(про відмову у забезпеченні позову)
10 січня 2023 року м. Житомир справа № 240/928/23
категорія 108010100
Житомирський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Черняхович І.Е., розглянувши заяву депутата Житомирської обласної ради Чернявського Павла Петровича про забезпечення позову до подачі позовної заяви, інші особи, які можуть отримати статус учасника справи: відповідач - Житомирська обласна рада, третя особа - Комунальне некомерційне підприємство "Обласний медичний центр спортивної медицини" Житомирської обласної ради ,
встановив:
До Житомирського окружного адміністративного суду звернувся депутат Житомирської обласної ради ОСОБА_1 із заявою про забезпечення позову до подання ним позовної заяви до Житомирської обласної ради.
В заяві про забезпечення депутат ОСОБА_1 просить зупинити дію рішення одинадцятої сесії Житомирської обласної ради VIII скликання від 14.07.2022 №403 "Про припинення КНП "Обласний медичний центр спортивної медицини" Житомирської обласної ради", реорганізувавши його шляхом приєднання до КНП "Обласний медичний консультативно-діагностичний центр" Житомирської обласної ради" до моменту вирішення в суді справи щодо його правомірності.
В обґрунтування поданої заяви депутат ОСОБА_1 зазначив, що рішення одинадцятої сесії Житомирської обласної ради VIII скликання від 14.07.2022 №403 "Про припинення КНП "Обласний медичний центр спортивної медицини" Житомирської обласної ради", реорганізувавши його шляхом приєднання до КНП "Обласний медичний консультативно-діагностичний центр" Житомирської обласної ради" прийняте з грубим порушенням норм чинного законодавства та без дотримання положень Регламенту Житомирської обласної ради щодо підготовки і розгляду радою процедурних питань на сесії, порядку внесення на сесії ради проекту рішення, його обговорювання та ухвалення сесією. Крім того, депутат ОСОБА_1 вказує, що його звернення до суду з даною заявою перш за все викликано тим, що по суті в будь-який момент може розпочатися процедура ліквідації, припинення та реорганізації КНП "Обласний медичний центр спортивної медицини", наслідком чого стане звільнення з посад 80 працівників центру (з яких 56 - лікарі та 24 - медичний персонал) та припинення існування самого центру, який є об'єктом критичної інфраструктури. Відтак, на переконання заявника невжиття заходів забезпечення позову взагалі унеможливить в подальшому виконання рішення суду та практично унеможливить поновлення порушених прав та інтересів членів первинної профспілкової та працівників центру.
09 січня 2023 року здійснено реєстрацію заяви депутата ОСОБА_1 в автоматизованій системі документообігу суду із присвоєнням їй єдиного уніфікованого номеру судової справи 240/928/23.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 09.01.2023 головуючим суддею для розгляду заяви депутата ОСОБА_1 про забезпечення позову було визначено суддю Черняхович І.Е.
Частиною першою статті 154 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) встановлено, що заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи.
Згідно з частинами 2 та 3 статті 154 КАС України суд, розглядаючи заяву про забезпечення позову, може викликати особу, яка подала заяву про забезпечення позову, для надання пояснень або додаткових доказів, що підтверджують необхідність забезпечення позову.
У виняткових випадках, коли наданих заявником пояснень та доказів недостатньо для розгляду заяви про забезпечення позову, суд може призначити її розгляд у судовому засіданні з повідомленням заінтересованих сторін у встановлений судом строк.
Ознайомившись із заявою про забезпечення позову та приєднаними до неї документами, суд вважає за можливе розглянути вказану заяву в порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи.
При вирішенні питання щодо наявності підстав для забезпечення адміністративного позову суд виходить з наступного.
Відповідно до ч. 1 ст. 150 КАС України, суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Згідно з ч. 2 ст. 150 Кодексу адміністративного судочинства України, забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду;
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
За правилами ч. 1 ст. 151 КАС України, позов може бути забезпечено: зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; забороною відповідачу вчиняти певні дії; встановленням обов'язку відповідача вчинити певні дії; забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Частиною 2 статті 151 КАС України передбачено, що заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
За змістом приписів частин 4, 5, 6 ст. 154 КАС України залежно від обставин справи суд може забезпечити позов повністю або частково. Про забезпечення позову або про відмову у забезпеченні позову суд постановляє ухвалу. В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання. Суд може також зазначити порядок виконання ухвали про забезпечення позову.
