19 жовтня 2021 року Справа № 280/4308/21 м.Запоріжжя
Запорізький окружний адміністративний суд у складі судді Киселя Р.В., за участю секретаря судового засідання Погомій Я.І.
представників:
позивача - Нікітіної Ю.С.,
відповідача - Шушняєва О.Л.,
розглянув у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовною заявою Товариства з обмеженою відповідальністю «Запоріжжяелектропостачання» (вул. Олександрівська, буд. 35, м. Запоріжжя, 69063), в особі представника - адвоката Нікітіної Юлії Сергіївни (вул. Портова, 10-29, м. Запоріжжя, 69006, адреса для листування: вул. Олександрівська, буд. 35, м. Запоріжжя, 69063), до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (вул. Смоленська, буд. 19, м. Київ, 03057) про визнання протиправною та скасування постанови в частині,
До Запорізького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Товариства з обмеженою відповідальністю «Запоріжжяелектропостачання» (далі - позивач, ТОВ «ЗАПОРІЖЖЯЕЛЕКТРОПОСТАЧАННЯ»), в особі представника - адвоката Нікітіної Юлії Сергіївни, до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕНП), в якій позивач просить суд: визнати протиправним та скасувати пункт 2 постанови відповідача від 21.04.2021 №679 «Про накладення штрафу на ТОВ «ЗАПОРІЖЖЯЕЛЕКТРОПОСТАЧАННЯ» за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушення Ліцензійних умов з постачання електричної енергії споживачу та здійснення заходів державного регулювання».
В обґрунтування позовних вимог, представником позивача зазначено, що відповідачем в період з 02.03.2021 по 23.03.2021 проведено планову перевірку щодо дотримання позивачем вимог законодавства та ліцензійних умов у сфері енергетики. За наслідками вказаної перевірки складено акт щодо дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства, що регулює функціонування ринку електричної енергії та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання електричної енергії споживачу №167 від 23.03.2021, висновками якого встановлені порушення: пп.5 п.2.3 Ліцензійних умов №1469 щодо обов'язку ліцензіата застосовувати ціну (тариф) на послуги постачальника універсальних послуг, визначену за результатами конкурсу або встановлену у випадках, передбачених Законом України «Про ринок електричної енергії» №2019-VII від 13.04.2017, НКРЕКП згідно із затвердженою НКРЕКП методикою, зокрема постановою НКРЕКП від 11.12.2018 «Про встановлення тарифу на послуги постачальника універсальних послуг ТОВ «ЗАПОРІЖЖЯЕЛЕКТРОПОСТАЧАННЯ». На підставі акту перевірки, на засіданні НКРЕКП прийнято постанову №679 від 12.04.2021 «Про накладення штрафу на ТОВ «ЗАПОРІЖЖЯЕЛЕКТРОПОСТАЧАННЯ» за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушення ліцензійних умов з постачання електричної енергії споживачу та здійснення заходів державного регулювання», в п.2 резолютивної частини якого зазначено: Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1, 13 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що буде проводитися у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на послуги постачальника універсальних послуг ТОВАРИСТВУ З ОБМЕЖЕНОЮ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЮ «ЗАПОРІЖЖЯЕЛЕКТРОПОСТАЧАННЯ» шляхом його зміни в бік зменшення на суму 28867,60 тис. грн (без ПДВ), урахувавши: суму недоотриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності з постачання електричної енергії споживання у 2019 році в розмірі 6 953,15 тис. грн (без ПДВ); суму надлишково отриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності з постачання електричної енергії споживачу у 2020 році в розмірі 35 820,75 тис. грн (без ПДВ). Проте, на думку позивача, відповідачем безпідставно не були визнанні обґрунтованими у 2019 році витрати на доставку рахунків та «витрати на оплату лікарняних за рахунок підприємства (перші 5 днів)», а також не визначено податок на прибуток в частині надання універсальних послуг як об'єктивний чинник недофінансування ліцензованої діяльності. Також відповідачем розрахунки перевитрат у 2020 році були здійсненні з порушенням вимог чинного законодавства України та розрахована підсумкова сума надлишково отриманого доходу з урахуванням індексу споживчих цін на товари та послуги, що порушує вимоги чинного законодавства України. Вважає п.2 постанови №679 від 12.04.2021 «Про накладення штрафу на ТОВ «ЗАПОРІЖЖЯЕЛЕКТРОПОСТАЧАННЯ» протиправним таким, що підлягає скасуванню.
