Справа № 620/469/22 Суддя (судді) першої інстанції: Заяць О.В.
25 січня 2023 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого: Бєлової Л.В.
суддів: Черпіцької Л.Т., Файдюка В.В.,
за участю секретаря судового засідання: Матвєєвої С.А.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві у порядку ч. 4 ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційну скаргу Державної екологічної інспекції у Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 липня 2022 року (повний текст виготовлено 15 липня 2022 року) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної екологічної інспекції у Чернігівській області про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді,
У січні 2022 року позивач, ОСОБА_1 , звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної екологічної інспекції у Чернігівській області від 23.12.2021 року № 212-0 «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 ».
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної екологічної інспекції у Чернігівській області від 23.12.2021 року № 216-0 «Про звільнення ОСОБА_1 ».
- поновити ОСОБА_1 на посаді головного спеціаліста відділу державного екологічного нагляду (контролю) земельних ресурсів - державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Чернігівської області Державної екологічної інспекції у Чернігівській області з 23.12.2021.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 липня 2022 року адміністративний позов задоволено частково:
Визнано протиправним та скасовано наказ Державної екологічної інспекції у Чернігівській області від 23.12.2021 № 212-0 «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 ».
Визнано протиправним та скасовано наказ Державної екологічної інспекції у Чернігівській області від 23.12.2021 № 216-0 «Про звільнення ОСОБА_1 ».
Поновлено ОСОБА_1 на посаді головного спеціаліста відділу державного екологічного нагляду (контролю) земельних ресурсів - державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Чернігівської області Державної екологічної інспекції у Чернігівській області з 29.12.2021.
Не погоджуючись з таким рішенням суду, відповідачем подано апеляційну скаргу, у якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи.
Зокрема, апелянт в обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що позивачем проведено позапланову перевірку за відсутності правових підстав та відповідних наказів і направлень, складено за наслідками протиправної перевірки Акт про результати заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства № 115/12 від 18.11.2021 року, який суперечить чинному законодавству, що свідчить про перевищення ним повноважень.
Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2022 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Державної екологічної інспекції у Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 липня 2022 року (повний текст виготовлено 15 липня 2022 року) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної екологічної інспекції у Чернігівській області про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді та призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 26 жовтня 2022 року.
24 жовтня 2022 року надійшла заява Державної екологічної інспекції у Чернігівській області, в якій апелянт підтримує апеляційну скаргу, просить скасувати рішення суду першої інстанції і відмовити в задоволенні позову, а також просить здійснювати розгляд справи без участі відповідача.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2022 року матеріали адміністративної справи № 620/469/22 направлено до Чернігівського окружного адміністративного суду для належного оформлення. Встановлено строк виконання даної ухвали - п'ять днів з дня її отримання разом з матеріалами справи.
Продовжено строк розгляду справи № 620/469/22 на розумний строк, достатній для всебічного та повного розгляду справи.
Після повернення належно оформленої справи судом першої інстанції, учасників справи було повідомлено про розгляд справи № 620/469/22 у відкритому судовому засіданні 25 січня 2023 року.
У відкрите судове засідання 25 січня 2023 року сторони, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, у судове засідання не з'явилися.
Згідно з частиною другою статті 313 КАС України, неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.
Враховуючи, що у матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення справи, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов'язкова, колегія суддів на місці ухвалила проводити розгляд справи за відсутності представників сторін.
Згідно з частиною четвертою статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.
Заслухавши в судовому засіданні суддю доповідача, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, відповідно до витягу з наказу від 03.04.2019 № 33-О «Про переведення працівників Інспекції» ОСОБА_1 переведений на посаду головного спеціаліста відділу державного екологічного нагляду (контролю) земельних ресурсів - державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Чернігівської області Державної екологічної інспекції у Чернігівській області.
На підставі доповідної записки ОСОБА_2 від 02.12.2021 начальником Державної екологічної інспекції у Чернігівській області винесено наказ №198-о від 02.12.2021 «Про відкриття дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_1 ».
18.11.2021 членами комісії було складено акт про відсутність працівника на робочому місці та використання службового автомобіля без дорожнього листа та дозволу керівництва, а також акт про відсутність працівника на робочому місці від 18.11.2021.
