обласної прокуратури на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2022 року.
12. 24 жовтня 2022 року на адресу Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу від ТОВ «Друкарня на Пекарській», в якому останнє просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
13. Ухвалою Верховного Суду від 25 січня 2023 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і призначено такий в порядку письмового провадження з 26 січня 2023 року.
14. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
15. Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), у редакції, чинній на момент звернення до адміністративного суду з позовом, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
16. Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
17. Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
18. Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
19. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VІІ) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
20. За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
21. Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
22. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
23. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об'єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов'язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб'єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
24. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
25. У зв'язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
26. Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
27. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
28. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
29. Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постанові Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі № 826/3492/18.
30. Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке.
31. Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
32. Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Водночас прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
33. Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
34. Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
35. Ці висновки є релевантними і до справи, що розглядається.
36. У розвиток цього підходу Суд звертає увагу, що підстави для представництва повинні існувати на час звернення до суду і повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб'єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.
37. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
38. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
39. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
40. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
41. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VІІ, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
42. Аналогічна позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18.
43. Як вбачається з матеріалів справи та було з'ясовано судами попередніх інстанцій, у поданому позові прокурор просить визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 19 березня 2021 року № 197 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва на реконструкцію ТзОВ «Друкарня на Пекарській» з надбудовою нежитлової будівлі на вул. Пекарській, 11-А у м. Львові з пристосуванням під функції апартамент-готелю».
44. Колегія суддів звертає увагу, що одним з ключових питань у цій справі є питання щодо наявності у прокурора права звернутися до суду з цим позовом в інтересах держави і з'ясування цього питання передує з'ясуванню інших процесуальних питань, які вирішує суд при прийнятті позовної заяви.
45. З огляду на вказане, колегія суддів вважає, що у цій справі суди попередніх інстанцій першочергово мали перевірити наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави прокурором у суді, визначених частиною третьою статті 23 Закону 1697-VII.
46. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
47. За такого правового регулювання та предмету спору, колегія суддів приходить до висновку про те, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права та протиправно залишено позовну заяву без розгляду у зв'язку з пропуском строку звернення до суду.
Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356 КАС України, Суд, -
Касаційну скаргу керівника Львівської обласної прокуратури задовольнити.
Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2022 року скасувати.
Справу № 380/13877/21 направити до Львівського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
СуддіС.Г. Стеценко Л.В. Тацій Т.Г. Стрелець