Ухвалою від 01.06.2021 у справі відкрите спрощене позовне провадження, судове засідання призначене на 30.06.2021 з викликом сторін.
23.06.2021 від відповідача надійшов відзив на позовну заяву в якому він заперечив проти задоволення позовних вимог. В обґрунтування заперечень зазначив, що Актом №167 від 23.03.2021 встановлені та зафіксовані наступні порушення, а саме: порушення пп.2 п.2.2 Ліцензійних умов з постачання електричної енергії щодо обов'язку ліцензіата повідомляти, НКРЕКП про всі зміни даних, які були зазначені в його документах, що додавалися до заяви про отримання ліцензії, не пізніше одного місяця з дня настання таких змін; порушення пп.7 п.2.2 Ліцензійних умов з постачання електричної енергії щодо обов'язку ліцензіата надавати до НКРЕКП документи (їх копії), інформацію (дані, відомості, звітність), необхідну для виконання НКРЕКП своїх повноважень та функцій, в обсягах та у строки (не менше десяти робочих днів для надання копій документів, пояснень тощо), встановлені НКРЕКП; порушення пп.13 п.2.2 Ліцензійних умов з постачання електричної енергії, щодо обов'язку ліцензіата укладати договори, обов'язкові для здійснення діяльності на ринку електричної енергії, та виконувати умови таких договорів та пп.27 п.2.2 Ліцензійних умов з постачання електричної енергії щодо обов'язку ліцензіата сплачувати своєчасно та в повному обсязі зокрема за послуги, що надаються на ринку електричної енергії; порушення ч.8 ст.56 Закону України «Про ринок електричної енергії» №2019-VII від 13.04.2017, щодо обов'язку електропостачальника до укладення договору постачання електричної енергії споживачу надати споживачу інформацію про істотні умови договору та про наявний вибір порядку та форм виставлення рахунка і здійснення розрахунків; порушення пп.5 п.2.3 Ліцензійних умов з постачання електричної енергії споживачу, щодо обов'язку ліцензіата застосовувати ціну (тариф) па послуги постачальника універсальних послуг, встановлену постановами НКРЕКП №1869 від 11.12.2018 «Про встановлення тарифу на послуги постачальника універсальних послуг TOB «ЗАПОРІЖЖЯЕЛЕКТРОПОСТАЧАННЯ» та №2707 від 10.12.2019 «Про встановлення тарифу на послуги постачальника універсальних послуг TOB «ЗАПОРІЖЖЯЕЛЕКТРОПОСТАЧАННЯ». Крім того, відповідач зауважив, що позивачем 30.03.2021 надані письмові пояснення та обґрунтування, виявлених та зафіксованих Актом №167 від 21.04.2021 порушень. На відкритому засіданні НКРЕКП за наслідками розгляду Акту №167 та зауважень до нього, відповідачем було прийнято Постанову №679. Зазначає, що Постанова №679 прийнята Комісією в межах повноважень та у спосіб, визначений законодавством України. Вказує на те, що оспорюваним пунктом Постанови №679 було лише зобов'язано Департамент із регулювання відносин у сфері енергетики, підготувати та винести на засідання НКРЕКП, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на послуги постачальника універсальних послуг ТОВ «ЗАПОРІЖЖЯЕЛЕКТРОПОСТАЧАННЯ». Разом з цим, підготовка проекту рішення, не є остаточним рішенням щодо перегляду тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, та передбачає майбутнє обговорення та голосування за проект на комісії НКРЕКП з урахуванням всіх обставин що склались, а тому п.2 Постанови №679 жодним чином не порушує прав позивача. В зв'язку з чим вважає заявлені вимоги безпідставними та необґрунтованими. Просить суд відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
29.06.2021 від представника позивача до суду надійшла відповідь на відзив, в якій наведені заперечення проти тверджень відповідача.
Протокольною ухвалою від 30.06.2021 у судовому засіданні оголошувалась перерва до 12.07.2021.
