65119, м. Одеса, просп. Шевченка, 29, тел.: (0482) 307-983, e-mail: inbox@od.arbitr.gov.ua
веб-адреса: http://od.arbitr.gov.ua
"09" січня 2023 р.м. Одеса Справа № 916/1176/22
Господарський суд Одеської області у складі судді Шаратова Ю.А., розглядаючи справу за позовом Заступника керівника Одеської обласної прокуратури (65026, м. Одеса, вул. Пушкінська, 3, код ЄДРПОУ 03528552) в інтересах держави в особі Одеської міської ради (65026, м. Одеса, пл. Думська, 1, код ЄДРПОУ 26597691) до Товариства з обмеженою відповідальністю “Гранд Отель” (65026, м. Одеса, Приморський бульвар, 7, код ЄДРПОУ 35405392)
про визнання незаконними та скасування рішень державних реєстраторів, зобов'язання привести земельну ділянку до попереднього стану
Представники:
Прокурор - Ейсмонт С.О.
Від позивача - Варбаногло Г.А. (в порядку самопредставництва юридичної особи);
Від відповідача - Ковальчук Р.М. (ордер від 05.07.2022 серія АВ № 1038447).
Заступник керівника Одеської обласної прокуратури звернувся в інтересах держави в особі Одеської міської ради до Господарського суду Одеської області із позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю “Гранд Отель” з вимогами про:
- визнання незаконним та скасування рішення державного реєстратора Комунального підприємства “Юридичний департамент реєстрації” Кротової Світлани Олександрівни про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 19.07.2019 індексний номер 47871218, на підставі якого за ТОВ “Гранд Отель” зареєстровано право власності на нежитлову будівлю, загальною площею 3350,4 кв.м. за адресою: м. Одеса, Приморський бульвар, 7 (реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 1876519851101);
- визнання незаконним та скасування рішення державного реєстратора Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області Іванова Ігоря Володимировича про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 29.03.2021 індексний номер 57352483, на підставі якого за ТОВ “Гранд Отель” зареєстровано право власності на нежитлову будівлю літ. А, загальною площею 3487,6 кв.м. за адресою: м. Одеса, Приморський бульвар, 7 (реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 2324160551101);
- припинення права власності ТОВ “Гранд Отель” на нежитлову будівлю літ. А, загальною площею 3487,6 кв.м., яка розташована за адресою: м. Одеса, бульвар Приморський, 7, (реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 2324160551101);
- зобов'язання ТОВ “Гранд Отель” привести земельну ділянку по бульвару Приморському, 7 у м. Одесі до попереднього стану шляхом перебудови самочинно реконструйованого домоволодіння у відповідність до технічного паспорту виготовленого ПП фірма “Діміна” від 11.09.2015 № 3306-74неж-177 щодо вказаного домоволодіння.
В обґрунтування позовних вимог прокурор посилається на те, що ТОВ “Гранд Отель” фактично змінено конфігурацію та геометричні розміри фундаментів спірної будівлі та її першого поверху за рахунок земельної ділянки територіальної громади, що не була відведена для цієї мети та за відсутності відповідної дозвільної документації.
Ухвалою суду від 15.06.2022 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі, постановлено розглядати її за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання на 15.07.2022.
Ухвалою від 15.06.2022 клопотання прокурора про витребування доказів від 08.06.2022 № 15/3/2-503ВИХ-22 (вх. № 10359/22 від 13.06.2022) - задоволено. Витребувано з Управління державної реєстрації Юридичного департаменту Одеської міської ради, що знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Черняховського, 6 належним чином засвідчені копії реєстраційних справ щодо об'єкта нерухомого майна, який розташований у м. Одесі по Приморському бульвару, 7 (реєстраційні номери об'єкта нерухомого майна 1876519851101 та 2324160551101).
Ухвалою суду від 15.06.2022 заяву прокурора від 08.06.2022 № 15/3/2-502ВИХ-22 (вх. № 2-431/22 від 13.06.2022) про забезпечення позову - задоволено частково. Накладено арешт на нежитлову будівлю загальною площею 3487,6 кв.м., яка розташована за адресою: м. Одеса, бульвар Приморський, 7 (реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 2324160551101). Заборонено ТОВ “Гранд Отель” та будь-яким суб'єктам реєстраційних дій (державним реєстраторам, приватним та державним нотаріусам) вчиняти будь-які реєстраційні дії та дії щодо відчуження нерухомого майна, яке розташоване за адресою: м. Одеса, бульвар Приморський, 7 (реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 2324160551101). Заборонено ТОВ “Гранд Отель” та будь-яким іншим юридичним або фізичним особам здійснювати будь-які будівельні роботи за адресою: м. Одеса, бульвар Приморський, 7 до набрання законної сили судовим рішенням по даній господарській справі. В решті клопотання відмовлено.
