26 грудня 2022 року (10 год. 59 хв.)Справа № 280/12892/21 ПР/280/17/22 м.Запоріжжя
Запорізький окружний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді Конишевої О.В., суддів: Максименко Л.Я., Сацького Р.В., за участю секретаря судового засідання Горенко В.Р.,
представників сторін:
позивача -Гребнєв І.І.,
відповідача 1 - Соловйова М.О.,
відповідача 2 -не з'явився,
відповідача 3 - Коваленко І.М.,
розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до Кабінету Міністрів України (01008, м. Київ, вулиця Грушевського, будинок 12/2, код ЄДРПОУ 00031101), Міністерства внутрішніх справ України (01024, м. Київ, вул. Богомольця, буд. 10, код ЄДРПОУ 00032684), Національної поліції України (01601, м. Київ, вул. Богомольця, буд. 10, код ЄДРПОУ 40108578) про визнання протиправним та скасування розпорядження,
22.12.2021 до Запорізького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 (далі - позивач) до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач 1), Міністерства внутрішніх справ України (далі - відповідач 2), Національної поліції України далі - відповідач 3), в якій позивач просить суд:
визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 14.05.2021 № 442-р «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині внесення пропозицій застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) на ОСОБА_1 ;
визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України щодо внесення пропозицій про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ОСОБА_1 ;
визнати протиправними дії Міністерства внутрішніх справ України та Національної поліції України щодо внесення пропозицій про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ОСОБА_1 .
Позивач у позовній заяві та наданих відповідях на відзиви відповідачів, в обґрунтування позовних вимог зазначив, що санкції прийняті на підставі оскаржуваного розпорядження Кабінету Міністрів України, фактично реалізовано та введено в дію щодо позивача, в тому числі скасовано посвідку на постійне проживання на території України, дозвіл на імміграцію в Україну тощо. Основними аргументами позивача було те, що при прийнятті оскаржуваного розпорядження, Кабінет Міністрів України не врахував жодного зауваження Міністерства юстиції України, Міністерства закордонних справ України, викладених у протоколі узгодження позицій та висновку за результатами правової експертизи до проекту розпорядження КМУ від 14.05.2021 № 442-р, які є обов'язковими для врахування. Зокрема зазначає про ряд порушень процедури прийняття оскаржуваного розпорядження. Так, відповідно до ч. 5 ст. 5 ЗУ «Про санкції» рішення щодо застосування санкцій повинно містити строк їх застосування, а ні бути безстроковими, крім випадків застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово. Зазначає, про відсутність у змісті додатків до оскаржуваного розпорядження відомостей, що ідентифікують суб'єкта, до якого пропонується застосувати персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), відсутність інформації про позивача, яка викладена вірменською мовою. В обґрунтування своєї правової позиції зазначив про відсутність викладу у додатках до оскаржуваного розпорядження обставин, фактів, які підтверджують вчинення ОСОБА_2 дій, передбачених ст. 3 ЗУ «Про санкції» та наявність підстав для застосування до нього персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій). Станом на сьогоднішній день ОСОБА_3 , на підставі винесення оскаржуваного розпорядження, не обізнаний про підстави їх застосування, що грубо порушує права позивача та не відповідає вимогам діючого законодавства, основоположним принципам права. Також, звертає увагу суду, що ОСОБА_3 не здійснював жодних дій, які б створювали загрозу національним інтересам чи безпеці України або сприяли терористичній діяльності, відсутні зареєстровані кримінальні провадження, відсутня інформація про наявність судимості та перебування у державному розшуку, відсутні вироки суду, що набрали законної сили та які б могли бути підтвердженням протиправної діяльності позивача. Зауважує, що наслідком застосування вищевикладених санкцій є грубе порушення права позивача на повагу до приватного і сімейного життя. Дії відповідачів також призвели до грубого порушення права дітей позивача на збереження зв'язків із сім'єю. Наголошує на тому, що не були враховані позитивні характеристики позивача, він є законослухняним громадянином та робить вагомий внесок у розвиток культурного, релігійного життя Запорізької області. Досягнення ОСОБА_4 підтверджуються копіями медалей, грамот, подяк тощо. У зв'язку з викладеним просить позовні вимоги задовольнити.
