про відмову у забезпеченні позову
25 січня 2023 року № 320/1062/23
Суддя Київського окружного адміністративного суду Леонтович А.М., розглянувши у порядку письмового провадження заяву позивача про забезпечення позову у справі за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, за участі третіх осіб - Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків, Мінстерства розвитку громад, територій та інфраструктури України, Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України про визнання протиправною та скасування постанови,
До Київського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 із заявою про забезпечення позову до Кабінету Міністрів України, за участі третіх осіб - Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків, Мінстерства розвитку громад, територій та інфраструктури України, Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України, в якому просить суд:
Зупинити дію постанови Кабінету Міністрів України від 30.12.2022 №1499 "Деякі питання присвоєння звань особам командного складу морських суден" та вжити заходи забезпечення позову в наступний спосіб:
-заборонити Державній службі морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України виконувати повноваження, визначені постановою Кабінету Міністрів України від 30. 12.2022 "Деякі питання присвоєння звань особам командного складу морських
суден", зокрема:
- утворення постійно діючих державних кваліфікаційних комісій для підтвердження кваліфікації моряків, забезпечення їх роботи, а також підтвердження кваліфікації моряків у постійно діючих державних комісіях,
-підтвердження дійсності визначених законодавством документів моряків, що засвідчують їх кваліфікацію;
- проведення аналізу міжнародного та національного досвіду у сфері підготовки, оцінки компетентності та дипломування членів екіпажів морських торгівельних суден;
-організацію за дорученням Мініфраструктури проведення науково-дослідних та науково-методичних робіт стосовно вдосконалення національної системи підготовки, оцінки компетентності та дипломування моряків, участь у їх вихованні;
- здійснення за дорученням Мініфраструктури представництва та захисту в Міжнародній морській організації інтересів України з питань підготовки, оцінки компетентності та дипломування моряків, аналіз та узагальнення пропозицій міністерств, інших центральних органів виконавчої влади щодо розгляду таких питань в Міжнародній морській організації та подання узагальнених пропозицій до Мінінфраструктури;
- підготовку за дорученням Мінінфраструктури звітів та іншої інформації для подання її до Міжнародної морської організації, здійснення запитів та надання відповідей щодо дійсності документів моряків, що засвідчують їх кваліфікацію, а також пільгових дозволів, передбачених Міжнародною конвенцією про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року з поправками, уповноваженим органом іноземних держав - Сторін Конвенції та судноплавним компаніям, фізичним або юридичним особам, які надають послуги з працевлаштування моряків;
- видачу послужних книжок моряка, підтвердження, що засвідчують визнання дипломів відповідно до вимог правила 1/10 Додатка Міжнародної конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року з поправками; видача пільгових дозволів, передбачених Міжнародною конвенцією про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року з поправками;
- проведення атестації інструкторів навчально-тренажерних закладів, що здійснюють підготовку моряків, згідно з вимогами правила 1/6 Міжнародної конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року з поправками;
- ведення єдиного Державного реєстру документів моряків, передбачених Міжнародною конвенцією про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року з поправками.
Заборонити Міністерству юстиції України здійснювати скасування державної реєстрації актів, наведених у Переліку наказів центральних органів виконавчої влади, що скасовуються, який є додатком до постанови Кабінету Міністрів України від 30.12.2022 "Деякі питання присвоєння звань особам командного складу морських суден" та вносити до Єлиного державного реєстру нормативно-правових актів відомостей про втрату ними чинності, а саме:
- наказу Міністерства транспорту України від 08.01.2003 №3 "Про затвердження положення про ведення єдиного Державного реєстру документів моряків
- наказу Міністерства транспорту України від 28.08.2003 №672 "Про затвердження порядку припинення дії підтверджень дипломів та позачергової перевірки компетентності осіб командного складу морських суден";
- наказу Міністерства транспорту та зв?язку України від 03.08.2005 №411 "Про затвердження Порядку видачі пільгових дозволів";
- наказу Міністерства транспорту та зв?язку України, Міністерства економіки України від 08.11.2006 №1065/337 "Про затвердження розмірів плати за підтвердження кваліфікації моряків"
- наказу Міністерства транспорту та зв?язку України від 07.05.2007 №377 "Про затвердження порядку роботи Державних кваліфікаційних комісій";
- наказу Міністерства інфраструктури України від 07.08.2013 №567 "Про затвердження Положення про звання осіб командного складу морських суден та порядок їх присвоєння";
- наказу Міністерства інфраструктури України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 02.10.2014 №479/1182 "Про внесення змін до розмірів плати за підтвердження кваліфікації моряків".
В обгрунтування своєї заяви, заявник зазначає, що спірною постановою порушено вимоги правил 1/10 Манільських поправок до додатка Міжнародної конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978.
