Справа № 580/3460/22 Суддя (судді) першої інстанції: Віталіна ГАЙДАШ
10 січня 2023 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Карпушової О.В., суддів Губської Л.В., Епель О.В., секретар Ольховська М.Г., за участі позивача ОСОБА_1 та його представника Чернявського А.Л. в режимі відеоконференції, представника відповідача Прокопчук А.П., розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу адвоката Чернявського Анатолія Леонідовича, що діє в інтересах ОСОБА_1 , на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2022 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Черкаського міського голови Бондаренка Анатолія Васильовича про визнання дій протиправними та скасування рішення,
09.08.2022 ОСОБА_1 звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Черкаського міського голови Бондаренка А.В. про визнання протиправними дії відповідача та про визнання протиправним та скасування розпорядження відповідача від 04.08.2022 №456-р «Про притягнення до відповідальності ОСОБА_1 ».
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що спірне розпорядження про притягнення його до дисциплінарної відповідальності як директора департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради є протиправним, оскільки ним не порушувалося розпорядження міського голови від 28.10.2021 №631-р «Про окремі питання організації роботи з укладання договорів цивільно-правового характеру», при цьому зазначає, що він ніколи не укладав договорів цивільно-правового характеру, які мають ознаки прихованих трудових відносин, хоча було укладено декілька договорів цивільно-правового характеру виключно для правильної організації роботи у підрозділах департаменту, які безпосередньо погоджувались з міським головою м. Черкаси.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 12.10.2022 у задоволені позовних вимог відмовлено.
Приймаючи таке рішення суд першої інстанції констатував, що доводи позивача про те, що ним як директором департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради ніколи не укладались договори цивільно-правового характеру без погодження з відповідачем спростовані належними доказами, зокрема, на укладених цивільно-правових угодах від 02.06.2022 з ОСОБА_2 та від 14.06.2022 з ОСОБА_3 відсутні проставлені візи Черкаського міського голови про їх погодження. Встановивши такі обставини суд зробив висновок про необґрунтованість позовних вимог.
Позивачем подано апеляційну скаргу на рішення суду, в якій просить скасувати його через порушення норм матеріального та процесуального права, та постановити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.
Доводи апеляційної скарги аналогічні доводам позовної заяви.
Апелянт вважає, що судом першої інстанції надано неправильну оцінку встановлених обставин та поданим документам.
Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому вказано про правильність висновків суду першої інстанції і про залишення апеляційної скарги без задоволення.
У судовому засіданні представник апелянта та апелянт підтримали доводи апеляційної скарги, представник відповідача заперечував проти задоволення апеляційної скарги.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення сторін, перевіривши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Обставини встановлені судом.
Розпорядженням Черкаського міського голови Бондаренка А.В. від 20.02.2019 №70-р (к) ОСОБА_1 призначено на посаду директора департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради за строковим трудовим договором та розпорядженням від 02.05.2019 №175-р (к) продовжено дію строкового трудового договору на невизначений строк.
28.10.2021 Черкаським міським головою Бондаренком А.В. прийнято розпорядження №631-р «Про окремі питання організації роботи з укладання договорів цивільно-правового характеру», яким надано доручення керівникам виконавчих органів Черкаської міської ради не укладати договори цивільно-правового характеру (а.с.13).
Позивач був ознайомлений з вказаним розпорядженням.
Під час здійснення контролю за виконанням вищезазначеного розпорядження №631-р відповідачем було направлено позивачу доручення від 01.07.2022 №72-Д, відповідно до якого зобов'язано позивачу надати пояснення про невиконання розпорядження від 28.10.2021 №631-р.
За результатами розгляду доручення міського голови від 01.07.2022 №72-Д позивачем подано до відповідача лист від 04.07.2022 про те, що він ніколи не укладав договорів цивільно-правового характеру, які мають ознаки прихованих трудових відносин, і ним, як директором департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради, дійсно було укладено декілька договорів цивільно-правового характеру виключно для правильної організації роботи у підрозділах департаменту, які позивачем були погоджені безпосередньо з міським головою м. Черкаси.
Службовою запискою першого заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Черкаської міської ради від 07.07.2022 №72-Д повідомлено відповідача про те, що надані позивачем 04.07.2022 пояснення не відповідають дійсності, оскільки позивачем всупереч вимог розпорядження міського голови від 28.10.2021 №631-р «Про окремі питання організації роботи з укладання договорів цивільно-правового характеру» протиправно укладено цивільно-правові угоди 02.06.2022 з ОСОБА_2 та 14.06.2022 з ОСОБА_3 , які не були погоджені з Черкаським міським головою (а.с.15).
Згідно резолюції міського голови від 07.07.2022 на вказаній службовій записці першого заступника міського голови від 07.07.2022, позивача зобов'язано у строк до 12.07.2022 надати відповідні пояснення, яку позивач отримав 07.07.2022, що підтверджується його власноручним підписом.
Крім того, згідно змісту цивільно-правових угод від 02.06.2022 з ОСОБА_2 та від 14.06.2022 з ОСОБА_3 вказані договори не мають резолюції/візи Черкаського міського голови про їх погодження (а.с.53, 55).
Розпорядженням відповідача від 04.08.2022 №456-р «Про притягнення до відповідальності ОСОБА_1 » позивача за невиконання вимог розпорядження міського голови від 28.10.2021 №631-р притягнуто до дисциплінарної відповідальності у вигляді оголошення догани (а.с.11).
Вказані обставини підтверджені належними та допустимими доказами, і не є спірними.
