18 січня 2023 р.Справа № 440/3794/21
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Мінаєвої О.М.,
Суддів: Кононенко З.О. , Калиновського В.А. ,
за участю секретаря судового засідання Пукшин Л.Т
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційними скаргами ОСОБА_1 , Кременчуцької районної державної адміністрації на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 23.11.2021 року, головуючий суддя І інстанції: І.Г. Ясиновський, м. Полтава, повний текст складено 03.12.2021 року у справі № 440/3794/21
за позовом ОСОБА_1
до Кременчуцької районної державної адміністрації, Полтавської обласної державної адміністрації, Глобинської районної державної адміністрації в особі комісії з реорганізації Глобинської районної державної адміністрації, голови комісії з реорганізації Глобинської районної державної адміністрації - голови Кременчуцької районної державної адміністрації Ледніка Олега Вікторовича
про визнання протиправним та скасування розпорядження, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
Позивачка, ОСОБА_1 , звернулась до суду з адміністративним позовом до Кременчуцької районної державної адміністрації, Полтавської обласної державної адміністрації, Глобинської районної державної адміністрації в особі комісії з реорганізації Глобинської районної державної адміністрації, голови комісії з реорганізації Глобинської районної державної адміністрації - голови Кременчуцької районної державної адміністрації Ледніка Олега Вікторовича, в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просила:
- визнати протиправними дії Полтавської обласної державної адміністрації в особі голови Полтавської обласної державної адміністрації, а саме розпорядження голови Полтавської ОДА від 16.01.2021 року №27 щодо включення ОСОБА_1 до складу комісії з реорганізації Глобинської районної державної адміністрації шляхом її приєднання до Кременчуцької районної державної адміністрації.
- визнати протиправною бездіяльність Полтавської обласної державної адміністрації в особі голови Полтавської обласної державної адміністрації, який з дня звільнення позивачки з роботи 15.03.2021 року за письмовою заявою позивачки про виключення зі складу комісії з реорганізації Глобинської районної державної адміністрації шляхом її приєднання до Кременчуцької районної державної адміністрації не видав розпорядження про виключення позивачки зі складу комісії з реорганізації Глобинської районної державної адміністрації шляхом її приєднання до Кременчуцької районної державної адміністрації.
- визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Глобинської районної державної адміністрації від 12.03.2021 року №20-к яким ОСОБА_1 звільнено 15.03.2021 року з посади керівника апарату Глобинської районної державної адміністрації у зв'язку з реорганізацією Глобинської районної державної адміністрації та скороченням посади, пункт 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу», пункту 1 статті 40 КЗпП України (запис в трудовій книжці №20 від 15.03.2021 року).
- визнати недійсним запис в трудовій книжці №20 від 15.03.2021 року про звільнення ОСОБА_1 з посади керівника апарату Глобинської районної державної адміністрації у зв'язку з реорганізацією Глобинської районної державної адміністрації та скороченням посади, пункт 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу», пункт 1 статті 40 КЗпП України (запис в трудовій книжці №20 від 15.03.2021 року).
- зобов'язати голову комісії з реорганізації Глобинської районної державної адміністрації - голову Кременчуцької районної державної адміністрації ОСОБА_2 внести запис в трудову книжку позивачки про визнання недійсним запису в трудовій книжці №20 від 15.03.2021 року про звільнення ОСОБА_1 з посади керівника апарату Глобинської районної державної адміністрації у зв'язку з реорганізацією Глобинської районної державної адміністрації та скороченням посади, пункт 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу», пункт 1 статті 40 КЗпП України (запис в трудовій книжці №20 від 15.03.2021 року).
- зобов'язати голову комісії з реорганізації Глобинської районної державної адміністрації - голову Кременчуцької районної державної адміністрації ОСОБА_2 видати письмове розпорядження про попередження ОСОБА_1 про припинення державної служби, про звільнення з посади керівника апарату Глобинської райдержадміністрації на підставі пункту 1 частини 1 статті 40 КЗпП України та пункту 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу».
- зобов'язати голову комісії з реорганізації Глобинської районної державної адміністрації - голову Кременчуцької районної державної адміністрації ОСОБА_2 попередити ОСОБА_1 про припинення державної служби, про звільнення з посади керівника апарату Глобинської райдержадміністрації на підставі пункту 1 частини 1 статті 40 КЗпП України та пункту 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» і запропонувати позивачці вакантні посади державної служби в Кременчуцькій районній державній адміністрації, яка є правонаступником Глобинської районної державної адміністрації.