30.06.2022 на адресу Господарського суду Одеської області надійшла ухвала Південно-західного апеляційного господарського суду в якій доручено Господарському суду Одеської області невідкладно надіслати матеріали справи № 916/1176/22 на адресу Південно-західного апеляційного господарського суду у зв'язку із розглядом апеляційної скарги ТОВ "Гранд Отель" на ухвалу Господарського суду Одеської області від 15.06.2022 про забезпечення позову.
Ухвалою суду від 04.07.2022 зупинено провадження у справі № 916/1176/22 за позовом заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Одеської міської ради до Товариства з обмеженою відповідальністю “Гранд Отель” про визнання незаконними та скасування рішень державних реєстраторів, зобов'язання привести земельну ділянку до попереднього стану до закінчення перегляду в апеляційному порядку ухвали Господарського суду Одеської області від 15.06.2022 та повернення матеріалів справи.
Постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 06.10.2022 ухвалу Господарського суду Одеської області від 15.06.2022 у справі №916/1176/22 залишено без змін, апеляційну скаргу - без задоволення. Матеріали справи №916/1176/22 повернуто до Господарського суду Одеської області.
Ухвалою суду від 02.11.2022 призначено підготовче засідання на 16.11.2022.
Підготовче засідання призначене на 16.11.2022 не відбулось, про що складено відповідну довідку.
Ухвалою суду від 21.11.2022 призначено підготовче засідання на 14.12.2022.
Підготовче засідання призначене на 14.12.2022 не відбулось, про що складено відповідну довідку.
Ухвалою суду від 14.12.2022 призначено підготовче засідання на 21.12.2022.
Підготовче засідання призначене на 21.12.2022 не відбулось, про що складено відповідну довідку.
Ухвалою суду від 27.12.2022 призначено підготовче засідання на 09.01.2023.
29.06.2022 на адресу суду надійшло клопотання відповідача про залишення позовної заяви без розгляду (вх. № 11779/22) в якому просить суд позовну заяву заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі: Одеської міської ради до Товариства з обмеженою відповідальністю «Гранд Отель» про визнання незаконним та скасування рішень державних реєстраторів, припинення права власності та зобов'язання привести земельну ділянку до попереднього стану, залишити без розгляду.
Вказане клопотання відповідача обґрунтоване тим, що 01.02.2022 Одеська обласна прокуратура направила лист № 15/3/2-109вих- 22 на адресу Одеської міської ради з питанням щодо вжитих заходів для захисту інтересів територіальної громади.
На вказаний лист відповідь було надано Управлінням державного архітектурного контролю Одеської міської ради, в якій зазначено, що управлінням в якості заходу для захисту інтересів після проведення відповідних перевірок було видано наказ "Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт № ОД 082162001519 від 18.07.2016. Законність якого на сьогоднішній день перевіряється Касаційним судом за касаційною скаргою Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04.11.2019 та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 07.07.2020 у справі № 420/4096/19, рішення по якій не прийнято.
24.05.2022 Одеська обласна прокуратура повторно направила листа № 15/3/2-439вих-22 на адресу Одеської міської ради з питанням щодо вжитих заходів задля захисту інтересів територіальної громади. Відповіді від Одеської міської ради на вказаний лист позивачем також не надано.
03.06.2022 (у п'ятницю) заступник керівника Одеської обласної прокуратури звертався до Одеської міської ради з повідомленням в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» відповідно до якого було повідомлено про необхідність реагування та захисту порушеного права.
Вказане повідомлення було отримане Одеською міською радою 03.06.2022.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
08.06.2022 (середа) заступник керівника Одеської обласної прокуратури звернувся до господарського суду Одеської області з позовною заявою в інтересах Одеської міської ради, тобто через два робочих дні після надсилання повідомлення, Одеська міська рада мала вжити відповідні заходи щодо захисту своїх інтересів.