Нормативно-правове обґрунтування.
Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності. При цьому, громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Статтями 2, 5-1 КЗпП України передбачено право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.
Правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування визначаються Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07 червня 2001 року №2493-ІІІ (далі - Закону №2493-ІІІ).
Відповідно до ст. 2 Закону №2493-ІІІ посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.
Одним з основних принципів служби в органах місцевого самоврядування, закріплених у статті 4 Закону № 2493-ІІІ, є підконтрольність, підзвітність, персональна відповідальність за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов'язків.
Згідно ст. 8 Закону №2493-ІІІ до основних обов'язків посадових осіб місцевого самоврядування включено, зокрема такі, як додержання Конституції і законів України, інших нормативно-правових актів, актів органів місцевого самоврядування; забезпечення відповідно до їх повноважень ефективної діяльності органів місцевого самоврядування; додержання прав та свобод людини і громадянина; сумлінне ставлення до виконання службових обов'язків, шанобливе ставлення до громадян та їх звернень до органів місцевого самоврядування, турбота про високий рівень культури, спілкування і поведінки, авторитет органів та посадових осіб місцевого самоврядування; недопущення дій чи бездіяльності, які можуть зашкодити інтересам місцевого самоврядування та держави.
Статтею 19 Закону №2493-ІІІ визначено, що особливості дисциплінарної відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування забезпечуються у порядку, передбаченому законом.
Проте, на сьогодні такого порядку законом не передбачено.
Водночас, згідно частини третьої статті 7 Закону №2493-ІІІ на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.
Так, згідно статті 147 Кодексу законів про працю України, затвердженого Законом від 10.12.1971 № 322-VIII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - КЗпП України), за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: 1) догана, 2) звільнення.
Органи, правомочні застосовувати дисциплінарні стягнення, визначені статтею 147-1 КЗпП України, відповідно до якої дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) даного працівника. Цією ж статтею обумовлено, що на працівників, які несуть дисциплінарну відповідальність за статутами, положеннями та іншими актами законодавства про дисципліну, дисциплінарні стягнення можуть накладатися також органами, вищестоящими щодо органів, вказаних у частині першій цієї статті.
Згідно статті 148 цього ж Кодексу дисциплінарне стягнення застосовується власником або уповноваженим ним органом безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування у відпустці. Дисциплінарне стягнення не може бути накладене пізніше шести місяців з дня вчинення проступку. Підставою застосування дисциплінарного стягнення є вчинення працівником протиправного винного діяння (дії чи бездіяльності), яке визнається дисциплінарним проступком. Протиправність поведінки працівника полягає в порушенні ним своїх трудових обов'язків, закріплених нормами трудового права, як то: КЗпП, правилами внутрішнього розпорядку, статутами, положеннями, посадовими інструкціями, трудовим договором (контрактом), колективним договором, а також у порушенні або невиконанні правомірних наказів та розпоряджень роботодавця.
Висновки суду апеляційної інстанції.
Отже, зі системного аналізу наведених вище норм вбачається, що дисциплінарне стягнення - це передбачена законом міра примусу, що застосовується уповноваженим органом до працівника, який порушив службову дисципліну, тобто вчинив дисциплінарний проступок. При цьому, для правомірного застосування дисциплінарного стягнення уповноваженому органу необхідно встановити наявність протиправної поведінки державного службовця, шкідливих наслідків та причинного зв'язку між ними і поведінкою особи, що притягається до відповідальності.
Матеріалами справи підтверджено, що позивач є службовою особою, займає посаду директора департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради, і був належним чином ознайомлений з розпорядженням Черкаського міського голови Бондаренка А.В. №631-р «Про окремі питання організації роботи з укладання договорів цивільно-правового характеру», яким надано доручення керівникам виконавчих органів Черкаської міської ради не укладати договори цивільно-правового характеру без його погодження.
Крім того, згідно посадових обов'язків позивача до його повноважень належить питання перевірки, підготовки та оформлення договорів цивільно-правового характеру, та їх погодження. Апелянт вказану обставину не заперечував.
Також, підтверджено належними та допустимими доказами, що укладені цивільно-правові угоди від 02.06.2022 з ОСОБА_2 та від 14.06.2022 з ОСОБА_3 не мають проставленої візи/резолюції Черкаського міського голови про їх погодження.
Апелянтом вказане також не спростовано.
Таким чином, доводи апелянта, що вказані договори погоджувались особисто з відповідачем не приймаються до уваги, оскільки відповідні обставини до норм чинного законодавства мають підтверджуватися певними доказами, а такі докази в матеріалах справи відсутні.
Отже, судом першої інстанції зроблений вірний висновок про необґрунтованість позовних вимог, про недоведеність позивачем своїх доводів належними доказами, якими могли бути лише письмові докази.
Щодо інших доводів апелянта колегія суддів враховує рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, в якому суд зазначив, що «…хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід…».
Згідно зі ст. 6 КАС України та ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Справу розглянуто в межах доводів апеляційної скарги.
Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 316 КАС України залишити апеляційні скарги без задоволення, а рішення суду - без змін, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Повний текст постанови виготовлено 11.01.2023.
Керуючись ст.ст. 243, 244, 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд
Апеляційну скаргу адвоката Чернявського Анатолія Леонідовича, що діє в інтересах ОСОБА_1 , на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2022 р. - залишити без задоволення.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2022 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Черкаського міського голови Бондаренка Анатолія Васильовича про визнання дій протиправними та скасування рішення - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Колегія суддів: О.В. Карпушова
Л.В. Губська
О.В. Епель