- стягнути з Кременчуцької районної державної адміністрації на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу за період з 16 березня 2021 року по день ухвалення рішення суду про поновлення на роботі в сумі з розрахунку довідки про заробітну плату, надану до суду відповідачем 1.
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 23.11.2021 року у справі № 440/3794/21 позов задоволено частково.
- визнано протиправним та скасовано розпорядження голови Глобинської районної державної адміністрації від 12.03.2021 року №17-к в частині звільнення ОСОБА_1 15.03.2021 року з посади керівника апарату Глобинської районної державної адміністрації.
- визнано ОСОБА_1 такою, яку було звільнено за пунктом 1 статті 40 Кодексу законів про працю України.
- стягнуто з Кременчуцької районної державної адміністрації на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 16.03.2021 року по 23.11.2021 року в сумі 136132,50 грн. з проведенням необхідних відрахувань відповідно до вимог чинного законодавства.
У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
Допущено негайне виконання рішення суду в частині стягнення з Кременчуцької районної державної адміністрації на користь ОСОБА_1 середнього заробітку в межах суми стягнення за один місяць у розмірі 15558,00 грн.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивачка подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, та невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 23.11.2021 року у справі №440/3794/21 в частині відмови у задоволенні позовних вимог, та ухвалити в цій частині нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивачка посилається на незаконність її звільнення 15.03.2021 року з посади керівника апарату Глобинської районної державної адміністрації, оскільки як попередження про припинення державної служби та про наступне звільнення від 08.02.2021 року, так і розпорядження про її звільнення від 12.03.2021 року №17-к були винесені головою Глобинської районної державної адміністрації після утворення комісії з реорганізації цієї адміністрації, та переходу її повноважень, прав та обов'язків (публічно-владне правонаступництво) до Кременчуцької районної державної адміністрації, а не головою комісії з реорганізації Глобинської РДА. Крім того, при звільненні позивачки на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу», пункту 1 статті 40 Кодексу Законів про працю України, у зв'язку із реорганізацією Глобинської РДА та скороченням посади, їй до моменту звільнення не було запропоновано іншої рівнозначної посади державної служби, незважаючи на наявність відповідних посад державної служби в Кременчуцькій РДА як станом на момент попередження позивачки про припинення державної служби, так і станом на час її звільнення. Також наголошує на протиправності розпорядження голови Полтавської ОДА від 16.01.2021 року №27 щодо включення позивачки до складу комісії з реорганізації Глобинської РДА, та бездіяльності Полтавської ОДА в особі її голови щодо невидання з дня звільнення позивачки розпорядження про її виключення зі складу цієї комісії.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Кременчуцька районна державна адміністрація подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права та неповне з'ясування обставин, що мають значення для справи, просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 23.11.2021 року у справі №440/3794/21 в частині задоволення позовних вимог, та ухвалити в цій частині нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні цих вимог.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідач посилається на законність та обґрунтованість розпорядження про звільнення позивачки від 12.03.2021 року №17-к, оскільки перед його винесенням було додержано необхідних умов, які передують звільненню, а саме, на виконання вимог частини 3 статті 87 Закону України «Про державну службу» позивачку було належним чином повідомлено про наступне звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Крім того, розпорядження про звільнення містить зазначення підстави звільнення - скорочення посади, яка виникла внаслідок реорганізації органу, тому висновки суду першої інстанції про зазначення в розпорядженні декількох підстав звільнення вважає помилковими.
Розглянувши матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм чинного законодавства, колегія суддів апеляційної інстанції, переглядаючи судове рішення в межах доводів та вимог апеляційних скарг у відповідності до ч. 1 ст. 308 КАС України, дійшла висновку, що апеляційна скарга Кременчуцької районної державної адміністрації задоволенню не підлягає, а апеляційна скарга позивачки підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступного.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що розпорядженням голови Глобинської районної державної адміністрації (далі - Глобинська РДА) від 29.04.2016 року №82-к за погодженням з Полтавською обласною державною адміністрацією (далі - Полтавська ОДА) від 29.04.2016 року №3360/01-72 позивачку було призначено на державну службу на посаду керівника апарату Глобинської РДА, та відповідно до ст. 26 Закону України «Про державну службу» присвоєно 10 ранг 5 категорії посад державних службовців (т. 1 а.с. 93).
