12 січня 2023 рокум. Ужгород№ 260/4459/22
Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого - судді Рейті С.І.
при секретарі судового засідання Гавій Л.В.
за участі
прокурора: Роман М.С.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом керівника Берегівської окружної прокуратури Закарпатської області в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської ОДА до Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, -
У відповідності до ст. 243 Кодексу адміністративного судочинства України в судовому засіданні 12 січня 2023 року проголошено вступну та резолютивну частини рішення. Рішення в повному обсязі виготовлено 23 січня 2023 року.
Керівник Берегівської окружної прокуратури звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської ОДА до Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області, яким просить визнати протиправною бездіяльність Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області щодо неукладення охоронного договору з Департаментом культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації щодо пам'ятки археології національного значення - "Поселення багатошарове, с. Залеонь, урочище "Ково домб", охоронний № 0700004-Н, яке розташоване в межах с. Запсонь Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області та зобов'язати Косоньську сільську раду Берегівського району Закарпатської області укласти з Департаментом культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації охоронний договір на пам'ятку археології національного значення - "Поселення багатошарове, с. Залеонь, урочище "Ково домб", охоронний № 0700004-Н, яке розташоване в межах с. Запсонь Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області на умовах і в порядку, визначеними постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 року № 176.
Позовні вимоги обгрунтовані тим, що всупереч нормам чинного законодавства України, відповідач з моменту виявлення об'єкта культурної спадщини археологічної пам'ятки національного значення "Поселення багатошарове, с. Залеонь, урочище "Ково домб" не виконує обов'язку з укладення охоронного договору на вказану пам'ятку історії з органом охорони культурної спадщини.
Ухвалою судді від 04.11.2022 року відкрито провадження у даній адміністративній справі та справу призначено до судового розгляду в порядку спрощеного позовного провадження з викликом сторін.
20.12.2022 року до суду надійшло клопотання директора Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної військової адміністрації Євгена Тищука від 01.12.2022 року № 01-15/860, яким просить розгляд справи провести без участі Департаменту, за наявними у матеріалах справи документами.
В судовому засіданні, в яке не з'явився представник відповідача, прокурор підтримав заявлені позовні вимоги, просив їх задовольнити.
Дослідивши наявні в матеріалах справи докази, заслухавши думку прокурора, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об'єктивно оцінивши всі докази, які мають юридичне значення для вирішення справи і розгляду спору по суті, суд дійшов наступного висновку.
Судом встановлено, що за інформацією Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації, археологічна пам'ятка національного значення (тип споруда) "Поселення багатошарове с. Залеонь", що знаходиться у с. Запсонь (колишнє с. Заставне) Берегівського району Закарпатської області, охоронний № 070004-Н на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 03.09.2009 року № 928 занесена до Державного реєстру нерухомих пам'яток України.
Поселення виявлено в 1973 році експедицією Ужгородської групи Інституту археології під керівництвом С.І. Пеняка. В 1974 році на поселенні провела невеликі розвідкові дослідження експедиція Інституту археології АН СРСР під керівництвом С. Тітова. В 1975 року поселення повторно обстежила експедиція Ужгородської групи Інституту археології АН УРСР.
Поселення займає площу біля 2 га. Розкопами досліджено біля 120 кв.м. Культурний шар залягає на глибині від 0,4 до 0,6 м. Розвідковими розкопками виявлено залишки землянок та наземних споруд, і господарських ям різного призначення.
Найбільш багату колекцію знахідок представляє кераміка, часто орнаментована прорізними лініями та мальованим орнаментом. Серед кам'яних знарядь праці є кам'яні шліфовані сокири, крем'яні і обсидіанові скребла, різці, ножевидні пластини.
Так, рішенням Закарпатської обласної ради народних депутатів трудящих № 191 від 06.07.1976 року "Про затвердження списку пам'ятників археології, історії і культури в Закарпатській області" до пам'ятників археології Закарпатської області включено Поселення с. Заставне, урочище "Ково домб".
Рішенням Верховної Ради України № 1592-XII від 21.09.1991 року село Заставне перейменовано на с. Запсонь.