Відповідач зазначає, що представником обласної прокуратури жодним чином не обґрунтовано в позовній заяві, чому ним було подано позовну заяву через два робочих дні після надсилання повідомлення. Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою статті 53 ГПК України могло бути наслідком можливого застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу, про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті. (Аналогічної позиції дотримується Велика Палата Верховного Суду в постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18).
ТОВ "Гранд Отель" вказує на те, що про необхідність обґрунтування та з'ясування судом причин, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду, зазначено також і в рішеннях Верховного Суду у складі колегій суддів інших касаційних судів (постанови Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 вересня 2019 року у справі № 802/4083/15-а, від 10 жовтня 2019 року у справі № 0440/6738/18; постанови Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 20 вересня 2018 року у справі №924/1237/17, від 23 жовтня 2018 року у справі № 906/240/18, від 01 листопада 2018 року у справі № 910/18770/17, від 07 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17 та інші; постанови Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 25 вересня 2019 року у справі № 201/5279/16, від 04 вересня 2019 року у справах №372/1688/17-ц, № 448/764/17 та інші).
Відповідач із посиланням на частину другу статті 19 Конституції України зазначає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов'язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01.04.2008 № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.
Також ТОВ «Гранд Отель» із посиланням на пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України зазначає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Процесуальна дієздатність - це здатність особисто здійснювати процесуальні права та виконувати свої обов'язки в суді (стаття 44 ГПК України). У випадку звернення прокурора з позовом до суду в інтересах держави в особі компетентного органу фактичним позивачем є держава, і саме вона набуває процесуальної дієздатності і є учасником справи. Для цілей залишення позову без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 ГПК України процесуальна дієздатність має бути відсутня саме в учасника справи, а не його представника.
В свою чергу Одеська міська рада має процесуальну здатність особисто здійснювати процесуальні права та виконувати свої обов'язки в суді через своїх представників, зокрема через юридичний департамент Одеської міської ради.
Відповідно до пункту 2 Положення про юридичний департамент Одеської міської ради яке затверджене рішенням Одеської міської ради від 28 лютого 2011 року № 384-VІ на департамент покладаються наступні основні функції:
- Правове забезпечення діяльності міської ради, міського голови, виконавчого комітету міської ради.
- Захист прав та представництво інтересів територіальної громади міста Одеси в особі міської ради, міського голови, виконавчого комітету міської ради в судах.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим (постанова Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18).
Тобто, на думку відповідача, не дочекавшись жодної відповіді від Одеської міської ради, Одеська обласна прокуратура в порушення ЗУ «Про прокуратуру» та ст.53 ГПК України звернулась до суду за захистом порушених прав та обов'язків Одеської міської ради не надавши розумного строку для відповідного правового реагування, а вказане є підставою для залишення позовної заяви без розгляду в порядку ст. 226 ГПК України.
При цьому, відповідач зазначає, що Одеська міська рада має процесуальну здатність особисто здійснювати процесуальні права та виконувати свої обов'язки в суді через своїх представників, зокрема, через юридичний департамент Одеської міської ради.
13.07.2022 на адресу суду надійшли заперечення прокурора на клопотання відповідача про залишення позовної заяви без розгляду (вх. № 13066/22) в яких зазначає, що у поданій позовній заяві до ТОВ «Гранд Отель» ним обґрунтовано необхідність представництва інтересів держави в суді через невжиття Одеською міською радою, як уповноваженим органом, належних заходів, направлених на захист майнових інтересів держави у виниклих спірних правовідносинах, що підтверджується наступним.
Про виявлені порушення інтересів держави обласною прокуратурою в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» до Одеської міської ради направлено листи від 01.02.2022 № 15/3/2-109вих-22 та від 24.05.2022 № 15/3/2-439вих-22, які містяться в матеріалах справи, щодо необхідності вжиття заходів реагування представницького характеру, направлених на захист інтересів держави щодо забезпечення ефективного використання комунального майна - земельної ділянки шляхом оскарження спірної державної реєстрації та зобов'язання її звільнити.
Крім того, про факт виконання незаконних робіт з реконструкції спірної будівлі Управлінню Державного архітектурно-будівельного контролю ОМР та Управлінню з питань охорони культурної спадщини ОМР, які є виконавчими органами Одеської міської ради, стало відомо ще з 27.06.2019 при проведенні відповідних обстежень спірного об'єкта містобудування.
Таким чином, за твердженням прокурора, Одеською міською радою з 2019 року не вживались дієві заходи, направлені на захист інтересів держави у виниклих спірних правовідносинах.