08 лютого 2021 року позивачку ознайомлено з письмовим попередженням за підписом голови Глобинської РДА про припинення державної служби та наступне звільнення з займаної посади на підставі пункту 1 частини першої статті 40 Кодексу Законів про працю України (далі - КЗпП України) та пункту 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» - 15 березня 2021 року (т. 1 а.с. 95).
Згідно розпорядження голови Глобинської РДА від 12.03.2021 року №17-к, зокрема, вирішено звільнити ОСОБА_1 з посади керівника апарату Глобинської РДА 15.03.2021 року у зв'язку з реорганізацією Глобинської РДА та скороченням посади (пункт 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу", пункт 1 статті 40 КЗпП України) (т. 1 а.с. 98).
Вважаючи свої права порушеними, позивачка звернулась до суду з цим позовом.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки позивачка проходила державну службу в Глобинській РДА на посаді керівника апарату, то повноваження попереджати її про наступне вивільнення, та приймати рішення про її звільнення мав керівник цієї РДА, як наслідок, не підлягають задоволенню позовні вимоги про зобов'язання голови комісії з реорганізації Глобинської РДА - голови Кременчуцької РДА ОСОБА_2 видати письмове розпорядження про попередження позивачки про припинення державної служби та звільнення з посади, та про його зобов'язання попередити позивачку про припинення державної служби та звільнення з посади.
Задовольняючи позовні вимоги в частині визнання протиправним та скасування розпорядження голови Глобинської РДА від 12.03.2021 року №17-к в частині звільнення позивачки 15.03.2021 року з посади керівника апарату Глобинської РДА, суд першої інстанції виходив з того, що Глобинською РДА не дотримано плану вивільнення працівників Глобинської РДА, затвердженого головою Полтавської ОДА 26 січня 2021 року, не зазначено в розпорядженні від 12.03.2021 №17-к «Про звільнення ОСОБА_3 » номера частини статті 40 КЗпП України на підставі якої відбувається звільнення (містить лише посилання на пункт 1 статті 40 КЗпП України, у той же час стаття 40 КЗпП України містить чотири частини), чим порушено принцип юридичної визначеності.
Водночас, з огляду на приписи статті 240-1 КЗпП України, суд першої інстанції дійшов висновку про необхідність визнання позивачки такою, яку було звільнено за пунктом 1 статті 40 КЗпП України, та залишення без задоволення позовних вимог про визнання недійсним запису в трудовій книжці №20 від 15.03.2021 р. про звільнення позивачки, та про зобов'язання голови комісії з реорганізації Глобинської РДА - голови Кременчуцької РДА внести запис в трудову книжку позивачки про визнання недійсним запису про звільнення.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог про зобов'язання голови комісії з реорганізації Глобинської РДА - голови Кременчуцької РДА ОСОБА_2 запропонувати позивачці вакантні посади державної служби в Кременчуцькій РДА, яка є правонаступником Глобинської РДА, суд першої інстанції зазначив про безпідставність твердження позивачки про існування у відповідача обов'язку пропонувати їй вакантні посади, оскільки частина 3 ст. 87 Закону України «Про державну службу» (у редакції, до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо відновлення проведення конкурсів на зайняття посад державної служби та інших питань державної служби» від 23.02.2021 р. № 1285-IX) передбачала, що суб'єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому вжите у ч. 3 ст. 87 Закону № 889-VIII слово «може» означає, що на суб'єкта призначення або керівника державної служби не покладається обов'язок з працевлаштування працівників, що вивільняються. Вирішення питання щодо пропозиції державному службовцю вакантної посади законодавець залишив на розсуд суб'єкта призначення.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними дій Полтавської ОДА в особі її голови, а саме розпорядження від 16.01.2021 року №27 щодо включення позивачки до складу комісії з реорганізації Глобинської РДА, та визнання протиправною бездіяльності Полтавської ОДА в особі її голови щодо невидання з дня звільнення позивачки розпорядження про її виключення зі складу цієї комісії, суд першої інстанції виходив з того, що вказане розпорядження прийнято в межах повноважень, з дотриманням норм чинного законодавства, яким не передбачено подання заяв про включення до складу комісії та надання на це згоди такої особи. При цьому судом першої інстанції наголошено, що задоволення таких позовних вимог саме по собі не призведе до захисту прав позивачки, оскільки її вже виключено зі складу вказаної комісії відповідним розпорядженням відповідача.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційних скарг, а також виходячи з меж апеляційного перегляду справи, колегія суддів зазначає наступне.
У відповідності до статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.
Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначено Законом України «Про державну службу» від 10.12.2015 №889-VIII (далі - Закон №889-VIII в редакції станом на час спірних відносин).
Відповідно до статті 5 Закону №889-VIII правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв'язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Згідно з пунктом 4 частини 1 статті 83 Закону №889-VIII державна служба припиняється за ініціативою суб'єкта призначення (статті 87 цього Закону).
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 87 Закону №889-VIII підставою для припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу.
Частиною четвертою статті 36 КЗпП України встановлено, що у разі зміни власника підприємства, а також у разі його реорганізації (злиття, приєднання, поділу, виділення, перетворення) дія трудового договору працівника продовжується. Припинення трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу можливе лише у разі скорочення чисельності або штату працівників.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадках змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.
Згідно положень частини першої статі 104 Цивільного кодексу України юридична особа припиняє свою діяльність, передаючи все своє майно, права та обов'язки іншим юридичним особам - правонаступникам внаслідок реорганізації (через злиття, приєднання, поділ, перетворення) або ліквідації.
Таким чином, при реорганізації юридична особа припиняється, але її права та обов'язки в порядку правонаступництва переходять до нової (іншої) юридичної особи. При цьому до правонаступника переходять обов'язки не тільки в частині майнових прав, а й трудових відносин, в тому числі обов'язок щодо працевлаштування працівника (переведення працівника на іншу роботу).
Ліквідація юридичної особи публічного права здійснюється розпорядчим актом органу державної влади, органу місцевого самоврядування або уповноваженою на це особою. У цьому акті має бути наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи або їх передачі іншим органам виконавчої влади. Якщо таке обґрунтування наведене, то у такому випадку має місце ліквідація юридичної особи публічного права, а якщо ні, то саме посилання на те, що особа ліквідується, є недостатнім. У зв'язку з цим при вирішенні спорів щодо поновлення на роботі працівників юридичної особи публічного права, про ліквідацію яких було прийнято рішення, судам належить, крім перевірки дотримання трудового законодавства щодо таких працівників, з'ясовувати фактичність такої ліквідації (чи мала місце у цьому випадку реорганізація). При вирішенні зазначеної категорії спорів підлягає оцінці і правовий акт, що став підставою ліквідації, зокрема: припинено виконання функцій ліквідованого органу чи покладено виконання цих функцій на інший орган.
Ліквідація юридичної особи публічного права має місце у випадку, якщо в розпорядчому акті органу державної влади або органу місцевого самоврядування наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої відмови. У разі ж покладення виконання завдань і функцій ліквідованого органу на інший орган, мова йде фактично про реорганізацію. Встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) установи, що ліквідується, або передача іншій установі повноважень, не виключає, а передбачає зобов'язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи. Наведені висновки відповідають правовій позиції, викладеній у постанові Верховного Суду від 10 жовтня 2018 року у справі за 3 816/979/17.
Не є спірною обставиною у цій справі, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2020 року № 1635-р розпочато реорганізації районних державних адміністрацій, та за цим розпорядженням зокрема до Кременчуцької районної державної адміністрації приєднано Глобинську, Семенівську, Козельщинську райдержадміністрації.
Згідно попередження про припинення державної служби та наступне звільнення від 08.02.2021 року, з яким позивачку було ознайомлено під підпис 08.02.2021 року, позивачку повідомлено, що у відповідності до розпорядження Кабінету Міністрів України від 16.12.2020 року №1635 «Про реорганізацію та утворення районних державних адміністрацій», постанови Кабінету Міністрів України від 28.12.2020 року №1345 «Про внесення змін у додаток до постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2014 року №91» та розпорядження Голови районної державної адміністрації від 08.02.2021 року №14-к «Про можливе наступне вивільнення працівників Глобинської районної державної адміністрації» посаду керівника апарату Глобинської районної державної адміністрації скорочено.
Зазначено, що у відповідності до частини 3 статті 87 Закону України «Про державну службу» та статті 49-2 Кодексу законів про працю України, позивачка попереджається про припинення державної служби та наступне звільнення з посади керівника апарату Глобинської районної державної адміністрації на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» 15 березня 2021 року (т. 1 а.с. 95).
Колегія суддів зазначає, що станом на час винесення розпорядження від 08.02.2021 року №14-к «Про можливе наступне вивільнення працівників Глобинської районної державної адміністрації» та попередження позивачки того ж дня про припинення державної служби та наступне звільнення, частиною 3 статті 87 Закону №889-VIII встановлювалось, що суб'єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб'єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов'язку суб'єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.