Земельна ділянка, на якій знаходиться дана пам'ятка археології перебуває у комунальній власності Косоньської сільської ради, яка є правонаступником Запсонської сільської ради, яку згідно рішення Косоньської сільської ради № 688 від 19.09.2019 року реорганізовано та приєднано до Косоньської сільської ради.
Водночас, прокуратурою встановлено, що в порушення вимог ст. 23 Закону України "Про охорону культурної спадщини" та Порядку укладення охоронних доіоворів на пам'ятки культурної сі адщини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 року № 1768, Косоньською сільською радою не укладено охоронний договір з Департаментом культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації, як органом охорони культурної спадщини.
Косоньська сільська рада до Департаменту з приводу укладення охоронного договору на виїде вказану пам'ятку архітектури не зверталась.
Поряд з цим, після повідомлення прокуратурою Косоньська сільська рада листом № 342 від 12.09.2022 року повідомила, що сільська рада протягом 2022-2024 років планує розробити облікову документацію та укласти охоронний договір з уповноваженим органом щодо об'єкту археології національного значення, а саме на "Поселення багатошарове, урочище "Ково домб" що розміщене в с. Запсонь Берегівського району".
З огляду на викладене, Берегівська окружна прокуратура, реалізуючи надані законом повноваження щодо захисту державних інтересів, звернулася до суду із позовом про визнання протиправною бездіяльності Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області щодо неукладення охоронного договору з Департаментом культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації щодо пам'ятки археології національного значення - "Поселення багатошарове, с. Залеонь, урочище "Ково домб", охоронний № 0700004-Н, яке розташоване в межах с. Запсонь Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області та зобов'язання Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області укласти з Департаментом культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації охоронний договір на пам'ятку археології національного значення - "Поселення багатошарове, с. Залеонь, урочище "Ково домб", охоронний № 0700004-Н, яке розташоване в межах с. Запсонь Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області на умовах і в порядку, визначеними постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 року № 176.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, суд зазначає наступне.
Відповідно до ч. ч. 4, 5 ст. 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які перебувають за її межами.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюються Законом України "Про охорону культурної спадщини".
Відповідно до п. 3 Прикінцевих положень Закону України "Про охорону культурної спадщини" об'єкти, включені до списків (переліків) пам'яток історії та культури відповідно до Закону Української PCP "Про охорону і використання пам'яток історії та культури", визнаються пам'ятками відповідно до цього Закону.
Згідно зі ст. 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини", пам'ятка культурної спадщини - об'єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, або об'єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об'єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України.
Держава забезпечує збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 24 Закону України "Про охорону культурної спадщини", власник або уповноважений ним орган, користувач зобов'язані утримувати пам'ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору.
Використання пам'ятки повинно здійснюватися відповідно до режимів використання, встановлених органами охорони культурної спадщини, у спосіб, що потребує якнайменших змін і доповнень пам'ятки та забезпечує збереження її матеріальної автентичності, просторової композиції, а також елементів обладнання, упорядження, оздоби тощо.
Статтею 23 Закону України "Про охорону культурної спадщини" передбачено, що усі власники пам'яток, щойно виявлених об'єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об'єкти зобов'язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.
Охоронний договір є актом за участю суб'єкта владних повноважень та співвласника пам'ятки культурної спадщини, має форму договору, визначає взаємні права та обов'язки його учасників у публічно-правовій сфері (реалізація державного управління охороною культурної спадщини) і укладається на підставі ст. 23 Закону. Укладання такого договору відбувається замість видання індивідуального акта органу охорони культурної спадщини, яким покладається на власника зобов'язання щодо забезпечення збереження пам'ятки, щойно виявленого об'єкта культурної спадщини чи її (його) частини.
Укладання охоронних договорів спрямоване на реалізацію державної політики у сфері охорони культурної спадщини. Такими договорами не вирішується питання власності на об'єкт культурної спадщини, а встановлюється режим використання пам'яток та відповідальність за порушення такого режиму.
Таким чином, законом передбачено обов'язкове укладення власником або уповноваженим ним органом, користувачем пам'ятки чи її частини, охоронного договору з відповідним органом культурної спадщини після переходу права власності.