Відповідач 1 у відзиві заперечив проти задоволення позовних вимог, зокрема зазначив, що оскаржуване розпорядження КМ України прийнято з дотриманням норм законодавства, обґрунтування відомостей, що ідентифікують позивача, як суб'єкта підвищеного злочинного впливу, до якого пропонується застосувати санкції та наявність певних доказів щодо дій та фактів, що підтверджують наявність підстав для застосування санкцій, зазначених Законом України «Про санкції», знаходяться у ініціатора проекту Розпорядження КМУ - Міністерства внутрішніх справ України та розробника проекту Розпорядження КМУ - Національної поліції України. При розгляді проекту Розпорядження, Уряд виходив з об'єктивності та достатності інформації, отриманої від Міністерства внутрішніх справ України. Зокрема зазначає, що відсутність дій, вчинення яких передбачає кримінальну відповідальність, не зменшує суспільну небезпеку від діяльності зазначеної категорії осіб, на яку було вказано Міністерством внутрішніх справ України в пояснювальній записці до проекту зазначеного Розпорядження. Щодо зазначення строку «безстроково», стверджує, що Закон України «Про санкції» не містить часових обмежень щодо застосування санкцій, а застосування терміну їх дії, як «безстроково», відповідає вимогам Закону України «Про санкції», оскільки в правовому сенсі питання щодо терміну дії санкцій є визначеним. Крім того, стверджує, що рішення щодо встановлення, зміни чи скасування санкцій застосованих до певної особи приймається за особливою процедурою на засіданні РНБО України і вводиться в дію Указом Президента України. Безпосередні дії Кабінету Міністрів України під час ініціювання встановлення, зміни чи скасування санкцій, є лише стадією певного процесу визначеного Законом України «Про санкції», і не мають самостійних правових наслідків для позивача. Просить у задоволенні позовних вимог відмовити.
Відповідач 2 у відзиві заперечив проти задоволення позовних вимог, зокрема зазначив, що розробниками проектів актів Кабінету Міністрів є міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи. Документи про надання пропозицій щодо застосування персональних обмежувальних заходів (санкцій), згідно з Регламентом Кабінету Міністрів України, надійшли від Національної поліції України на погодження Міністра внутрішніх справ (вхід № 96/01/55-2021-дек від 13.05.2021). Міністерство внутрішніх справ не є розробником проекту розпорядження Кабінету Міністрів України та розпорядником матеріалів, що стали підставою для розробки проекту пропозицій Кабінету Міністрів. Також зазначає, що позивачем вибрано проміжну ланку в механізмі застосування санкцій, що робить заявлені позовні вимоги нікчемними, а спосіб захисту неналежним. Зазначає про відсутність порушеного права (свободи, охоронюваного законом інтересу) у позивача чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту. Оскільки МВС України не є розробником проекту розпорядження про застосування санкцій та органом, що безпосередньо застосував зазначені санкції, відповідно - діями або бездіяльністю МВС України не могло порушити права та інтереси позивача, оскільки не видавало акту (рішення) індивідуальної дії відносно позивача, а від так, не має і повноважень на їх відновлення. Просить у задоволенні позовних вимог відмовити.