Дисциплінарна справа містить пояснювальну записку першого заступника начальника Державної екологічної інспекції у Чернігівській області Валентини Дзюби від 17.12.2021, службову записку головного спеціаліста сектору бухгалтерського обліку та фінансів ОСОБА_3 від 18.11.2021, пояснювальну записку начальника відділу організаційно-аналітичної діяльності, взаємодії з громадськістю та ЗМІ Селюченко Н.М. від18.11.2021, а також службову записку завідувача сектору державного екологічного нагляду (контролю) надр ОСОБА_4 від 19.11.2021.
Наказом від 18.11.2021 № 182-о «Про відсторонення від виконання посадових обов'язків ОСОБА_1 » з 18.11.2021 ОСОБА_1 відсторонено від виконання посадових обов'язків за порушення Присяги державного службовця, використання повноважень в особистих (приватних) інтересах, на час здійснення дисциплінарного провадження відносно нього, до дня його закінчення, без збереження заробітної плати на період відсторонення.
Державною екологічною інспекцією у Чернігівській області 19.11.2021 складено акт про відмову від ознайомлення з наказом від 18.11.2021 № 182- о «Про відсторонення від виконання посадових обов'язків ОСОБА_1 ».
Відповідно до матеріалів дисциплінарної справи протоколом №7/2021 засідання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії «Б» і «В» вирішено: прийняти рішення про наявність у діях ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, передбаченого пунктами 1, 7, 14 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу», а саме порушення Присяги державного службовця, перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення, прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу кримінального або адміністративного правопорушення; підготувати Подання дисциплінарної комісії комісії з висновком про наявність у діях державного службовця ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, передбаченого пунктами 1, 7, 14 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу», з рекомендацією застосування дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади державної служби, передбаченого пунктом 4 частини першої статті 66 Закону України «Про державну службу» до 16 грудня 2021 року №889-VIII.
Поданням дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справи стосовно державних службовців Державної екологічної інспекції у Чернігівській області від 23.12.2021 внесено пропозицію про застосування дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади державної служби до ОСОБА_1 .
В подальшому наказом Державної екологічної інспекції у Чернігівській області від 23.12.2021 № 212-0 «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 » за порушення Присяги державного службовця, перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення, прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу кримінального або адміністративного правопорушення, до ОСОБА_1 застосовано дисциплінарне стягнення - звільнення з посади державної служби.
Надалі наказом Державної екологічної інспекції у Чернігівській області від 23.12.2021 №216-о «Про звільнення ОСОБА_1 » головного спеціаліста відділу державного екологічного нагляду (контролю) земельних ресурсів - державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Чернігівської області ОСОБА_1, за вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення, 28 грудня 2021 року звільнено.
Вважаючи накладення дисциплінарного стягнення та звільнення з посади протиправними, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Суд першої інстанції адміністративний позов задовольнив та зазначив, що відповідачем не надано належних та достатніх доказів на підтвердження використання позивачем службового автомобіля. Проте вказані пояснення посадових осіб слугували підставою складення акту про відсутність працівника на робочому місці та використання службового автомобіля без подорожнього листа та дозволу керівництва, що в подальшому вказує на протиправність наказу «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 » в частині прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди такому майну.
Суд констатував, що наказ Державної екологічної інспекції у Чернігівській області від 23.12.2021 № 212-о «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 » та наказ Державної екологічної інспекції у Чернігівській області від 23.12.2021 № 216-о «Про звільнення ОСОБА_1 » не відповідає критеріям правомірності, наведеним у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, зокрема, винесені непропорційно, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, винесені не на підставі та не у спосіб, що визначенні законом.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Відповідно до частини першої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Згідно частини 1 статті 3 Закону України "Про державну службу" від 10.12.2015 №889-VIIІ (в редакції станом на дату виникнення спірних правовідносин) (надалі також - Закон № 889-VIIІ) цей Закон регулює відносини, що виникають у зв'язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця.