09.07.2021 від відповідача до суду надійшла заява, в якій відповідач просить розглядати справу за правилами загального позовного провадження.
12.07.2021 від відповідача до суду надійшли заперечення на відповідь на відзив, в якій відповідач не погоджується з доводами позивача викладеними у відповіді.
Протокольною ухвалою від 12.07.2021 у судовому засіданні оголошувалась перерва до 22.07.2021.
22.07.2021 від позивача до суду надійшли пояснення. В поясненнях позивач посилається на те, що відповідач у відзиві на позов зазначає, що зміст оскаржуваного пункту 2 резолютивної частини Постанови №679 відповідно до пунктів 1 та 13 частини 1 статті 17 Закону про НКРЕКП є заходом державного регулювання. Отже твердження відповідача, що п.2. постанови НКРЕКП від 21.04.2021 №679 є лише рекомендацією, яка стосується виключно структурного підрозділу НКРЕКП, спростовується самим відповідачем.
22.07.2021 у судовому засіданні представники сторін підтримали заяву про перехід до розгляду даної справи за правилами загального позовного провадження, зазначивши про важливість даної справи для сторін, її складність та значний суспільний інтерес до даної справи.
Ухвалою суду від 22.07.2021 про призначення справи до розгляду за правилами загального позовного провадження, призначено підготовче засідання на 22.07.2021.
Протокольною ухвалою від 22.07.2021 підготовче засідання було відкладене на 13.09.2022.
06.09.2021 від позивача до суду надійшли додаткові пояснення. В яких ТОВ «ЗАПОРІЖЖЯЕЛЕКТРОПОСТАЧАННЯ» зазначило, що відповідачем 14.07.2021 було внесено зміни в оскаржуваний пункт 2 Постанови №679. На підставі Постанови №1154 відповідачем, незважаючи на відсутність рішення у справі №280/4308/21, у якій позивачем оскаржується п.2. Постанови №679, було внесено зміни до постанови НКРЕКП від 02 грудня 2020 року №2286 шляхом прийняття 06 серпня 2021 року постанови №1260, що набуває чинності з 01 вересня 2021 року. Позивач вважає такі дії відповідача протиправними.
Протокольною ухвалою від 13.09.2021 було закрито підготовче провадження та призначено справу до розгляду по суті на 21.09.2021.
Протокольною ухвалою від 21.09.2021 в судовому засіданні оголошувалась перерва до 19.10.2021.
04.10.2021 від представника позивача до суду надійшла заява про долучення документів до матеріалів справи.
18.10.2021 відповідачем надано до суду додаткові пояснення, в яких він, з посиланням на практику Верховного Суду, вказує про неможливість втручання судом у повноваження суб'єкта владних повноважень при здійснення ним своєї компетенції, зокрема, якщо такий суб'єкт приймає рішення колегіально (шляхом особистого голосування членів такого органу).
У судовому засіданні, представник позивача підтримала заявлені вимоги в повному обсязі. Надала пояснення аналогічні викладеним у позовній заяві. Просила суд задовольнити адміністративний позов.
Представник відповідача позовні вимоги не визнав з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву. Просив суд відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
Сторони під час розгляду справи, у судовому засіданні, повідомили, що ними надано всі необхідні документи для вирішення спору по суті.
Враховуючи норми ч.3 ст.243 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), у судовому засіданні 19.10.2021 проголошено вступну та резолютивну частини рішення.
Розглянувши матеріали справи, вислухавши пояснення сторін, дослідивши надані докази, судом встановлені наступні обставини.
Так, з матеріалів справи судом встановлено, що в період з 02.03.2021 по 23.03.2021 співробітниками відповідача була проведена планова перевірка позивача з питань дотримання вимог законодавства, що регулює функціонування електричної енергії, та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання електричної енергії споживачу, за період діяльності з 01.08.2018 по 31.12.2020.
За результатами проведення зазначеної перевірки відповідачем було складено Акт №167 від 23.03.2021, який був отриманий позивачем 23.03.2021.