Відповідач 3 у відзиві заперечив проти задоволення позовних вимог, зокрема зазначив, що відповідно до підпункту 1 пункту 4 Положення про Національну поліцію від 28.10.20215 № 877 Національна поліція відповідно до покладених на неї завдань, узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до її компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів міністерств та в установленому порядку подає їх Міністрові внутрішніх справ. Отже, Національна поліція України не є безпосереднім суб'єктом правовідносин щодо внесення пропозицій до Кабінету Міністрів України про застосування обмежувальних заходів (санкцій). Зазначає, що саме Рада національної безпеки і оборони України є компетентним та повноважним органом у сфері визначення засад національної безпеки у всіх сферах буття держави та вжиття відповідних заходів для протистояння загрозам. При цьому звертає увагу суду, що Національною поліцією України як одним з суб'єктів, серед інших спеціальних суб'єктів, в межах здійснення превентивної та профілактичної діяльності, спрямованої на запобігання вчиненню правопорушень та поширенню злочинності, у тому числі організованої, з метою недопущення потенційних загроз національній безпеці, на підставі пункту 1 частини першої ст. З Закону «Про санкції» та пункту 4 частини першої ст. 10 Закону «Про оперативно-розшукову діяльність» ініційовано питання внесення Міністерством внутрішніх справ України на розгляд Кабінету Міністрів України пропозицій щодо застосування до ряду конкретно визначених осіб (за списком), які перебувають у статусі підвищеного злочинного впливу або є лідерами організованих груп та злочинних організацій, персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій). Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність. Зауважує, що відповідачі по справі наділені компетенцією лише щодо формування пропозиції відносно застосування, скасування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до фізичних осіб, однак не приймають остаточного рішення. У переліку фізичних осіб, відносно яких порушене питання про застосування санкцій, перебував і позивач, оскільки останній на переконання Національної поліції України, з огляду на інформацію, наявною у її розпорядженні, являється особою, яка становить загрозу безпеці суспільства і держави. При цьому звертає увагу суду, що Закони України «Про санкції», «Про національну безпеку України» не передбачають в якості обов'язкової передумови застосування до особи будь-яких видів санкцій, попереднє осудження цієї особи судом та кримінальне покарання. Також наголошує на тому, що законом не передбачено право осіб, які не є громадянами України, на оскарження в судовому порядку рішень, дій, бездіяльності сектору безпеки і оборони чи їх посадових осіб. Крім того, вважає, що належним способом захисту порушених прав осіб у справах даної категорії, на думку відповідача 3, є оскарження в судовому порядку рішення РНБО та відповідного Указу Президента. Просить у задоволенні позовних вимог відмовити.
Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 28.12.2021 вказану адміністративну справу разом з позовною заявою передано за підсудністю до Окружного адміністративного суду м.Києва.
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 09.03.2022 ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 28.12.2021 в адміністративній справі №280/12892/21 скасовано. Справу №280/12892/21 направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції.
16.05.2022 матеріали вищезазначеної справи надійшли до Запорізького окружного адміністративного суду.
Ухвалою суду від 18.05.2022 відкрито загальне позовне провадження та призначено підготовче засідання на 14.06.2022 року.
14.06.2022 ухвалою суду відкладено підготовче засідання на 01.08.2022 та витребувано докази у відповідача 2 та 3, докази суду надані не були, була надана відповідь щодо відмови у наданні доказів.
01.08.2022 ухвалою суду у зв'язку з неявкою позивача було відкладено підготовче засідання на 22.08.2022.
22.08.2022 ухвалою суду відмовлено в клопотанні відповідача 2 про зупинення провадження у справі, повторно було витребувано докази та відкладено підготовче засідання на 27.09.2022.
27.09.2022 ухвалою суду продовжено підготовче засідання та відкладено на 31.10.2022, у зв'язку з неявкою відповідача 2 та 3.
31.10.2022 ухвалою суду закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду на 21.11.2022.
21.11.2022 ухвалою суду судове засідання та розгляд клопотання відповідача 3 від 04.11.2022 про зупинення провадження було відкладено на 06.12.2022, у зв'язку з неявкою позивача та відповідача 2, який повідомив в телефонному режимі про відсутність світла в суді, де повинна була відбутися відеоконференція (доказів не було надано).
06.12.2022 у судовому засіданні ухвалою суду у клопотанні відповідача 3 про зупинення провадження було відмовлено. Цього ж дня до суду надійшло повідомлення представника позивача Гришина С.В., що з 13.10.2022 він призваний на військову службу за мобілізацією, а дію адвокатського свідоцтва зупинено. З метою надання часу позивачу знайти іншого представника, судом було відкладено судове засідання на 20.12.2022.
20.12.2022 ухвалою суду відкладено судове засідання, у зв'язку з тим, що у приміщенні суду де повинен приймати участь у відеоконференції відповідач 2 згоріла комп'ютерна техніка, з приводу чого, Північним апеляційним господарським судом був наданий акт про несправності від 21.12.2022. З метою дотримання прав відповідача 2 щодо участі у судовому засіданні, було відкладено судове засідання на 26.12.2022.