Частиною 6 статті 49-2 КЗпП України, в редакції чинній на час винесення зазначеного розпорядження та попередження позивачки про припинення державної служби та наступне звільнення встановлювалось, що вивільнення працівників, які мають статус державних службовців відповідно до Закону України "Про державну службу", здійснюється у порядку, визначеному цією статтею, з урахуванням таких особливостей: про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за 30 календарних днів; у разі вивільнення працівників на підставі пункту 1 частини першої статті 40 цього Кодексу не застосовуються положення частини другої статті 40 цього Кодексу та положення частини другої цієї статті; не пізніше ніж за 30 календарних днів до запланованих звільнень первинним профспілковим організаціям надається інформація щодо цих заходів, включаючи інформацію про причини звільнень, кількість і категорії працівників, яких це може стосуватися, про терміни проведення звільнень, а також проводяться консультації з профспілками про заходи щодо запобігання звільненням чи зведенню їх кількості до мінімуму або пом'якшення несприятливих наслідків будь-яких звільнень.
Аналіз вказаних положень статті 49-2 КЗпП України дає підстави дійти висновку про персоналізований характер попередження працівників про наступне вивільнення, що зумовлено необхідністю забезпечення правового захисту працівників. При цьому, законодавцем не передбачена форма та спосіб повідомлення працівника про наступне вивільнення, однак таке попередження має бути адресована саме конкретному працівнику та мати певну документальну форму вираження, що виключатиме, в подальшому, будь-які спори щодо недотримання процедури вивільнення працівника та переліку пропонованих йому посад.
Підпункт 4 пункту 21 Порядку здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 20 жовтня 2011 року №1074 дотримання порядку звільнення працівників пов'язує з письмовим попередженням про таке звільнення працівників, що покладається як обов'язок на Голову комісії з реорганізації органу виконавчої влади або територіального органу.
Так, підпунктом 4 пункт 21 вищевказаного Порядку №1074 передбачено, що голова комісії: забезпечує дотримання порядку звільнення працівників, зокрема тих, що є членами комісії, у тому числі письмово попереджає їх не пізніше ніж за два місяці до звільнення, повідомляє державну службу зайнятості про звільнення працівників із зазначенням їх чисельності, звільняє працівників і забезпечує своєчасний розрахунок з ними під час звільнення, видає відповідні накази та підписує необхідні документи.
У відповідності до частини 3 статті 87 Закону №889-VІІІ в редакції, чинній на час попередження позивачки про вивільнення, при звільненні працівника, який має статус державного службовця, не передбачалось застосовування так званих «захищених статей» КЗпП України щодо звільнення працівника лише у випадках неможливості переведення, за його згодою, на іншу роботу та переважності права залишення на роботі. Положеннями частини 3 статті 87 Закону №889-VІІІ, законодавець закріпив саме право керівника державної служби (суб'єкта призначення) запропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду у тому самому державному органі (за наявності).
Разом з тим, Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо відновлення проведення конкурсів на зайняття посад державної служби та інших питань державної служби» від 23.02.2021 № 1285-IX частину 3 статті 87 Закону №889-VІІІ викладено в такій редакції:
«3. Суб'єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів.
Одночасно з попередженням про звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті суб'єкт призначення або керівник державної служби пропонує державному службовцю іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей. При цьому враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством про працю.
Державний службовець звільняється на підставі пункту 1 частини першої цієї статті у разі, коли відсутня можливість запропонувати відповідні посади, а також у разі його відмови від переведення на запропоновану посаду».
Вказана норма набула чинності 06.03.2021 року, тобто у період починаючи з 06.03.2021 року Голова комісії з реорганізації Глобинської районної державної адміністрації мав обов'язок запропонувати позивачці, як державному службовцю, іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей з урахуванням переважного права на залишення на роботі, передбаченого законодавством про працю.
Колегія суддів зазначає, що станом на день звільнення позивачки частина 3 статті 87 Закону №889-VІІІ чітко закріплювала, що державний службовець звільняється на підставі пункту 1 частини першої цієї статті у разі, коли відсутня можливість запропонувати відповідні посади, а також у разі його відмови від переведення на запропоновану посаду.
Отже, можливість звільнення на підставі пункту 1 частини 1 статті 87 Закону №889-VІІІ законодавцем безпосередньо була пов'язана з відсутністю можливості запропонувати відповідну посаду, а також у разі відмови державного службовця від переведення на запропоновану посаду.