Згідно з висновками Акту перевірки встановлено, крім іншого, порушення:
пп.5 п.2.3 Ліцензійних умов Ліцензійних умов №1469 щодо обов'язку ліцензіата застосовувати ціну (тариф) на послуги постачальника універсальних послуг, визначену за результатами конкурсу або встановлену у випадках, передбачених Законом України «Про ринок електричної енергії», НКРЕКП згідно із затвердженою НКРЕКП методикою, зокрема постановою НКРЕКП від 11.12.2018 «Про встановлення тарифів на послуги постачальника універсальних послуг ТОВ «ЗАПОРІЖЖЯЕЛЕКТРОПОСТАЧАННЯ»
Позивач, листом від 30.03.2021 №2215 надав письмові пояснення та обґрунтування щодо порушень, виявлених та зафіксованих Актом №167, які були розміщенні на офіційному веб-сайті НКРЕКП.
За результатами розгляду акту №167 від 23.03.2021 на засіданні НКРЕКП прийнято постанову «Про накладення штрафу на ТОВ «ЗАПОРІЖЖЯЕЛЕКТРОПОСТАЧАННЯ» за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушення Ліцензійних умов з постачання електричної енергії споживачу та здійснення заходів державного регулювання» №679 від 21.04.2021 (далі - Постанова №679).
В п.2 резолютивної частини Постанови №679 викладено наступне: Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1, 13 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що буде проводитися у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на послуга постачальника універсальних послуг ТОВАРИСТВУ З ОБМЕЖЕНОЮ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЮ «ЗАПОРІЖЖЯЕЛЕКТРОПОСТАЧАННЯ» шляхом його зміни в бік зменшення на суму 28867,60 тис. грн (без ПДВ), урахувавши:
суму недоотриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності з постачання електричної енергії споживання у 2019 році в розмірі 6 953,15 тис. грн. (без ПДВ);
суму надлишково отриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності з постачання електричної енергії споживачу у 2020 році в розмірі 35 820,75 тис. грн. (без ПДВ).
Зазначену постанову було отримано позивачем, засобами поштового зв'язку 28.04.2021.
Вважаючи вищевказаний пункт 2 Постанови №679 протиправним, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, суд виходить з наступного.
В силу вимог частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено у частині 2 статті 2 КАС України, де зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Отже, суд повинен з'ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
Зміст частини 2 статті 19 Конституції України у взаємозв'язку з частиною 2 статті 2 КАС України дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб'єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для притягнення таких суб'єктів до відповідальності.
Суд зауважує, що правова процедура (fair procedure - справедлива процедура), яка є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади, встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і в разі її неналежного дотримання дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.
Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи; спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права.
Перевіряючи відповідність оспорюваної постанови (пункту постанови) критеріям, визначеним у частині 2 статті 2 КАС України, суд враховує таке.
За приписами частини 1 статті 1 Закону України від 22.09.2016 №1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) (далі - Закон №1540-VIII) НКРЕКП є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
За змістом статті 2 Закону №1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема:
1) у сфері енергетики:
діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії;
діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу;
діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів та інших речовин трубопровідним транспортом;
2) у сфері комунальних послуг:
діяльності з виробництва теплової енергії на теплогенеруючих установках, включаючи установки для комбінованого виробництва теплової та електричної енергії, транспортування її магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами, постачання теплової енергії в обсягах понад рівень, що встановлюється умовами та правилами провадження господарської діяльності (ліцензійними умовами);
діяльності у сфері централізованого водопостачання та водовідведення в обсягах понад рівень, що встановлюється умовами та правилами провадження господарської діяльності (ліцензійними умовами).
Розподіл видів діяльності відповідно до сфер застосовується виключно для цілей цього Закону.
Державне регулювання у сферах, визначених у частині першій цієї статті, здійснюється Регулятором відповідно до цього Закону, а також законів України «Про природні монополії», «Про ринок електричної енергії», «Про ринок природного газу», «Про трубопровідний транспорт», «Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу», «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг», «Про теплопостачання», «Про питну воду та питне водопостачання», інших актів законодавства, що регулюють відносини у відповідних сферах.
Статтею 3 вказаного Закону передбачено, що Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом, зокрема, державного контролю та застосування заходів впливу.
Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.