Виходячи з системного тлумачення зазначених положень вбачається, що застосування заходів забезпечення позову можливе лише у випадку:
1) існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі;
2) захист прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат;
3) наявні ознаки очевидної протиправності оскаржуваного рішення, дій чи бездіяльності.
При цьому небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача має бути очевидною.
Забезпечення адміністративного позову можливе виключно за наявності вищевказаних обставин, які підлягають доведенню позивачем та встановленню судом у разі вжиття таких заходів.
Інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення, прийнятого в адміністративній справі. Метою застосування заходів забезпечення позову є, перш за все, захист прав позивача до ухвалення рішення у справі.
У контексті наведеного суд наголошує, що забезпечення позову - це заходи адміністративного процесуального припинення дій, які можуть утруднити виконання майбутнього рішення суду чи зробити його виконання неможливим. Вони повинні гарантувати можливість реалізації позовних вимог у разі задоволення позову. Значення цього інституту адміністративного процесуального права в тому, що ним захищаються законні інтереси (права) позивача на той випадок, коли відповідач буде діяти недобросовісно або коли неприйняття заходів може призвести до невиконання судового рішення. Мета забезпечення позову це хоча і негайні, проте тимчасові заходи, направлені на недопущення утруднення чи неможливості виконання судового акта, а також перешкоджання спричинення значної шкоди заявнику. Таким чином, заходи забезпечення позову не мають якогось дискримінаційного характеру стосовно будь-якої із сторін у спорі, їх застосування здійснюється в рамках дискреційних повноважень суду і на основі принципів змагальності та процесуального рівноправ'я сторін.
Згідно із п. 17 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06.03.2008 №2 "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ" в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також вказати ознаки, які свідчать про очевидність протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.
В розрізі наведених акцентів варто зауважити, що при вирішенні процесуального питання «заходів забезпечення позову» суд враховує Рекомендації N R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийняті Комітетом Міністрів Ради Європи 13 вересня 1989 року, відповідно до яких рішення про вжиття тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов'язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов'язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акту; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв'язку з оскарженням адміністративного акту.
Відтак, під час вирішення питання про забезпечення позову адміністративний суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв'язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення адміністративного суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв'язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
Заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути співмірними з позовними вимогами. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії. Заходи з забезпечення позову можуть бути вжиті судом лише в межах предмета позову та не повинні порушувати прав осіб, що не є учасниками даного судового процесу. Суди не вправі вживати такі заходи до забезпечення позову, які є фактично рівнозначними задоволенню позовних вимог.
Таким чином, суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи наявна хоча б одна з вищенаведених обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
Заходи забезпечення позову застосовуються судом лише у виключних, виняткових випадках за наявності для цього умов та підстав, передбачених процесуальним законом, при цьому, такі заходи повинні відповідати критеріям адекватності та співмірності.
Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв'язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв'язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
Вказані висновки щодо застосування норм права викладені у постановах Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17, від 25 квітня 2019 року у справі № 826/10936/18, від 29 січня 2020 року у справі № 640/9167/19, та враховуються при вирішенні даної заяви.
Обґрунтовуючи необхідність вжиття заходів забезпечення позову заявник посилався на порушення Житомирською міською радою норм законодавства та Регламенту Житомирської обласної ради при прийнятті рішення одинадцятої сесії Житомирської обласної ради VIII скликання від 14.07.2022 №403 "Про припинення КНП "Обласний медичний центр спортивної медицини" Житомирської обласної ради", реорганізувавши його шляхом приєднання до КНП "Обласний медичний консультативно-діагностичний центр" Житомирської обласної ради".
Розглянувши вказані доводи заявника, суд зазначає наступне.