Отже, охоронний договір, укладений на підставі ст. 23 Закону України "Про охорону культурної спадщини", є адміністративним договором.
Такий висновок наведений у постанові Верховного Суду від 23.12.2019 року у справі №806/1536/18.
Частиною 3 ст. 23 Закону України "Про охорону культурної спадщини" передбачено, що порядок укладання охоронних договорів та їхні типові форми затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 2 Порядку укладення охоронних договорів на пам'ятки культурної спадщини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 року № 1768 (далі - Порядок №1768) власник пам'ятки чи її частини або уповноважений ним орган (особа) зобов'язаний не пізніше ніж через один місяць з моменту отримання пам'ятки чи її частини у власність або у користування укласти охоронний договір з відповідним органом охорони культурної спадщини.
Отже, відповідач як власник пам'ятки архітектури протягом 1 місяця з моменту набуття права власності на пам'ятку культурної спадщини місцевого значення зобов'язаний був укласти з позивачем охоронний договір.
Обов'язок укладення охоронного договору покладається саме на власника пам'ятки, а не на орган охорони культурної спадщини, та саме від нього повинна виходити ініціатива щодо укладення охоронного договору.
Так, Верховний Суд у постанові від 13.12.2018 року у справі №826/4605/16 зазначив наступне.
Пунктом 5 Порядку №1768 зафіксовано, що в охоронному договорі, складеному за зразком згідно з додатком, зазначаються особливості режиму використання пам'ятки, види і терміни виконання реставраційних, консерваційних, ремонтних робіт, робіт з упорядження її території, інших пам'яткоохоронних заходів, необхідність яких визначається відповідним органом охорони культурної спадщини.
Відповідно до пункту 6 Порядку № 1768 до охоронного договору додаються: 1) акт технічного стану пам'ятки (форма якого затверджується центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини) на момент укладення охоронного договору. Для ансамблів (комплексів) складається окремий акт на кожний їх об'єкт. Акт технічного стану поновлюється не рідше ніж раз на 5 років. Якщо стан пам'ятки значно змінився (після проведення ремонтних, реставраційних та інших робіт чи внаслідок дії чинників, що призвели до руйнування або пошкодження), - у п'ятиденний термін після його зміни; 2) опис культурних цінностей і предметів, які належать до пам'ятки, знаходяться на її території чи пов'язані з нею і становлять історичну, наукову, художню цінність, з визначенням місця і умов зберігання та використання; 3) план поверхів пам'яток-будівель і споруд (у масштабі 1:100); 4) план інженерних комунікацій та зовнішніх мереж (за наявності); 5) генеральний план земельної ділянки, на якій розташована пам'ятка (у масштабі 1:50, 1:100, 1:500, 1:1000 або 1:2000); 6) паспорт пам'ятки.
Таким чином, як убачається з вищевикладених норм чинного законодавства, юридичні або фізичні особи, у власності або користуванні яких перебувають об'єкти культурної спадщини чи їх частини, зобов'язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір встановленого зразка до якого мають бути додані додаткові документи.
Враховуючи викладене, відповідач - Косоньська сільська рада, як власник об'єкта культурної спадщини, зобов'язаний був укласти охоронний договір з органом охорони культурної спадщини.
Разом з тим, відповідно до листа Косоньської сільської ради від 12.09.2022 року № 342 на виконання запиту Берегівської окружної прокуратури від 08.09.2022 року щодо охорони культурної спадщини на території Косоньської сільської ради, земельна ділянка, на якій знаходиться пам'ятка археології, не забудована, перебуває в комунальній власності Косоньської сільської ради на території с. Запсонь, яка є правонаступником Запсоньської сільської ради, кадастровий номер на вказану земельну ділянку відсутній, буде розроблятися при інвентаризації земель територіальної громади. Охоронні договори на пам'ятку археології розроблялися у 1960-80 роках.
Також зазначено, що відповідно до Порядку обліку об'єктів культурної спадщини, для заключення нових охоронних договорів необхідно подати Облікову документацію нового зразка та протягом 2022-2024 років Косоньська сільська рада планує розробити документацію (облікові картки, паспорти, схеми планів) та укласти охоронний договір з уповноваженим органом.