Суд апеляційної інстанції зауважує, що обов'язок по працевлаштуванню працівника покладається на власника з дня попередження про вивільнення до дня розірвання трудового договору, роботодавець є таким, що виконав цей обов'язок, якщо працівникові були запропоновані всі інші вакантні посади (інша робота), які з'явилися протягом цього періоду і які існували на день звільнення.
Доказів пропонування позивачці вакантних посад у зазначений вище період, відмови позивачки від подальшого проходження служби, а також щодо відсутності можливості запропонувати їй відповідні посади, суду першої та апеляційної інстанцій не надано, та сторонами про такі обставини не повідомлено, з огляду на що суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що перелічених вище заходів для залишення позивачки на державній службі/її працевлаштування на відповідній посаді вжито не було.
При цьому, колегія суддів також враховує, що в матеріалах справи містяться представлені на виконання ухвали суду першої інстанції про витребування доказів, штатні розписи апарату та відділів Кременчуцької районної державної адміністрації на 2021 рік, із переліком штатних посад, які уводяться в дію з 05.02.2021 року, з яких вбачається наявність посад державної служби в Кременчуцькій РДА.
При цьому доказів того, що внаслідок реорганізації Глобинської РДА мало місце скорочення чисельності штату працівників/посад, матеріали справи також містять.
З огляду на вищезазначене, колегія суддів приходить до висновку, що звільнення позивачки 15.03.2021 року з посади керівника апарату Глобинської районної державної адміністрації відбулось незаконно, а саме з порушенням установленого законом порядку, тому розпорядження голови Глобинської районної державної адміністрації від 12.03.2021 року №17-к в частині звільнення ОСОБА_1 15.03.2021 року з посади керівника апарату Глобинської районної державної адміністрації є протиправним, та таким, що підлягає скасуванню.
Колегія суддів зазначає, що за встановлених апеляційним судом у цій справі обставин, зазначене розпорядження голови Глобинської районної державної адміністрації від 12.03.2021 року №17-к в частині звільнення позивачки з посади 15.03.2021 року є протиправним, та визнається таким у відповідній частині, саме з тих підстав, що було винесено усупереч вимог Закону № 889-VIІІ, зокрема частини третьої статті 87, що проявилося у невиконанні зобов'язання щодо пропонування вакантних посад державної служби, що є істотним порушенням процедури припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення, яке впливає на остаточний її результат, яким - в контексті цієї справи - є спірне розпорядження про звільнення. Наслідком цього порушення є те, що таке розпорядження, позаяк видане усупереч вимог, передбачених абзацом третім частини третьої статті 87 Закону № 889-VIІІ, не відповідає критеріям, визначеним у частині другій статті 2 КАС України, а отже підлягає скасуванню як протиправне у відповідній частині.
Аналогічний підхід щодо застосування частини третьої статті 87 Закону № 889-VI Верховний Суд висловив у постанові від 22 грудня 2022 року у справі №640/17678/21, та від 30 листопада 2022 року у справі № 640/15797/21.
Суд першої інстанції під час ухвалення оскаржуваного рішення не з'ясував та не дослідив вищевказані істотні для правильного вирішення цієї справи обставини, та допустив неправильне застосування норм матеріального права, застосувавши закон, а саме частину 3 статті 87 Закону №889-VІІІ в редакції, яка не підлягала застосуванню до спірних відносин.
Доводи апеляційної скарги Кременчуцької районної державної адміністрації про законність та обґрунтованість розпорядження про звільнення позивачки від 12.03.2021 року №17-к з посиланням на те, що перед його винесенням було додержано необхідних умов, які передують звільненню, а саме, на виконання вимог частини 3 статті 87 Закону України «Про державну службу» позивачку було належним чином повідомлено про наступне звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів, правомірність оскаржуваного розпорядження жодним чином не доводять, оскільки як встановлено апеляційним судом, зазначене рішення відповідачем було прийнято з порушенням встановленої законом процедури, з огляду на що, правові підстави для задоволення апеляційної скарги відповідача відсутні.
У відповідності до частини 1 статті 235 КЗпП України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв'язку з повідомленням про порушення вимог Закону України "Про запобігання корупції" іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.