Проте, станом на дату звернення обласної прокуратури до суду з цим позовом, Одеською міською радою не подано до суду позову про скасування вищевказаних рішень державних реєстраторів, звільнення зазначеної вище земельної ділянки, знесення самочинно збудованого об'єкта будівництва, приведення земельної ділянки у попередній стан, що свідчить про неналежний захист інтересів держави органами влади, до компетенції яких віднесено повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах, що зумовило реалізацію прокурором своїх конституційних повноважень на звернення до суду з даною позовною заявою.
Вищевказані обставини, на думку прокурора, спростовують доводи відповідача про те, що обласною прокуратурою при зверненні до суду із вказаним позовом не надано розумного строку для відповідного правового реагування уповноваженому органу - Одеській міській раді, так як останній було відомо про порушення інтересів держави як починаючи з 2019 року за результатами обстеження, проведеного її виконавчими органами, так і з 01.02.2022, коли вперше прокуратурою було поінформовано про виявлені правопорушення.
Позиція суду.
Згідно із частиною третьою статті 53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України “Про прокуратуру” від 14.10.2014 № 1697-VII, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Згідно із частиною четвертою статті 23 Закону України “Про прокуратуру” від 14.10.2014 № 1697-VII, наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом (пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України). Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт третій частини другої статті 129 Конституції України).
Після ратифікації Верховною Радою України 17.07.1997 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, остання, відповідно до статті 9 Конституції України набула статусу частини національного законодавства.
Частиною першою статті 17 Закону України “Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини” від 23.02.2006 № 3477-IV, встановлено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини та основних свобод, кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Принцип “рівності сторін” є складовою більш широкого розуміння поняття справедливого судового розгляду. Умова “рівності сторін” у розумінні “справедливого балансу” між сторонами фактично застосовується як у цивільних, так і у кримінальних провадженнях (рішення у справі "Фелдбрюгге проти Нідерландів" від 29.05.1986, заява № 8562/79, § 44).
Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" від 31.03.2005, заява № 61517/00, § 27).
Європейський суд з прав людини звертав увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Росії" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, § 35) зазначив, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави.
Водночас, Європейський Суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
У рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.
У Висновку Консультативної ради європейських прокурорів "Роль прокуратури поза межами сфери кримінального права" від 21.10.2008 № 3 зазначено, що цілі діяльності прокурорів у некримінальній сфері незалежно від їхніх реальних або процесуальних відмінностей дуже співзвучні, це у тому числі і захист майна та інтересів держави, захист державного інтересу (або громадського порядку); водночас констатовано й випадки неналежної діяльності прокурорів за межами сфери кримінального судочинства, до яких належать, зокрема, втручання у судові провадження без обґрунтованого інтересу (інтересу держави, громадського інтересу або необхідності захищати права) з порушенням принципу рівності сторін позову, необмежене право починати провадження.
З цього міжнародного документа вбачається, що у демократичній державі прокурори можуть мати, а можуть і не мати повноважень за межами сфери кримінального права, однак якщо ці повноваження у них наявні, слід забезпечити їх реалізацію відповідно до таких принципів, за якими, зокрема, дії прокурорів за межами сфери кримінального права мають також характеризуватися чесністю та неупередженістю; ці повноваження реалізовуються "від імені суспільства та у державних інтересах" з метою забезпечення застосування права із дотриманням основних прав та свобод у межах компетенції, наданої прокурорам законом, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року та прецедентним правом Європейського суду з прав людини; такі повноваження прокурорів мають якомога точніше регулюватися законом.
Отже наведені міжнародні стандарти визначають, що основна роль прокурорів стосується сфери кримінального права, а відтак їх діяльність у приватних юридичних сферах, у тому числі шляхом вступу до таких видів проваджень, як, наприклад, цивільне, господарське навіть в інтересах держави, має бути завжди субсидіарною та не допускати свавільного втручання цих суб'єктів у права і свободи осіб.
Пункт третій частини першої статті 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. Тому необхідно з'ясувати, що мається на увазі під "виключним випадком" і чи є таким випадком ситуація у конкретній справі.
Насамперед, випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави". "Інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналіз частини третьої статті 23 Закону України “Про прокуратуру” дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох "виключних" випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Судом встановлено, що 01.02.2022 Одеська обласна прокуратура направила лист № 15/3/2-109вих-22 на адресу Одеської міської ради в якому просила повідомити про заходи вжиті Одеською міською радою на захист інтересів територіальної громади міста Одеси, в тому числі з питань можливого самовільного зайняття земельної ділянки.