Частина друга статті 3 такого Закону № 889-VIIІ визначає, що дія цього Закону поширюється на державних службовців: 1) Секретаріату Кабінету Міністрів України; 2) міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; 3) місцевих державних адміністрацій; 4) органів прокуратури; 5) органів військового управління; 6) органів дипломатичної служби; 7) державних органів, особливості проходження державної служби в яких визначені статтею 91 цього Закону; 8) інших державних органів.
Згідно частини 1 статті 5 Закону № 889-VIIІ правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
У відповідності до частини 1 статті 8 Закону № 889-VIIІ державний службовець зобов'язаний: 1) дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки; 3) поважати гідність людини, не допускати порушення прав і свобод людини та громадянина; 4) з повагою ставитися до державних символів України; 5) обов'язково використовувати державну мову під час виконання своїх посадових обов'язків, не допускати дискримінацію державної мови і протидіяти можливим спробам її дискримінації; 6) забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; 7) сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов'язки та умови контракту про проходження державної служби (у разі укладення); 8) виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України; 9) додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції; 10) запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби; 11) постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності; 12) зберігати державну таємницю та персональні дані осіб, що стали йому відомі у зв'язку з виконанням посадових обов'язків, а також іншу інформацію, яка відповідно до закону не підлягає розголошенню; 13) надавати публічну інформацію в межах, визначених законом.
Державні службовці виконують також інші обов'язки, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах та контракті про проходження державної служби (у разі укладення).
Згідно частини 1 статті 64 Закону № 889-VIIІ за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
Частиною 1 статті 65 Закону № 889-VIIІ визначено, що підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
Частина 2 статті 65 Закону № 889-VIIІ визначає, що дисциплінарними проступками є: 1) порушення Присяги державного службовця; 2) порушення правил етичної поведінки державних службовців; 3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу; 4) дії, що шкодять авторитету державної служби; 5) невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень; 6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку; 7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення; 8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця; 9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб; 10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби; 11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення; 12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин; 13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп'яніння; 14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу злочину або адміністративного правопорушення; 15) прийняття державним службовцем рішення, що суперечить закону або висновкам щодо застосування відповідної норми права, викладеним у постановах Верховного Суду, щодо якого судом винесено окрему ухвалу.
В частині 1 статті 66 Закону № 889-VIIІ передбачено, що до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.
Частиною 5 статті 66 Закону № 889-VIIІ визначено, що звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9 - 11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону.
Для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (частина 1 статті 69 Закону № 889-VIIІ).
Дисциплінарна комісія діє у складі не менше трьох членів (частина 3 статті 69 Закону №889-VIIІ).
Згідно частини 11 статті 69 Закону № 889-VIIІ суб'єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов'язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.
З метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа (ч. 1 ст. 73 Закону № 889-VIIІ).
Відповідно до частин першої та другої статті 74 Закону № 889-VIIІ дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом'якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби.
Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця. Вчинення державним службовцем діянь у стані крайньої потреби або необхідної оборони виключають можливість застосування дисциплінарного стягнення.
Державний службовець має право на ознайомлення з матеріалами дисциплінарної справи та на оскарження застосованого до нього дисциплінарного стягнення у визначеному цим Законом порядку (ч. 6 ст. 74 Закону № 889-VІІІ).
Відповідно до положень статті 75 Закону № 889-VІІІ перед накладенням дисциплінарного стягнення суб'єкт призначення повинен отримати від державного службовця, який притягається до дисциплінарної відповідальності, письмове пояснення. Пояснення державного службовця має відображати час, місце, обставини та причини вчинення ним дисциплінарного проступку, його усвідомлення чи заперечення провини, а також інші питання, які мають значення у справі. Відмова надати пояснення оформляється відповідним актом і підтверджується двома державними службовцями. Відмова надати пояснення не перешкоджає здійсненню дисциплінарного провадження та накладенню на державного службовця дисциплінарного стягнення.
Статтею 76 Закону № 889-VІІІ передбачено, що державний службовець має право на ознайомлення з усіма матеріалами дисциплінарної справи перед прийняттям рішення про накладення на нього дисциплінарного стягнення.