У статті 14 Закону №1540-VIII визначено порядок організації роботи Регулятора та прийняття рішень, відповідно до частин першої та другої якої засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті. Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію. У разі розгляду Регулятором питання, що містить таємну інформацію, порядок доступу до якої регулюється законом, Регулятор приймає рішення про розгляд такого питання в режимі закритого слухання.
За правилами частини п'ятої статті 14 Закону №1540-VIII рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Рішення Регулятора підписуються Головою.
За змістом статті 19 Закон №1540-VIII регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.
Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.
Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
Під час здійснення державного контролю Регулятор має право:
1) вимагати від суб'єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов;
2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу;
3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю;
4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю;
5) приймати обов'язкові до виконання суб'єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень;
6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.
Один примірник акта про результати перевірки передається суб'єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі.
У разі відмови суб'єкта господарювання або уповноваженої ним особи прийняти акт про результати перевірки такий акт надсилається суб'єкту господарювання рекомендованим листом протягом п'яти робочих днів з дня підписання акта членами комісії з перевірки.
Суб'єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п'яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.
У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб'єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
Акт про результати перевірки разом із поясненнями та обґрунтуванням суб'єкта господарювання, діяльність якого перевірялася, підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора до розгляду акта на засіданні Регулятора.
Частиною 2 - 4 статті 22 Закону №1540-VIII передбачено, що за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді:
1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень;
2) накладення штрафу;
3) зупинення дії ліцензії;
4) анулювання ліцензії.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до посадових осіб суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати адміністративні стягнення.
У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб'єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб'єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб'єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
Регулятор застосовує штрафні санкції до суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України «Про ринок електричної енергії», «Про природні монополії», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про ринок природного газу», «Про теплопостачання».
Позивач вважає, що зазначений в п.2 Постанови №679 захід впливу є санкцією, оскільки прийнятий за наслідками контрольного заходу (планової виїзної перевірки).
Проте суд не погоджується з таким висновком позивача, оскільки у частині другій статті 22 Закону №1540-VIII законодавцем визначений вичерпний перелік санкції, які можуть бути застосовані Регулятором до суб'єкта господарювання за порушення ним законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.
Інші заходи впливу регулятора, які випливають з мети та завдань його діяльності, не є санкціями відповідальності.
Зазначене узгоджується із висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 04.02.2019 у справі №826/14482/17 від 14.03.2019 у справі №826/3880/18, від 29.01.2021 у справі №520/10318/19, від 24.11.2021 у справі №320/5797/19, від 20.04.2022 у справі №640/21345/18.
У оскаржуваному п.2 резолютивної частини Постанови №679 зазначено таке:
«Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1, 13 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що буде проводитися у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на послуга постачальника універсальних послуг ТОВАРИСТВУ З ОБМЕЖЕНОЮ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЮ «ЗАПОРІЖЖЯЕЛЕКТРОПОСТАЧАННЯ» шляхом його зміни в бік зменшення …..».
Суд звертає увагу на те, що у пункті 39 постанови Верховного Суду від 24.11.2021 у справі №320/5797/19 сформована наступна правова позиція щодо подібних правовідносин:
«39. Судами попередніх інстанцій не враховано, що пункт 2 резолютивної частини Постанови №1852 містить рекомендації, які стосуються винятково структурного підрозділу НКРЕКП, а саме Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики НКРЕКП і не породжує жодних безпосередніх правових наслідків для позивача, як це передбачено у висновках Верховного Суду, викладених у постановах від 04.02.2019 у справі №826/14482/17 (адміністративне провадження К/9901/41832/18) та від 14.03.2019 у справі №826/3880/18 (адміністративне провадження К/9901/58821/18).
Водночас, як зауважує НКРЕКП, доручення підготувати проект рішення, ще не є остаточним рішенням щодо встановлення (перегляду) тарифів, та передбачає майбутнє обговорення та голосування за проект на комісії НКРЕКП з урахуванням всіх обставин, що склалися, а тому пункт 2 резолютивної частини Постанови №1852 за своєю природою жодним чином не порушує права Позивача.