На вказаний лист відповідь було надано Управлінням державного архітектурного контролю Одеської міської ради, в якій зазначено, що управлінням в якості заходу для захисту інтересів після проведення відповідних перевірок було видано наказ "Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт № ОД 082162001519 від 18.07.2016. Законність якого на сьогоднішній день перевіряється Касаційним судом за касаційною скаргою Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04.11.2019 та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 07.07.2020 у справі № 420/4096/19, рішення по якій не прийнято.
24.05.2022 Одеська обласна прокуратура повторно направила листа № 15/3/2-439вих-22 на адресу Одеської міської ради з питанням щодо вжитих заходів задля захисту інтересів територіальної громади.
03.06.2022 заступник керівника Одеської обласної прокуратури звернувся до Одеської міської ради з повідомленням в порядку статті 23 ЗУ «Про прокуратуру» відповідно до якого було повідомлено про необхідність реагування та захисту порушеного права, яке було отримане Одеською міською радою 03.06.2022, про що свідчить вхідний штемпель ВК ОМР.
13.06.2022 до Господарського суду Одеської області прокурор звернувся із позовною заявою від 08.06.2022 № 15/3/2-501ВИХ-22 (вх. № 1221/22).
Суд відповідно до частини четвертої статті 236 Господарського процесуального кодексу України враховує висновки Великої Палати Верховного Суду викладені у постанові від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, згідно із якими, прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Прокурором не доведено, що Одеською міською радою не вжито жодних заходів протягом розумного строку (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності) та те, що інтереси держави потребували невідкладного захисту, а також можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу або наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню.
Проведення 27.06.2019 обстеження Управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради та Управлінням з питань охорони культурної спадщини Одеської міської ради не свідчить про обізнаність самої Одеської міської ради про виявлені цими установами можливі порушення, оскільки Одеська міська рада є окремою юридичною особою з власною правосуб'єктністю, яка визначила посадових осіб, які уповноважені на захист прав та представництво інтересів територіальної громади міста Одеси.
При цьому, прокурором не доведено обізнаність із цими обставинами Одеської міської ради з 2019 року, зокрема, шляхом надання доказів її листування з Управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, Управлінням з питань охорони культурної спадщини Одеської міської ради з цього питання.
Окрім того, про оспорюване рішення державного реєстратора від 29.03.2021 № 57352483 не могло бути відомо Одеській міській раді в 2019 році з об'єктивних причин.
З огляду на наведене, суд вважає, що розумний строк для надання Одеській міській раді можливості відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, слід відліковувати саме з 01.02.2022, дати отримання нею листа прокуратури № 15/3/2-109ВИХ-22 про повідомлення останньої про заходи вжиті ОМР на захист інтересів територіальної громади міста Одеси.
Щодо невідкладності захисту інтересів держави у даному випадку слід зазначити наступне.
Відповідно до частини першої статті 256, статті 257, частини першої статті 261 Цивільного кодексу України, позовна давність - це строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу. Загальна позовна давність встановлюється тривалістю у три роки. Перебіг позовної давності починається від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила.
Згідно із пунктом 12 Розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Цивільного кодексу України, у редакції Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв'язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)” від 30.03.2020 № 540-IX, який набрав чинності 02.04.2020, під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), строки, визначені статтями 257, 258, 362, 559, 681, 728, 786, 1293 цього Кодексу, продовжуються на строк дії такого карантину.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України “Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19” від 11.03.2020 № 211, з урахуванням постанови Кабінету Міністрів України “Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 № 211” від 11.11.2020 № 1100, установлено з 12.03.2020 до 22.05.2020 на усій території України карантин.
В подальшому дію карантину було неодноразово продовжено, зокрема, пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України “Про встановлення карантину та запровадження обмежувальних протиепідемічних заходів з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2” від 09.12.2020 № 1236, зі змінами та доповненнями, установлено з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2 (COVID-19), з 19.12.2020 до 31.12.2021 на території України карантин, продовживши дію карантину, встановленого постановами Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 № 211 “Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2”, від 20.05.2020 № 392 “Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2” та від 22.07.2020 № 641 “Про встановлення карантину та запровадження посилених протиепідемічних заходів на території із значним поширенням гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2” тощо.