За результатами ознайомлення державний службовець має право вносити зауваження до висновку, клопотання про вжиття додаткових заходів для встановлення обставин, які мають значення для справи, надавати додаткові пояснення та додаткові документи і матеріали, що стосуються зазначених обставин, які долучаються до справи.
Відповідно до частини першої статті 77 Закону № 889-VІІІ рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб'єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб'єкта призначення.
Згідно з частиною 2 статті 77 Закону № 889-VІІІ у рішенні, яке оформляється наказом (розпорядженням), зазначаються найменування державного органу, дата його прийняття, відомості про державного службовця, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення.
Спірним питанням в межах цих правовідносин є правомірність наказу Державної екологічної інспекції у Чернігівській області від 23.12.2021 року № 212-0 «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 », та, як наслідок, правомірність звільнення позивача з посади.
Згідно з матеріалами доповідної записки на ім'я начальника Державної екологічної інспекції у Чернігівській області (а.с. 97), 18.11.2021 року л 12 год 45 хв державний інспектор з питань охорони навколишнього природного середовища Чернігівської області ОСОБА_1 , користуючись службови автомобілем, поїхав у невідому напрямку, користуючись службовим автомобілем Daewoo Nexia державний номер НОМЕР_1 .
Комісією було складено Акт про відсутність працівника на робочому місці та використання службового автомобіля без подорожнього листа та дозволу керівництва (а.с. 99).
Згідно з пояснювальною запискою першого заступника начальника Державної екологічної інспекції у Чернігівській області В.Дюби 18.11.2021 року головний спеціаліст відділу державного екологічного нагляду (контролю) земельних ресурсів - державний інспектор з охорони навколишнього природного середовища Чернігівської області Державної екологічної інспекції у Чернігівській області ОСОБА_1 був відсутній на робочому місці з 12 год 45 хв, про причини відсутності та підстави використання службового автомобіля не повідомив (а.с. 101).
Згідно з службовою запискою головного спеціаліста сектору бухгалтерського обліку та фінансів ОСОБА_5 подорожній лист службового автомобіля на Daewoo Nexia державний номер НОМЕР_1 на 18.11.2021 року не видавався (а.с. 102).
Відповідно до пояснювальної записки начальника відділу організаційно-аналітичної діяльності, взаємодії з громадськістю та ЗМІ ОСОБА_6 наказ та направлення на проведення заходів державного нагляду (контролю) на території області на 18.11.2021 року державному інспектору ОСОБА_1 не видавався (а.с. 103).
Як пояснив позивач ОСОБА_1 в письмових поясненнях відповідачу (а.с. 24), а також в позовній заяві, 18.11.2021 року до обіду він здійснював виїзд разом із завником ОСОБА_7 щодо обстеження засмічення захисної прибережної смуги о. Земснаряд, що здійснено ТОВ ШБУ14 та якому було видано припис, про що складено акт № 115/12 від 18.11.2021 року (а.с. 25).
Так, вищевказані пояснення позивача були враховані відповідачем, в той же час, дисциплінарна комісія встановила, що у період з 15 по 18.11.2021 року письмових звернень від громадян на електронну адресу та на «гарячу лінію» Державної екологічної інспекції у Чернігівській області стосовно порушень природоохоронного законодавства в прибережній захисній смузі озера в району Земснаряду та меіоративного каналу не надходили, наказ та направлення на проведення позапланової перевірки не видавались, в наказі від 15.11.2021 № 905 «про проведення заходів державного нагляду (контролю)» на проведення заходів державного нагляду (контролю) у період з 15 по 19.11.2021 року на території Чернігівської області ОСОБА_1 не зазначений.
Підстав для проведення позапланової перевірки не було, складений акт № 115/12 від 18.11.2021 року не відповідає вимогам чинного законодавства. ОСОБА_1 було створено Акт про результати заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства № 115/12 від 18.11.2021 року, в якому йдеться про обстеження і перевірку виконання вимог припису, з метою виправдання власних неправомірних дій, безпідставного виїзду на службовому автомобілі Daewoo Nexia державний номер НОМЕР_1 (а.с. 128).