26.12.2022 оголошено вступну та резолютивну частину рішення суду.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, колегія суддів встановила наступне.
Указом Президента України від 21 травня 2021 року № 203/2021 уведено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 травня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».
Рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14.05.2021 прийняте на підставі пропозицій щодо застосування і скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), внесених Кабінетом Міністрів України.
Зазначені вище пропозиції Уряду містяться в розпорядженні Кабінету Міністрів України від 14.05.2021 № 442-р «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Розпорядження КМУ №422-р) (Т.4, а.с.143).
Відповідно до листа Національної поліції України від 13.05.2021 № 96/01/55-2021 дск на ім'я Міністра внутрішніх справ України А.Авакова, внесено пропозиції щодо застосування персональних обмежувальних заходів (санкцій) до осіб, які перебувають у статусі підвищеного злочинного впливу чи є лідерами організованих груп та злочинних організаційній (Т.7, а.с.191). Відповідач 3 підтвердив, що саме в цьому листі були пропозиції стосовно застосування санкцій до позивача.
Ініціатором проекту Розпорядження КМУ №422-р є Міністерство внутрішніх справ України, що підтверджується листами від 13.0.2021 №52/1/12-2021 дск, 14.05.2021 №55/05/12-2021, від 24.05.2021 №59/05/12-2021 дск та пояснювальною запискою (Т.4 а.с.78-79, 115-116).
В рядку № 41 додатку № 2 до Розпорядження КМУ №422-р (для службового користування) «Перелік фізичних осіб, до яких застосовуються персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції)» розділу «Іноземні громадяни та особи без громадянства», наводяться відомості щодо ОСОБА_1 , який народився ІНФОРМАЦІЯ_1 , уродженця Республіки Вірменія, громадянина Республіки Вірменія, із застосуванням до нього відповідних обмежувальних заходів, згідно Закону України «Про санкції» (Т.7, а.с.36) .
Підставами для застосування санкцій зазначено діяльність особи, яка перебуває у статусі суб'єкта підвищеного злочинного впливу, що створює реальну та потенційну загрозу національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, правам і свободам людини і громадянина, інтересам суспільства та держави, призводять до експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
До проекта Розпорядження КМУ №422-р надавалися висновки відповідних органів, в межах процедури погодження цього проекту Розпорядження КМУ, які долучені до матеріалів справи, про направлення цих висновків та результати розгляду проекту Розпорядження КМУ №422-р, державні органи повідомляли листами (т.4, ас.с131-141).
Згідно з довідкою про погодження проекту розпорядження Кабінету Міністрів України «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» вбачається, що проект оскаржуваного розпорядження розроблено Національною поліцією України, погоджений всіма органами, зазначено про наявність зауважень та засвідчений Міністром внутрішніх справ України (Т.4, а.с.118). До зазначеної Довідки був доданий Протокол узгодження пропозицій (Т.4, а.с.120-136).
Відповідно до пункту 1 Розпорядження КМУ №422-р, пропозиції щодо безстрокового застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) запровадяться відносно осіб, які перебувають у статусі суб'єкта підвищеного злочинного впливу.
Обґрунтуванням необхідності прийняття Розпорядження КМУ №422-р, як про це зазначено в пояснювальній записці до проекту Розпорядження КМУ, підготовленою ініціатором проекту Розпорядження КМУ - Міністерством внутрішніх справ України (Т.4, а.с.116), є те, що в умовах складного безпекового середовища, створеного навколо України та криміногенної ситуації всередині держави, організована злочинність становить пряму загрозу для національної безпеки.
В структурі організованої злочинності найбільшу загрозу становлять особи, які перебувають у статусі підвищеного злочинного впливу, у тому числі в статусі «вора в законі», а також кримінальні авторитети - лідери організованих злочинних угруповань.