Припис у п. 2 Постанови НКРЕКП «Про накладення штрафу на ПРАТ «Київобленерго» за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, Ліцензійних умов з постачання електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання» від 06.09.2019 №1852 - не поширюється на Позивача, жодним чином не впливає на його права і обов'язки й адресований Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики - 2. Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1, 13 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на розподіл електричної енергії ПРAT «Київобленерго» шляхом його зміни в бік зменшення на позитивну суму необґрунтованого недовиконання інвестиційної програми, програми ремонтів та надлишково отриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності за 2018 рік у розмірі 63 329;47 тис. грн (без ПДВ)».
По своїй суті п. 2 Постанови НКРЕКП «Про накладення штрафу на ПРАТ «Київобленерго» за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, Ліцензійних умов з постачання електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання» від 06.09.2019 №1852 - організаційно-розпорядчий акт внутрішнього-спрямованого змісту, не є індивідуальним актом, а тому жодних прав, свобод, інтересів Позивача не порушує, не передбачає для нього жодних обов'язків і обмежень».
За такого правового регулювання, враховуючи вищевикладену правову позицію, оскаржуваний пункт постанови, який адресований Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики щодо підготовки та винесення на засідання НКРЕКП проекту рішення - є організаційно-розпорядчим актом внутрішнього-спрямованого змісту, не є індивідуальним актом, а тому жодних прав, свобод, інтересів позивача не порушує, не передбачає для нього жодних обов'язків і обмежень.
Аналогічна правова позиція щодо подібних правовідносин викладена Верховним Судом у постанові від 20.04.2022 у справі №640/21345/18.
У розумінні Великої Палати Верховного Суду під судовими рішеннями у подібних правовідносинах слід розуміти такі рішення, де аналогічними є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог та встановлені фактичні обставини, а також має місце однакове матеріально-правове регулювання спірних відносин (пункт 6.30 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.05.2020 у справі №910/719/19, пункт 5.5 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.06.2018 у справі №922/2383/16; пункт 8.2 постанови Великої Палати Верховного Суду від 16.05.2018 у справі №910/5394/15-г; постанова Великої Палати Верховного Суду від 12.12.2018 у справі №2-3007/11; постанова Великої Палати Верховного Суду від 16.01.2019 у справі №757/31606/15-ц).
Відповідно до ч.5 ст.242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Отже, суд вважає, що п. 2 Постанови №679 є одним із основних способів виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, тобто є заходом державного регулювання, але аж ніяк не санкцією.
Відтак, суд дійшов до висновку, що підготовка проекту не є остаточним рішенням щодо перегляду тарифів, та передбачає у майбутньому обговорення та голосування за проект на комісії НКРЕКП з урахуванням всіх обставин, що будуть мати місце, проте наразі п.2 Постанови №679 жодним чином не порушує права позивача.
Крім того, судом встановлено, що постановою відповідача від 06.08.2021 №1260, виданою на виконання оскаржуваної частини постанови відповідача від 21.04.2021 №679, були внесені зміни до постанови відповідача від 02.12.2020 №2286, відповідно до якої змінена структура тарифу на послуги позивача.
Отже, саме постанова відповідача від 06.08.2021 №1260, а не оскаржувана у цій справі постанова, змінює права позивача.
Інші доводи позивача вказаного висновку не спростовують та не впливають на правильність вирішення спору по суті.
У рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява №30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожен довід.
Згідно п. 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Згідно з вимогами статті 9 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Відповідно до ч.1 ст.77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
На підставі системного аналізу положень законодавства України, доказів, наявних в матеріалах справи, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення заявлених позовних вимог.
Враховуючи відмову у задоволенні позовних вимог, розподіл судових витрат, згідно ст. 139 КАС України, не здійснюється.
Керуючись статтями 139, 241, 243-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
У задоволенні позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю «Запоріжжяелектропостачання» (вул. Олександрівська, буд. 35, м. Запоріжжя, 69063), в особі представника - адвоката Нікітіної Юлії Сергіївни (вул. Портова, 10-29, м. Запоріжжя, 69006, адреса для листування: вул. Олександрівська, буд. 35, м. Запоріжжя, 69063), до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (вул. Смоленська, буд. 19, м. Київ, 03057) про визнання протиправною та скасування постанови в частині - відмовити.
Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржено до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України.
Повний текст рішення складено та підписано 11.01.2023.
Суддя Р.В. Кисіль