На його думку, постанова прийнята:
- без дотримання процедур, передбачених Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", які необхідні для прийняття регуляторного акта, що створює можливість визнати оспорювану постанову нечинною із моменту її прийняття;
- із порушенням ст. 92 Конституції України, ст.48 К3пП України та ст.62 Закону Закону України "Про України "Про пенсійне забезпечення", ст. 1, 11, 12, 21, 24 Закону України «Про загальнообов?язкове державне пенсійне страхування", ст.ст. 1, 4, 20 Закону України "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов?язкове державне сошальне страхування" щодо визначення на підзаконному рівні основоположного питання регулювання зайнятості моряків, яке має бути врегульоване лише законом, в результаті чого спосіб підтвердження трудового (страхового) стажу не узгоджується із існуючим в Україні;
-із порушенням ст.ст. 1, 3. 5 Закону України "Про адміністративні послуги" щодо включення до постанови умов надання адміністративних послуг, не передбачених законом;
-із порушенням ст.ст. 129, 129-1 Конституції України у вигляді покладення на Адміністрацію судноплавства повноважень, які їй заборонено виконувати відповідно до ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.12.2020 по справі №640/31875/20;
-із невідповідністю ч. 2 ст. 19, ст. 117 Конституції України, ст. ст. 3, 4, 19 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", ст. 51 КТМ України, п.п. 12, 19, 24 Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, що затверджені постановою КМУ від 06.09.2005 №870, в результаті чого Уряд діяв не в межах повноважень та не у спосіб, що передбачений законами України, реалізував надані йому повноваження не з тією метою, з якою вони були надані, та фактично прийняв оскаржувану постанову та із значним розширенням сфери дії постанови порівняно до повноваження, яке реально було надано Уряду із цих питань;
- з порушенням вимог Регламенту Кабінету Міністрів України, а саме: порушення параграфу 54-1 Регламенту Кабінету Міністрів України/ щодо відсутності обов?язкового розгляду та погодження на нараді державних секретарів зауважень Міністерства юстиції України; (2) порушення порядку внесення проекту постанови на розгляд Уряду відповідно до ч. 1 параграфу 49 Регламенту Кабінету Міністрів України, (3) відсутність обов?язкового повторного погодження від заінтересованих міністерств після істотної зміни проекту акту, що не відповідає параграфу 40 Регламенту Кабінету Міністрів України;
- із порушенням правила І/8, пункту 6 Розділу А-І/6 Манільських поправок до додатка до Міжнародної конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти (ПДНВ) 1978 року, пункту 2 Правила 1/6, пункту 3 розділу А-1/6 Міжнародної конвенції ПДНВ, 1978 року щодо незалежності осіб, які проводять оцінку компетентності моряків під час роботи як на судні, так і на березі, яка призначена для врахування при підтвердженні кваліфікації для дипломування;
- із порушенням ст. 16-3 Закону України "Про транспорт", ст.ст. 1, 3 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у вигляді покладення на Адміністрацію судноплавства повноважень у сфері підготовки та дипломування моряків, за якими остання повинна здійснювати нагляд (контроль), а не виступати безпосереднім суб?єктом здійснення такої діяльності.
Позивач зазначає, що за своєю професією є моряком, який кожні п?ять років зобов?язаний підтверджувати свою кваліфікацію у правовідносинах, до яких безпосередньо буде застосований оскаржувана постанова, яка істотно змінює підстави проходження такої кваліфікації та умови, на яких це підтвердження здійснюється і створює ризики для допуску в професію неналежним чином кваліфікованих осіб. А тому позивач як безпосередній суб??єкт правовідносин, в яких буде застосований спірний акт, має право на його оскарження в судовому порядку згідно з приписами ч. 2 ст. 264 Кодексу адміністративного судочинства України.
Крім того, в результаті прийняття оскаржуваної постанови позивач як діючий член ДКК, що працював на підставі цивільно-правових договорів із Інспекцією з питань підготовки та дипломування моряків, позбавляється права на доступ до своєї професії та до праці на умовах, які існували до прийняття оскаржуваної постанови. Таким чином, оскаржувана постанова чинить безпосередній негативний вплив на правове становище позивача.
Заяву про забезпечення позову передано на розгляд судді Леонтовичу А.М. 23.01.2023, що підтверджується актом ВДЗК від 23.01.2023.
Вирішуючи питання про забезпечення позову, суд виходить з такого.
Відповідно до частини першої статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України, суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Частиною другою зазначеної статті встановлено, що забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
За приписами частини першої статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України, позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
За своїм змістом, забезпечення адміністративного позову це вжиття судом визначених законом заходів щодо створення можливості реального виконання у майбутньому рішення суду, якщо його буде прийнято на користь позивача.