Указані особи, перебуваючи на території України та за її межами, створюють стійкі організовані групи та злочинні організації, установлюють корумповані зв'язки з представниками органів державної влади та місцевого самоврядування, судових та правоохоронних органів, на виконання завдань спеціальних служб та розвідувальних органів держави-агресора проводять розвідувальну, підривну діяльність з метою дестабілізації суспільно-політичної обстановки в Україні та поширюють вплив організованої злочинність на процеси, що відбуваються в економічній, політичній, суспільній сферах.
Відповідно до листа від 14.05.20221 156/0/2-21-дск Кабінетом Міністрів України внесено на розгляд РНБО Розпорядження КМУ №422-р (Т.1, а.с.97).
Позивач вважаючи розпорядження Кабінету Міністрів України від 14.05.2021 № 442-р та дії Міністерства внутрішніх справ України і Національної Поліції України щодо внесення пропозицій про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ОСОБА_1 протиправними, звернувся до суду за захистом своїх прав та інтересів.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів керується наступним.
Згідно зі статтею 3 Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського Суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України «Про санкції» від 14.08.2014 №1644-VІІ (далі - Закон №1644-VІІ) з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).
Згідно з частиною 1 статті 2 Закону № 1644-VII правову основу застосування санкцій становлять Конституція України, міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, закони України, нормативні акти Президента України, Кабінету Міністрів України, рішення Ради національної безпеки та оборони України, відповідні принципи та норми міжнародного права.
Статтею 3 Закону № 1644-VII визначено підстави для застосування санкцій, зокрема:
1) дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб'єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод;
2) резолюції Генеральної Асамблеї та Ради Безпеки Організації Об'єднаних Націй;
3) рішення та регламенти Ради Європейського Союзу;
4) факти порушень Загальної декларації прав людини, Статуту Організації Об'єднаних Націй.
Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб'єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої (частина 3 цієї статті).
Згідно зі статтею 5 Закону № 1644-VII пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд Ради національної безпеки та оборони України Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України.
Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається Радою національної безпеки та оборони України та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов'язковим до виконання.
Рішення щодо застосування санкцій повинно містити строк їх застосування, крім випадків застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово.
Рішення про внесення змін до санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, за власною ініціативою або на підставі пропозицій органів державної влади, зазначених у частині першій цієї статті.
Отже, законодавством України передбачено підстави та порядок застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).
Навіть визначені Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод права не є абсолютними та можуть підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету й безсторонності суду.
Так, частиною 3 статті 106 Конституції України встановлено, що Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.
Відповідно до частин 1, 2, 7 статті 107 Конституції України Рада національної безпеки та оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України.
Правові засади організації та діяльності Ради національної безпеки і оборони України, її склад, структуру, компетенцію і функції визначає Закон України «Про Раду національної безпеки і оборони України».
Згідно зі статтею 2 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» функціями Ради національної безпеки і оборони України є: 1) внесення пропозицій Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони; 2) координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони у мирний час; 3) координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони в умовах воєнного або надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.
При цьому, положеннями статті 5 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» визначено, що головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України.
Відповідно до статті 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» рішення Ради національної безпеки і оборони України приймаються не менш як двома третинами голосів її членів.
Голова Верховної Ради України може висловлювати думку щодо прийнятих рішень, яка протоколюється.
Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України.
Рішення Ради національної безпеки і оборони України, введені в дію указами Президента України, є обов'язковими до виконання органами виконавчої влади.
Разом з тим, порядок підготовки та внесення Кабінетом Міністрів України пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 30.11.2016 №888 «Деякі питання підготовки пропозиції Кабінету Міністрів України щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій» (далі - Порядок №888) з урахуванням вимог Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 №950 (далі - Регламент №950).
Так п.3 Порядку №888 визначено, що державними органами, до повноважень яких належить забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері, в якій настали підстави для застосування санкцій (були вчинені дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб'єктів) (далі - ініціатор), якщо інше не передбачено цим Порядком.
Згідно з пунктом 2 §33 Глави 2 Розділу 4 Регламенту №950 розробниками проектів актів Кабінету Міністрів є міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації відповідно до своєї компетенції.