Суд звертає увагу, що саме по собі оскарження в судовому порядку рішення суб'єкта владних повноважень не може мати наслідком забезпечення позову шляхом зупинення його дії. Позивач повинен вказати наявність підстав для забезпечення позову, що визначені пунктами 1, 2 частини другої статті 150 КАС України. Вжиття заходів забезпечення позову не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а лише забезпечує збереження існуючого становища до вирішення по суті позовних вимог. При цьому, вирішуючи відповідну заяву про забезпечення позову суд має встановити, у чому саме полягає реальна загроза ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист порушених прав або інтересів позивача та чим саме може бути завдано шкоди правам та інтересам позивача без вжиття таких заходів.
Із заяви депутата ОСОБА_1 вбачається, що необхідність вжиття заходів забезпечення позову фактично обґрунтована очевидною протиправністю рішення одинадцятої сесії Житомирської обласної ради VIII скликання від 14.07.2022 №403.
Суд до таких доводів заявника ставиться критично, оскільки оцінку вказаному рішенню буде надано за наслідками розгляду справи по суті заявлених позовних вимог, а не на стадії розгляду заяви про забезпечення позову.
Суд зазначає, що висновки суду про протиправність вказаного рішення до розгляду справи по суті, з огляду на предмет позову, означатимуть надання оцінки оскаржуваному рішенню без урахування усіх доводів та доказів учасників справи у сукупності, оскільки, з урахуванням предмета позову в даній адміністративній справі, перевірка протиправності рішення можлива лише на підставі з'ясування фактичних обставин справи, а також оцінки належності, допустимості і достовірності як кожного доказу окремо, так і достатності та взаємного зв'язку доказів у їх сукупності. Тобто, встановлення ознак протиправності оскаржуваного рішення є фактично вирішенням адміністративного спору по суті, що є неприпустимим на даній стадії судового процесу.
Суд зауважує, що підстави, які зазначає позивач у заяві про забезпечення позову є предметом розгляду справи по суті, а тому, встановлення обставин законності прийняття оскаржуваного рішення, їх оцінка повинна бути надана судом з урахуванням доказів та посилань, якими обґрунтовує відповідач свої заперечення та пояснень інших учасників справи, при розгляді справи по суті.
Згідно п. 17 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06.03.2008 року № 2, застосування судом таких заходів забезпечення, які за змістом є ухваленням рішення без розгляду справи по суті, не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову. Забезпеченням позову у такий спосіб суди виходять за межі підстав забезпечення позову, що є неприпустимим.
Відтак, посилання заявника на протиправність рішення одинадцятої сесії Житомирської обласної ради VIII скликання від 14.07.2022 №403 через порушення норм законодавства та Регламенту Житомирської обласної ради при його прийнятті є передчасним та не доведеним, оскільки правову оцінку вказаному рішенню судом буде надано за результатами розгляду справи по суті.
Правова позиція Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладена у постанові від 19.06.2018 у справі 826/9263/17, зводиться до того, що підстави щодо наявності очевидних ознак протиправності оскаржуваного рішення є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог.
Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
Суд звертає увагу позивача на те, що наявність очевидних ознак протиправності оскаржуваного рішення може бути виявлена судом тільки на підставі з'ясування фактичних обставин справи, а також оцінки належності, допустимості та достовірності як кожного доказу окремо, так і достатності та взаємного зв'язку наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності під час розгляду адміністративної справи по суті.
У разі вжиття заходів забезпечення позову у запропонований заявником спосіб, судом буде фактично ухвалене рішення без розгляду справи по суті, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову.
З приводу аргументів заявника про те, в будь-який момент може розпочатися процедура ліквідації, припинення та реорганізації КНП "Обласний медичний центр спортивної медицини", наслідком чого стане звільнення з посад 80 працівників центру (з яких 56 - лікарі та 24 - медичний персонал) та припинення існування самого центру, суд зазначає наступне.
За правилами частини 1 статті 77 КАС України тягар доведення необхідності вжиття заходів забезпечення позову з наданням відповідних доказів покладається саме на заявника. Заявник обов'язково повинен обґрунтувати необхідність вжиття заходів забезпечення позову, про застосування яких він просить, і з цією метою подати докази наявності фактичних обставин, з якими він пов'язує необхідність застосування певного заходу забезпечення позову. Доказами у даному випадку вважатимуться будь-які відомості, що вказують на ймовірне порушення чиїхось прав (свобод, інтересів) під час провадження у справі.