Згідно з поданням Дисциплінарної комісії (а.с. 130), комісія виявила факт здійснення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства без наявних підстав, складання Акту про результати заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства № 115/12 від 18.11.2021 року всупереч вимогам існуючого законодавства та з метою виправдання власних неправомірних дій, а також відсутність на робочому місці без попередження безпосеренього керівника, в порушення Правил внутрішнього службового розпорядку, що свідчить про наявність дисциплінарного проступку, передбаченого п. 1, 7, 14 ч. 2 ст. 65 Закону Украни «Про державну службу», а саме порушення присяги державного службовця, перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення.
З системного аналізу встановлених вище фактичних обставин та норм законодавства, колегія суддів зазначає, що у постановах від 30.06.2021 у справі № 200/10988/19-а, від 10.11.2021 у справі № 540/4057/20, від 22.12.2021 у справі № 140/16342/20, від 28.04.2022 у справі № 540/2464/19, від 26.05.2022 у справі №300/3980/20, від 26.05.2022 у справі № 500/426/19 Верховний Суд сформував правову позицію, відповідно до якої у розумінні пункту 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VІІІ «перевищення службових повноважень» означає вчинення державним службовцем таких дій або прийняття рішень, які виходять за межі його службових повноважень. Під час дисциплінарного провадження у таких справах дисциплінарна комісія та суб'єкт призначення повинні чітко визначити обсяг повноважень конкретного державного службовця, керуючись положеннями Закону № 889-VІІІ, інших законів України, положеннями про державний орган та/або його структурний підрозділ, а також посадовою інструкцією державного службовця. Таким чином, саме за вчинення державним службовцем дій, які виходять за межі його повноважень, законодавець у згаданій нормі Закону № 889-VІІІ передбачив можливість застосування до такої особи найсуворішого виду дисциплінарного стягнення - звільнення.
Верховний Суд у вказаних постановах наголосив, що перевищення службових повноважень виражається у тому, що державний службовець вчиняє те чи інше діяння, яке не входить до його компетенції. У той же час, невиконання чи неналежне виконання посадових обов'язків полягає у невчиненні чи неналежному вчиненні особою дій у межах наданих їй законом прав та обов'язків. Для того, щоб визначити, чи мало місце перевищення службових повноважень, необхідно з'ясувати компетенцію державного службовця і порівняти її із вчиненими діями (перевищення службових повноважень не може проявлятися у бездіяльності - його об'єктивну сторону характеризує лише вчинення дії).
У пункті 5 Постанови Пленуму Верховного Суду України від 26.12.2003 № 15 «Про судову практику у справах про перевищення влади або службових повноважень» вказано, що під перевищенням влади або службових повноважень визнається умисне вчинення службовою особою дій, які явно виходять за межі наданих їй прав чи повноважень, якщо ними заподіяно істотну шкоду охоронюваним законом правам та інтересам окремих громадян, або державним чи громадським інтересам, або інтересам юридичних осіб. Під перевищенням влади або службових повноважень треба розуміти:
а) вчинення дій, які є компетенцією вищестоящої службової особи цього відомства чи службової особи іншого відомства;
б) вчинення дій, виконання яких дозволяється тільки в особливих випадках, або з особливого дозволу, або з додержанням особливого порядку, - за відсутності цих умов;
в) вчинення одноособово дій, які могли бути вчинені лише колегіально;
г) вчинення дій, які ніхто не має права виконувати або дозволяти.
Зі змісту подання дисциплінарної комісії слідує, що об'єктивна сторона дисциплінарного проступку, вчиненого позивачем, полягала у вчиненні ОСОБА_1 таких дій: проведення позапланової перевірки за відсутності правових підстав та відповідних наказів і направлень, складення за наслідками протиправної перевірки Акту про результати заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства № 115/12 від 18.11.2021 року, який суперечить чинному законодавству.
Вказані дії позивача, на думку Комісії, свідчать про перевищення позивачем власних службових повноважень та порушення останнім пункту 1 та пункту 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII, оскільки вчинені без дозволу, наказу та інформування безпосереднього керівництва, а також за відсутності законодавчих підстав та повноважень.