Відповідно до пункту 4 §33 Глави 2 Розділу 4 Регламенту №950 якщо питання, що потребує врегулювання, належить до компетенції кількох органів виконавчої влади, розробником проекту акта Кабінету Міністрів є орган, компетенція якого у відповідній сфері правового регулювання є домінуючою. Інші органи виконавчої влади, що відповідно до компетенції беруть участь у розробленні проекту акта або його погодженні, є заінтересованими органами.
Згідно з пунктом 1 §37 Глави 3 Розділу 4 Регламенту №950 розробник надсилає заінтересованому органу проект акта Кабінету Міністрів, завізований керівником органу, який є розробником, разом з пояснювальною запискою, а також порівняльною таблицею (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів).
Якщо розробником проекту акта Кабінету Міністрів є центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів через міністра, проект надсилається заінтересованому органу лише після його погодження відповідним міністром.
Центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів через міністра, надсилає завізований керівником органу проект акта Кабінету Міністрів разом з пояснювальною запискою, а також порівняльною таблицею (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів) відповідному міністерству для його погодження міністром.
Згідно до п.6 Порядку №888 заінтересовані органи за зверненням та в установлений ініціатором строк подають висновки, інформаційно-аналітичні матеріали та інші документи, необхідні для підготовки проекту рішення Кабінету Міністрів України, з урахуванням вимог, встановлених у пунктах 4 і 5 цього Порядку.
Відповідальність за повноту і достовірність відомостей, викладених у проекті рішення Кабінету Міністрів України та пояснювальній записці до нього, несе їх ініціатор, а також інші заінтересовані органи, які подавали ініціатору інформацію.
Пунктом 9 Порядку №888 встановлено, що проект рішення Кабінету Міністрів України про схвалення пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій підлягає обов'язковому погодженню з Мінфіном, Мінекономіки, МВС, МЗС та Мін'юстом та державними органами, до повноважень яких належить забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері, яка стосується застосування санкцій.
Відповідно до п.10 Порядку №888 Рішення Кабінету Міністрів України стосовно схвалення та внесення на розгляд Ради національної безпеки і оборони України пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій подається на розгляд Ради національної безпеки та оборони України разом із:
супровідним листом за підписом Прем'єр-міністра України;
копією пояснювальної записки до проекту рішення Кабінету Міністрів України стосовно схвалення та внесення на розгляд Ради національної безпеки і оборони України пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій та іншими (за наявності) матеріалами до нього в електронній формі;
порівняльною таблицею (у разі подання проекту рішення Кабінету Міністрів України щодо внесення змін чи скасування санкцій).
Ініціатор схвалених Кабінетом Міністрів України пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій є відповідальним за супроводження відповідного рішення Кабінету Міністрів України в Апараті Ради національної безпеки і оборони України до їх розгляду Радою національної безпеки і оборони України (п.11 Порядку №888).
З матеріалів справи встановлено, що при розгляді проекту Розпорядження, Уряд виходив з об'єктивності та достатності отриманої інформації від Міністерства внутрішніх справ України - який ініціював запровадження санкцій.
Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 №878 «Про затвердження Положення про Міністерство внутрішніх справ України» (далі - Положення №878), Міністерство внутрішніх справ України (МВС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. МВС є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах: забезпечення охорони прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку, а також надання поліцейських послуг; захисту державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні; цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності; міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.
Згідно з підпунктом 1 пункту 4 Положення про Національну поліцію, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 28.10.2015 №877 «Про затвердження Положення про Національну поліцію», Національна поліція відповідно до покладених на неї завдань узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до її компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів міністерств та в установленому порядку подає їх Міністрові внутрішніх справ.
Підпунктами 1-3 пункту 4 Положення №878 встановлено, що МВС відповідно до покладених на нього завдань: узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо його вдосконалення та в установленому порядку вносить їх на розгляд Кабінету Міністрів України; розробляє проекти законів та інших нормативно-правових актів з питань, що належать до його компетенції; погоджує проекти законів, інших актів законодавства, які надходять на погодження від інших міністерств та центральних органів виконавчої влади, готує в межах повноважень, передбачених законом, висновки і пропозиції до проектів законів, інших актів законодавства, які подаються на розгляд Кабінету Міністрів України, та проектів законів, внесених на розгляд Верховної Ради України іншими суб'єктами права законодавчої ініціативи, нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Згідно з підпунктом 1 та абзацом 2 підпункту 3 пункту 11 Положення №878 міністр: очолює МВС, здійснює керівництво його діяльністю; спрямовує та координує діяльність визначених Кабінетом Міністрів України центральних органів виконавчої влади, зокрема: погоджує та подає на розгляд Кабінету Міністрів України розроблені центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр, проекти законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України.