З доданого до заяви про забезпечення доказів Порядку та строків припинення КНП «Обласний медичний центр спортивної медицини» Житомирської обласної ради, який є Додатком №2 до рішення одинадцятої сесії Житомирської обласної ради VIII скликання від 14.07.2022 №403, вбачається, що орієнтовним терміном здійснення попередження працівників КНП «Обласний медичний центр спортивної медицини» Житомирської обласної ради про наступне звільнення або переведення у зв'язку з припиненням КНП «Обласний медичний центр спортивної медицини» Житомирської обласної ради є наступний день після дати оприлюднення рішення Житомирської обласної ради VIII скликання від 14.07.2022 №403. Орієнтовним терміном звільнення або переведення працівників КНП «Обласний медичний центр спортивної медицини» Житомирської обласної ради є не менше ніж через 2 місяці після попередження про звільнення. Натомість, загальним терміном, згідно вказаного Порядку (Додатком №2 до рішення одинадцятої сесії Житомирської обласної ради VIII скликання від 14.07.2022 №403) протягом якого повинна бути проведення процедура припинення КНП «Обласний медичний центр спортивної медицини» Житомирської обласної ради є 4 місяці з дати оприлюднення рішення Житомирської обласної ради VIII скликання від 14.07.2022 №403, якою є 18 липня 2022 року.
Вказане свідчить, що з моменту оприлюднення рішення Житомирської обласної ради VIII скликання від 14.07.2022 №403 (18 липня 2022 року) до моменту звернення депутата ОСОБА_1 до суду із заявою про забезпечення позову (09 січня 2023 року) минуло майже шість місяців, тобто передбачений Додатком №2 до рішення одинадцятої сесії Житомирської обласної ради VIII скликання від 14.07.2022 №403 строк проведення процедури припинення КНП «Обласний медичний центр спортивної медицини» Житомирської обласної ради, яка включає в тому числі й звільнення та переведення працівників, вже сплив.
Відтак, обставини, а саме звільнення з посад 80 працівників КНП «Обласний медичний центр спортивної медицини», якими депутат ОСОБА_1 обґрунтовує необхідність вжиття заходів забезпечення позову та для попередження виникнення яких просить вжити такі заходи, вже настали. Доказів протилежного заявник до суду не надав.
Натомість, застосування заходів забезпечення позову можливе лише у випадку існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам та інтересам, а метою застосування заходів забезпечення позову є, перш за все, захист від можливого порушення прав до ухвалення рішення у справі.
З огляду на зазначене, суд вважає, що наведені доводи заявника, ґрунтуються на його суб'єктивному судженні та припущеннях, які не підтверджені належними та допустимими доказами.
Суд зауважує, що депутатом ОСОБА_1 в заяві про забезпечення позову не наведено жодних обставин та не надано до суду доказів на їх підтвердження, які б свідчили про існування реальної загрози заподіяння шкоди його правам та інтересам чи правам та інтересам інших осіб до ухвалення судового рішення у справі за позовом, з яким він має намір звернутися до суду, як і не надано жодних доказів того, що невжиття заходів забезпечення позову, про які він просить, може істотно ускладнити виконання такого рішення.
Суд звертає увагу, що забезпечення адміністративного позову є крайнім заходом, вжиття якого можливе виключно за наявності підстав, передбачених ч. 2 ст. 150 КАС України.
Таким чином, заявником не доведено необхідності вжиття заходів забезпечення позову. В той же час, судом також не встановлено будь-яких обставин що можуть істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів заявника, за захистом яких він має намір звернутися до суду.
Враховуючи вище викладене, суд не вбачає будь-яких правових підстав, які вказують на необхідність вжиття відповідних заходів забезпечення позову, а тому заява депутата ОСОБА_1 про забезпечення позову задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 150, 151, 156, 243, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ухвалив:
Відмовити депутату Житомирської обласної ради ОСОБА_1 у забезпеченні позову.
Ухвала суду набирає законної сили негайно після її підписання суддею.
Ухвала суду може бути оскаржена до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її складення.
Суддя І.Е.Черняхович