Суд звертає увагу, що статтею 150 Кодексу адміністративного судочинства України визначено вичерпний перелік підстав для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а суд повинен, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи існують зазначені підстави, і оцінити, чи не може застосування заходів забезпечення позову завдати більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
Зміст вказаних норм свідчить про те, що суд може забезпечити адміністративний позов лише за наявності двох обов'язкових умов: існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі та якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.
Суд звертає увагу, що коли йдеться про очевидність ознак протиправності рішення та порушення прав позивача, то попри те, що такі ознаки не мають окреслених меж, йдеться насамперед про їх якість: вони повинні свідчити про протиправність оскаржуваного рішення поза обґрунтованим сумнівом.
Крім цього, твердження про очевидність порушення до розгляду справи по суті є висновком, який свідчить про правову позицію суду наперед. Тому застосування заходів забезпечення позову з цієї підстави допускається у виключних випадках.
Суд звертає увагу на те, що особливості забезпечення позову в адміністративному процесі, зокрема, наявність ознак протиправності оскаржуваного нормативно-правового акта, може бути виявлена (встановлена) судом виключно на підставі з'ясування фактичних обставин справи, а також оцінки належності, допустимості і достовірності як кожного доказу окремо, так і достатності та взаємного зв'язку наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності.
Суд не погоджується з твердженням позивача про "очевидність протиправності постанови", оскільки перевірка вказаних тверджень можлива тільки на підставі з'ясування фактичних обставин справи, а також оцінки належності, допустимості і достовірності як кожного доказу окремо, так і достатності та взаємного зв'язку наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності.
Отже, на думку суду, у цьому випадку, зупинення дії оскаржуваного акта фактично було б ухваленням рішення без розгляду справи по суті, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову.
Крім того, позивачем перед судом не доведено, що виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов'язано з труднощами.
Таким чином, на перший погляд суду, відсутні достатньо вагомі та переконливі підстави для сумнівів у правомірності такого акта, без дослідження відповідної правової процедури, яка може бути досліджена тільки у разі звернення з відповідним позовом.
В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов'язані з відновленням прав будуть значними.
Зазначені вище твердження, на переконання суду, не доводять того, що існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам та інтересам заявника, як позивача в майбутньому, або захист цих прав та інтересів стане неможливим чи для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.
Крім того, суд вважає за необхідне зазначити, що забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи по суті позовних вимог, визначених Кодексом адміністративного судочинства України заходів щодо створення можливості реального виконання у майбутньому рішення суду, якщо його буде прийнято на користь позивача.
У свою чергу, співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії. Заходи до забезпечення позову можуть бути вжиті судом лише в межах предмета позову та не повинні порушувати прав осіб, що не є учасниками даного судового процесу. Суди не вправі вживати такі заходи до забезпечення позову, які є фактично рівнозначними задоволенню позовних вимог (аналогічна правова позиція викладена в постанові Київського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2018 року №826/16365/17).
Метою забезпечення позову є невідкладне реагування суду задля запобіганню можливого порушення прав позивача та можливості виконання рішення суду в разі задоволення позовних вимог.
Вирішуючи питання про забезпечення позову, суд має брати до уваги інтереси не тільки позивача, а й інших осіб, права яких можуть бути порушені, у зв'язку із застосуванням відповідних заходів. Також, суд має враховувати співрозмірність вимог клопотання про забезпечення позову заявленим позовним вимогам та обставинам справи.
Позивачем не доведені та документально не підтверджені обставини, які б вказували на очевидну небезпеку заподіянню шкоди правам, свободам та інтересам позивача, які б унеможливили захист його прав, свобод та інтересів без вжиття відповідних заходів до ухвалення рішення у справі.
Рішення чи дії суб'єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб'єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте, суд звертає увагу, що відповідно до статті 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
Аналогічний правовий висновок міститься у постановах Верховного Суду від 10 квітня 2019 року (справа №826/16509/18) та від 26 грудня 2019 року (справа №640/13245/19).
У матеріалах справи відсутні докази та підтвердження того, що невжиття заходів до забезпечення позову якимось чином може ускладнити чи зробити неможливим виконання рішення суду.
Враховуючи вищевикладене, приймаючи до уваги те, що в матеріалах справи відсутні беззаперечні докази, які б свідчили про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, дані про неможливість захисту прав, свобод та інтересів позивача без вжиття таких заходів на цій стадії розгляду справи суд дійшов висновку, що заява позивача про забезпечення позову є необґрунтованою.
Керуючись статтями 150-154, 241, 243, 256 Кодексу адміністративного судочинства України суд,
У задоволенні заяви про забезпечення позову ОСОБА_1 - відмовити.
Надіслати (видати) копію ухвали учасникам справи та заінтересованим особам.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею. Ухвалу може бути оскаржено. Оскарження ухвали про забезпечення позову не зупиняє її виконання, а також не перешкоджає подальшому розгляду справи.
Суддя Леонтович А.М.