Відтак, для перевірки правомірності висновку відповідача про наявність в діях позивача перевищення службових повноважень, ключовим є пееревірка правомірності проведених позивачем заходів державного нагляду (контролю) 18.11.2021 року та складання за наслідками Акту про результати заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства № 115/12 від 18.11.2021 року.
Судом першої інстанції вказані вище питання були залишені поза увагою та взагалі не досліджувались, незважаючи на те, що останні є ключовими для з'ясування наявності підстав для застосування до ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення, що свідчить про неповне з'ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи. Що, в свою чергу, є самостійною підставою для скасування рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 липня 2022 року.
Відповідно до ст. 1 Закон України № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Згідно з ч. 1 ст. 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить, зокрема, організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, в тому числі про поводження з відходами; щодо наявності дозволів, лімітів та квот на спеціальне використання природних ресурсів, дотримання їх умов.
Відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 №275 (далі - Положення №275), остання є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Пунктом 7 Положення №275 передбачено, що Держекоінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Відповідно до ст.21 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», п.7 Положення № 275, та постанови Кабінету Міністрів України від 14.09.2011 №995 «Про утворення територіальних органів Державної екологічної інспекції», затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України 11.08.2017 №312, затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
Державна екологічна інспекція в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі є територіальним органом Держекоінспекції України та їй підпорядковується; основними завданнями Інспекції є реалізація повноважень Держекоінспекції України у межах відповідної території.
З огляду на вказані вище норми, Державна екологічна інспекція у Чернігівській області є територіальним органом Державної екологічної інспекції України, через який Державна екологічна інспекція України здійснює свої повноваження в сфері нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Відповідно до абз. 5 ст.6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» підставами для здійснення позапланових заходів є звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи територіального органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб'єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб територіального органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред'явили документи, передбачені цим абзацом.
Під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Суб'єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Згідно з приписами статті 7 вищевказаного Закону, для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою.
За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім'я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Відповідно до частиною першою статті 12 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), тягне за собою застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.
Таким чином, колегія суддів наголошує, що чинним законодавством встановлено чіткий визначений порядок проведення позапланових перевірок, а також документів, на підставі яких останні можуть бути проведені.
Матеріалами справи підтверджується, що відповідачем зареєстровано звернення ОСОБА_7 від 01.11.2021 року стосовно засипання меліоративного каналу будівельними відходами, який проходить по всій території садівничого товариства «Труд» та сполучений з озером Земснаряд (а.с. 83).
У відповідності до чинного законодавства, наказом Державної екологічної інспекції у Чернігівській області від 01.11.2021 року № 866 визначено ОСОБА_8 , ОСОБА_1 , ОСОБА_9 провести заходи державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі збереження водних та земельних ресурсів, надр, атмосферного повітря, рослинного та тваринного світу, об'єктів природно-заповітного фонду, водних живих ресурсів та поводження з відходами на території Чернігівської області у термін з 01 по 05 листопада 2021 року (а.с. 86).
За наслідком перевірки, складено Акт про результати заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства № 111/12 від 04 листопада 2021 року (а.с. 88), а також видано припис № 111/12 від 09.11.2021 року (а.с. 90).
Термін виконання вищевказаного припису встановлено 19.11.2021 року.
При цьому, матеріалами справи підтверджується, що в подальшому, у встановлений законодавством строк, саме 19.11.2021 року до відповідача надійшла інформація про виконання припису ТОВ «ШБУ-14» (а.с. 88).
З системного аналізу вищевикладеного слідує, що складений позивачем Акт про результати заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства № 115/12 від 18.11.2021 року (а.с. 25) не відповідає вимогам чинного законодавства.
По-перше, вищевказаний Акт № 115/12 від 18.11.2021 року складений за відсутності відповідного наказу про проведення заходів державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства, що підтверджується змістом самого акту, оскільки він не містить посилань на такий наказ (на відміну від Акту № 111/12 від 04 листопада 2021 року (а.с. 88), а також не заперечується самим позивачем.
По-друге, безпосередньо в Акті № 115/12 від 18.11.2021 року позивачем зазначено, що «загальна площа засміченої-забрудненої ілянки та відбір проб грунту для дослідження буде визначатись при проведенні позапланової перевірки щодо виконання припису № 111/12 від 08.11.2021 року».