Таким чином, як встановлено судом, відповідач не виконав свого обов'язку з укладення охоронного договору на об'єкт культурної спадщини "Поселення багатошарове, с. Залеонь, урочище "Ково домб", охоронний № 0700004-Н, яке розташоване в межах с. Запсонь Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області, з органом охорони культурної спадщини. Доказів на вчинення таких дій відповідачем суду не надано.
Однак, як уже було зазначено судом, укладенню охоронного договору передує процедура виготовлення необхідної облікової документації, яка, як встановлено в ході розгляду справи та не заперечується сторонами, відповідачем не виготовлена.
Зобов'язання судом відповідача укласти охоронний договір може мати місце лише у випадку, якщо судом встановлено виконання передбаченої законом процедури.
Адміністративний суд з урахуванням фактичних обставин зобов'язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій.
Суд враховує також позицію Верховного Суду України у постанові від 16.09.2015 року у справі № 21-1465а15, відповідно до якої спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.
Верховний Суд у своїй практиці неодноразово покликався на те, що "ефективний засіб правового захисту", у розумінні ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації не відповідає зазначеній нормі Конвенції (постанови Великої Палати Верховного Суду від 28.03.2018 року у справі № 705/552/15-а, Верховного Суду від 18.04.2018 у справі № 826/14016/16).
Таким чином, за сукупністю наведених обставин та виходячи з системного аналізу вищезазначених норм чинного законодавства України, що регулює спірні правовідносини, суд приходить до висновку про наявність підстав для часткового задоволення даної позовної заяви шляхом визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо неукладення охоронного договору з Департаментом культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації щодо пам'ятки археології національного значення - "Поселення багатошарове, с. Залеонь, урочище "Ково домб", охоронний № 0700004-Н, яке розташоване в межах с. Запсонь Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області та зобов'язання Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області виконати вимоги чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об'єкт культурної спадщини - пам'ятки археології національного значення - "Поселення багатошарове, с. Залеонь, урочище "Ково домб", охоронний № 0700004-Н, яке розташоване в межах с. Запсонь Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до положень ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
У відповідності до ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 КАС України.
Позивачем доведено правомірність звернення до суду з позовом та наявність підстав для визнання протиправною бездіяльності Косоньської сільської ради Берегівського району щодо невиконання вимог чинного законодавства України щодо укладення охоронного договору на об'єкт культурної спадщини національного значення, при цьому, за відсутності необхідної облікової документації (до моменту її виготовлення), відсутність підстав для зобов'язання укласти охоронний договір, у зв'язку з чим позовні вимоги підлягають частковому задоволенню.
Керуючись ст. ст. 5, 9, 19, 77, 243, 246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
1. Адміністративний позов керівника Берегівської окружної прокуратури Закарпатської області (Закарпатська область, м. Берегове, вул. І. Сечені, 15) в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації (Закарпатська область, м. Ужгород, пл. Народна, 4 код 44361754) до Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області (Закарпатська область, Берегівський район, с. Косонь, вул. Бочкая, 5 код 04348993) про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії - задовольнити частково.
2. Визнати протиправною бездіяльність Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області щодо неукладення охоронного договору з Департаментом культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації щодо пам'ятки археології національного значення - "Поселення багатошарове, с. Залеонь, урочище "Ково домб", охоронний № 0700004-Н, яке розташоване в межах с. Запсонь Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області.
3. Зобов'язати Косоньську сільську раду Берегівського району Закарпатської області виконати вимоги чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об'єкт культурної спадщини - пам'ятки археології національного значення - "Поселення багатошарове, с. Залеонь, урочище "Ково домб", охоронний № 0700004-Н, яке розташоване в межах с. Запсонь Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області.
4. В задоволенні інших позовних вимог - відмовити.
5. Рішення набирає законної сили в порядку, встановленому ст. 255 КАС України, та може бути оскаржено до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня проголошення, а в разі проголошення в судовому засіданні вступної та резолютивної частини рішення - протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
СуддяС.І. Рейті