Закон не наділяє орган, який розглядає трудовий спір, повноваженнями на обрання іншого способу захисту трудових прав, ніж зазначених у частині першій статті 235 та статті 240-1 КЗпП України, позаяк встановивши, що звільнення відбулось із порушенням установленого законом порядку, суд приймає рішення про поновлення працівника на попередній роботі. А відтак встановивши, що звільнення відбулось із порушенням установленого законом порядку, суд зобов'язаний поновити працівника на попередній роботі.
Отже, у випадку незаконного звільнення працівника з роботи його порушене право повинно бути відновлене шляхом поновлення його на посаді, з якої його було незаконно звільнено. Вищенаведене відповідає сталій практиці Верховного Суду, зокрема висловленій у постанові Великої Палати Верховного Суду від 22.05.2018 по справі №П/9901/101/18, постановах Верховного Суду від 22.10.2019 по справі № 816/584/17, від 15.04.2020 по справі № 826/5596/17, від 19.05.2020 по справі № 9901/226/19.
За наведеного правового регулювання та враховуючи, що позивачку звільнено з посади керівника апарату Глобинської районної державної адміністрації з порушенням установленого законом порядку, колегія суддів приходить до висновку про необхідність поновлення її на посаді, з якої було незаконно звільнено.
Що стосується вимог апеляційної скарги позивачки про необхідність прийняття апеляційним судом нового судового рішення про задоволення позовних вимог в частині визнання недійсним запису в трудовій книжці №20 від 15.03.2021 року про звільнення позивачки з посади, та зобов'язання голови комісії з реорганізації Глобинської РДА - голови Кременчуцької РДА ОСОБА_2 внести запис в трудову книжку позивачки про визнання недійсним такого запису, а також зобов'язання голови комісії з реорганізації Глобинської РДА - голови Кременчуцької РДА ОСОБА_2 видати письмове розпорядження про попередження позивачки про припинення державної служби, про звільнення з посади, та зобов'язання голови комісії з реорганізації Глобинської РДА - голови Кременчуцької РДА ОСОБА_2 попередити позивачку про припинення державної служби, про звільнення з посади, то колегія суддів зазначає про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги в цій частині, оскільки такий обраний позивачкою спосіб захисту порушеного права у даному випадку не відповідає принципу ефективності правового захисту, та не забезпечить реальне відновлення права позивачки, яке повинно бути захищене шляхом поновлення її на посаді, з якої незаконно звільнено.
Крім того, колегія суддів зазначає, що вищевказані позовні вимоги, з огляду на обставини, що виникли у цій справі, є такими, що заявлені на майбутнє, оскільки рішенням апеляційного суду у цій справі позивачку поновлено на посаді, з якої її було звільнено, а правовідносини, які потребували б задоволення таких вимог, відсутні.
Колегія суддів наголошує, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року N 3-рп/2003).
Що стосується доводів апеляційної скарги позивачки про необхідність прийняття апеляційним судом нового судового рішення про задоволення позовних вимог в частині визнання протиправними дій Полтавської ОДА в особі її голови, а саме розпорядження голови Полтавської ОДА від 16.01.2021 року №27 щодо включення позивачки до складу комісії з реорганізації Глобинської РДА, визнання протиправною бездіяльності Полтавської ОДА в особі її голови, який з дня звільнення позивачки з роботи 15.03.2021 року за письмовою заявою позивачки не видав розпорядження про виключення позивачки зі складу комісії з реорганізації Глобинської РДА, колегія суддів зазначає наступне.
За правилами частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Отже, адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Обов'язковою умовою визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень є доведеність позивачем порушених його прав та інтересів такими рішеннями, діями чи бездіяльністю. Тобто, для відновлення порушеного права у зв'язку із прийняттям рішення суб'єктом владних повноважень особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.
При цьому порушення вимог Закону рішенням чи діями суб'єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх судом протиправними, оскільки обов'язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушення його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями чи рішенням з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.
Відповідно до висновку, що сформований у постанові Верховного Суду України від 15 листопада 2016 року у справі № 800/301/16, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб твердження про порушення прав було обґрунтованим. Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення ().
Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
Аналогічний висновок, сформований у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі № 802/2474/17-а.
З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
З цього слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб'єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.
Звернення до суду є способом захисту порушених суб'єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.
Відсутність порушеного права та неправильний спосіб захисту встановлюються при розгляді справи по суті і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Відсутність у заявника прав чи обов'язків у зв'язку із вчиненням оскаржуваних дій не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.