Тобто, самим Актом № 115/12 від 18.11.2021 року підтверджується, що перевірка виконання вимог припису має здійснюватись шляхом проведення позапланової перевірки, відтак, очевидно, що цей Акт складений не за результатами такої позапланової перевірки.
По-третє, апеляційний суд звертає увагу, що вищевказаний Акт складено позивачем 18.11.2021 року, в той час як приписом встановлено термін виконання вимог останнього - 19.11.2021 року, тобто, позивачем проведена перевірка та складено акт ще до закінчення терміну для виконання припису.
В той же час, колегія суддів наголошує, що чинне законодавство не містить приписів щодо можливості проведення певної, так званої «проміжної перевірки виконання припису», в той час як строк виконання ще не сплив.
Оскільки перевірка за зверненням ОСОБА_7 відбулась 04.11.2021 року, винесено припис про усунення порушень з кінцевим строком 19.11.2021 року, підстав для проведення позапланової перевірки позивачем станом на 18.11.2021 року не було.
При цьому апеляційний суд вкотре звертає увагу, що вищевказаний Акт № 115/12 від 18.11.2021 року, як і загалом «перевірка», здійснені ОСОБА_1 за відсутності наказу на проведення заходу державного нагляду (контролю).
За встановлених вище обставин, колегія суддів погоджується з доводами апелянта про те, що ОСОБА_1 здійснив позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства без наяних підстав, склав Акт про результати заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства всупереч вимогам існуючого законодавства.
Вищевказане очевидно виходить за межі повноважень ОСОБА_1 як головного спеціаліста відділу державного екологічного нагляду (контролю) земельних ресурсів - державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Чернігівської області Державної екологічної інспекції у Чернігівській області, передбачених посадовою інструкцією, та свідчить про порушення позивачем як Посадової інструкції головного спеціаліста - державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Чернігівської області (а.с. 12-14), так і приписів Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Враховуючи правове регулювання спірних правовідносин і встановлені судами обставини справи, суд погоджується з доводами апеляційної скарги про те, що дії ОСОБА_1 як головного спеціаліста - державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Чернігівської області можуть кваліфікуватися як перевищення службових повноважень.
Згідно з приписами Закону № 889-VІІІ звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, перелік яких є вичерпним. Перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення входить до цього переліку.
Зі змісту подання дисциплінарної комісії встановлено, що воно містить посилання на перевищення позивачем службових повноважень, і кваліфікуючи дії позивача як перевищення службових повноважень, комісія навела належні мотиви, чому відповідний проступок слід кваліфікувати як перевищення службових повноважень, з огляду на проведення позивачм позапланової перевірки за відсутності правових підстав для її проведення та скалдення за її наслідками акту, який суперечить чинногому законодавству, у зв'язку з цим підстави для скасування спірного наказу про звільнення відсутні.
З урахуванням викладеного, апеляційний суд зазначає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про протиправність звільнення позивача за порушення п. 1, 7 ч. 2 ст. 65 Закону Украни «Про державну службу», а саме порушення присяги державного службовця, перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення, оскільки неповно з'ясував обставини справи, зокрема, не дослідив обставин, на які посилався відповідач як підставу для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.
Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Враховуючи вищевикладене, з'ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 до Державної екологічної інспекції у Чернігівській області про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді.
Згідно з положеннями статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до вимог частини четвертої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення, є, зокрема, неправильне застосування норм матеріального права.
Заслухавши доповідь головуючого судді, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції скасуванню з прийняттям нової постанови про відмову в задоволенні позовних вимог.
Керуючись ст. 243, 315, 317, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд
Апеляційну скаргу Державної екологічної інспекції у Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 липня 2022 року - задовольнити.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 липня 2022 року - скасувати.
Прийняти нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Державної екологічної інспекції у Чернігівській області про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді - відмовити повністю.
Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Повний текст виготовлено 25 січня 2023 року.
Головуючий суддя Л.В. Бєлова
Судді Л.Т. Черпіцька,
В.В. Файдюк