Окрім того, відповідно до пункту 19 Розділу "Перехідні та прикінцеві положення" Цивільного кодексу України у період дії в Україні воєнного, надзвичайного стану строки, визначені статтями 257 - 259, 362, 559, 681, 728, 786, 1293 цього Кодексу, продовжуються на строк його дії.
24.02.2022 Указом Президента України "Про введення воєнного стану" від 24.02.2022 року № 64/2022, який затверджений Законом України від 24.02.2022 № 2102-Х на всій території України введено воєнний стан строком на 30 діб.
Указом Президента від 14.03.2022 № 1333/2022 строк дії воєнного стану в Україні з 26.03.2022 продовжено ще на 30 діб - до 24.04.2022. Законом України "Про затвердження Указу Президента України "Про продовження строку дії воєнного стану в Україні" від 19.04.2022 № 7300, воєнний стан в Україні продовжено з 05:30 25 квітня 2022 року строком на 30 діб, - до 25 травня 2022 року.
22.05.2022 Верховна Рада України прийняла Закон України «Про затвердження Указу Президента України «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні» від 17.05.2022 № 341, за яким воєнний стан в Україні продовжують з 05:30 25 травня 2022 року строком на 90 діб, - до 23 серпня 2022 року.
15.08.2022 Верховна Рада України прийняла Закон України "Про затвердження Указу Президента України "Про продовження строку дії воєнного стану в Україні" від 12.08.2022 № 573/2022, за яким воєнний стан в Україні продовжують з 05:30 23 серпня 2022 року строком на 90 діб, - до 21 листопада 2022 року.
16.11.2022 Верховна Рада України прийняла Закон України "Про затвердження Указу Президента України "Про продовження строку дії воєнного стану в Україні" від 07.11.2022 № 757/2022, за яким воєнний стан в Україні продовжують з 05:30 21 листопада 2022 року строком на 90 діб.
Отже, у даному випадку, з огляду на норми пунктів 12, 19 Розділу "Перехідні та прикінцеві положення" Цивільного кодексу України, перебіг позовної давності не закінчується. А відтак, розумний строк для вжиття компетентним органом - Одеською міською радою відповідних заходів (подання позову) не сплив.
Враховуючи викладене, суд дійшов висновку про відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі Одеської міської ради.
Суд відповідно до частини четвертої статті 236 Господарського процесуального кодексу України враховує висновки Великої Палати Верховного Суду викладені у пункті 54 постанови від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 і пункті 8.41 постанови від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, згідно із якими, якщо після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України суд залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.
На підставі викладеного, суд дійшов висновку про задоволення клопотання відповідача про залишення позовної заяви без розгляду від 29.06.2022 (вх. № 11779/22).
Відповідно до частини дев'ятої статті 145 Господарського процесуального кодексу України у випадку залишення позову без розгляду, закриття провадження у справі або у випадку ухвалення рішення щодо повної відмови у задоволенні позову, суд у відповідному судовому рішенні зазначає про скасування заходів забезпечення позову.
З огляду на залишення позову без розгляду заходи забезпечення позову вжиті ухвалою суду від 15.06.2022 у справі № 916/1176/22 підлягають скасуванню на підставі частини дев'ятої статті 145 Господарського процесуального кодексу України.
Керуючись частиною четвертою статті 53, частиною дев'ятою статті 145, пунктом 2 частини першої статті 226, статтею 234 Господарського процесуального кодексу України, суд
1. Клопотання відповідача про залишення позовної заяви без розгляду від 29.06.2022 (вх. № 11779/22) - задовольнити.
2. Позов заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Одеської міської ради до Товариства з обмеженою відповідальністю “Гранд Отель” про визнання незаконними та скасування рішень державних реєстраторів, зобов'язання привести земельну ділянку до попереднього стану - залишити без розгляду.
3. Заходи забезпечення позову вжиті ухвалою Господарського суду Одеської області від 15.06.2022 у справі № 916/1176/22 - скасувати.
Ухвала набрала законної сили 09.01.2023 та може бути оскаржена в апеляційному порядку до Південно-західного апеляційного господарського суду шляхом подачі апеляційної скарги в строк встановлений частиною першою статті 256 Господарського процесуального кодексу України.
Повний текст ухвали у зв'язку із відсутністю електропостачання в суді складено 18.01.2023.
Суддя Ю.А. Шаратов