Колегія суддів зазначає, що таке порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи -позивача з боку відповідача, яка стверджує про їх порушення. Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 12 червня 2018 року у справі № 826/4406/16, від 15 серпня 2019 року у справі № 1340/4630/18, від 23 грудня 2019 року у справі № 712/3842/17, від 27 лютого 2020 року у справі № 500/477/15-а.
Позивачка не заперечує, що станом на час розгляду цієї справи у суді першої інстанції її вже виключено зі складу комісії з реорганізації Глобинської РДА на підставі відповідного розпорядження. Тобто, задоволення вищевказаних позовних вимог не призведе до захисту чи відновлення її прав, тому підстав для задоволення позову в цій частині немає.
За правилами частини 2 статті 235 КЗпП України при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Середній заробіток працівника визначається за правилами, передбаченими Порядком обчислення середньої заробітної плати, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1995 року №100 (далі - Порядок №100).
Відповідно до положень абзацу 3 пункту 2 Порядку №100 середньомісячна заробітна плата за час вимушеного прогулу працівника обчислюється виходячи з виплат за останні два календарні місяці роботи, що передують події, з якою пов'язана виплата, тобто дню звільнення працівника з роботи.
Абзацом 3 пункту 4 Порядку №100 встановлено, що якщо в розрахунковому періоді у працівника не було заробітної плати, розрахунки проводяться з установлених йому в трудовому договорі тарифної ставки, посадового (місячного) окладу.
Згідно з п. 5 Порядку №100 нарахування виплат у всіх випадках збереження середньої заробітної плати провадиться виходячи з розміру середньоденної (годинної) заробітної плати.
Відповідно до п. 8 Порядку №100 нарахування виплат, що обчислюються із середньої заробітної плати за останні два місяці роботи, провадяться шляхом множення середньоденного (годинного) заробітку на число робочих днів/годин, а у випадках, передбачених чинним законодавством, календарних днів, які мають бути оплачені за середнім заробітком. Середньоденна (годинна) заробітна плата визначається діленням заробітної плати за фактично відпрацьовані протягом двох місяців робочі (календарні) дні на число відпрацьованих робочих днів (годин), а у випадках, передбачених чинним законодавством, - на число календарних днів за цей період.
Період вимушеного прогулу позивачки з 16.03.2021 року по 18.01.2023 року (день ухвалення судового рішення) становить 471 робочих днів.
Згідно довідки Кременчуцької районної державної адміністрації про середньомісячну заробітну плату позивачки, розмір її середньоденної заробітної плати складає 777,90 грн. (т. 1 а.с. 109).
Відтак, середній заробіток за час вимушеного прогулу позивачки за період з 16.03.2021 року по 18.01.2023 року становить 366 390,90 грн. (середньоденна заробітна плата 777,90 грн. х 471 днів вимушеного прогулу), та підлягає стягненню з Кременчуцької РДА на користь позивачки з проведенням обов'язкових відрахувань відповідно до вимог чинного законодавства.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС України, суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Згідно частини 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є, зокрема неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції під час ухвалення оскаржуваного рішення не з'ясував та не дослідив істотні для правильного вирішення цієї справи обставини, та допустив неправильне застосування норм матеріального права, з огляду на що, рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з ухваленням нового судового рішення.
Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Кременчуцької районної державної адміністрації - залишити без задоволення.
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 23.11.2021 року у справі № 440/3794/21 - скасувати.
Прийняти постанову, якою позов ОСОБА_1 до Кременчуцької районної державної адміністрації, Полтавської обласної державної адміністрації, Глобинської районної державної адміністрації в особі комісії з реорганізації Глобинської районної державної адміністрації, Голови комісії з реорганізації Глобинської районної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу - задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Глобинської районної державної адміністрації від 12.03.2021 року №17-к в частині звільнення ОСОБА_1 15.03.2021 року з посади керівника апарату Глобинської районної державної адміністрації.
Поновити ОСОБА_1 на посаді керівника апарату Глобинської районної державної адміністрації.
Стягнути з Кременчуцької районної державної адміністрації на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 16.03.2021 року по 18.01.2023 року в сумі 366 390 (триста шістдесят шість тисяч триста дев'яносто) грн. 90 коп. з проведенням обов'язкових відрахувань відповідно до вимог чинного законодавства.
Допустити негайне виконання постанови в частині стягнення середнього заробітку у межах суми стягнення за один місяць.
В решті позов залишити без задоволення.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Головуючий суддя О.М. Мінаєва
Судді З.О. Кононенко В.А. Калиновський
Повний текст постанови складено 26.01.2023 року