Так, пропозиції Кабінету Міністрів України були оформлені розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14.05.2021 №442-р «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».
Відповідно до пункту 1 Розпорядження КМУ №442-р, у зв'язку з наявністю реальних та потенційних загроз національним інтересам, національній безпеці і суверенітету України, а також з метою протидії особам, які перебувають у статусі суб'єкта підвищеного злочинного впливу, відповідно до частини першої статті 5 Закону України «Про санкції» схвалити та внести невідкладно на розгляд Ради національної безпеки і оборони України пропозиції щодо безстрокового застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до фізичних осіб за переліком згідно з додатками 1-2 (для службового користування).
Таким чином, в даному випадку, відповідачі по справі наділені компетенцією лише щодо формування пропозиції відносно застосування, скасування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до фізичних осіб.
Закон № 1644-VII є регулятивним нормативним актом, який встановлює (запроваджує) ряд обмежень на демократичну участь у випадку загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, а також задля протидії терористичній діяльності.
Цей Закон, як можна побачити зі змісту наведених вище його приписів, дозволяє обмежувати певні права та свободи (право власності, право на підприємницьку діяльність тощо), не змінюючи при цьому провідних (ключових) цінностей, що становлять основу Конституції України.
За цим актом держава має легітимну можливість відступати від певних гарантованих конституційних прав, але водночас для того, щоб запобігти загрозам державного свавілля чи авторитаризму, повинна застосовувати обмежувальні заходи (санкції) винятково, тимчасово, використовувати їх як крайній і як необхідний (невипадковий) захід. Повинна застосовувати їх співмірно з тими загрозами національним інтересам, національній безпеці чи для протидії терористичній діяльності, яким держава намагається запобігти з їхньою поміччю.
Оскільки обмежувальні заходи є чутливими для осіб, до яких вони можуть бути застосовані, та мають відповідати певним стандартам обмеження основних прав, одним з яких є забезпечення балансу між потребами національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності держави, з одного боку, та демократії і прав людини, з другого, у цьому Законі визначені види обмежувальних заходів (санкцій), підстави їхнього застосування, окреслено коло осіб, до яких вони застосовуються, а також за яких умов. Встановлені органи державної влади, які вносять пропозиції про застосування санкцій, інституція, яка приймає рішення про їхнє застосування, та порядок, за яким втілюються ці заходи.
Позаяк главою держави і гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України, беручи до уваги, що використання санкцій в особливий спосіб перебуває на межі втручання в права особи, гарантовані Конституцією України, Закон № 1644-VII передбачає, що рішення щодо застосування певного виду санкцій приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України, на якого власне й покладається відповідальність гарантувати як національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України, так і принципи правової держави, права і свободи людини і громадянина.
Такі висновки сформулювала Велика Палата Верховного Суду в постанові від 07 липня 2022 року у справі №9901/348/21.
Закон № 1644-VII досить чітко і передбачувано визначає підстави, умови, мету застосування санкцій.
Разом з цим, вказаними нормами права врегульовано чіткий порядок застосування санкцій, який передбачає такі етапи: 1) подання ініціатором, яким є МВС України, пропозиції щодо застосування таких санкцій до КМ України; 2) внесення відповідної пропозиції КМ України на розгляд РНБО України; 3) прийняття РНБО України відповідного рішення; 4) введення такого рішення РНБО України в дію Указом Президента України.
Як свідчать приписи частини третьої статті 5 Закону № 1644-VII, рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачені пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО України та вводиться в дію Указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання Указу Президента України і є обов'язковим до виконання.
Отже, Президент України, у межах наданих йому повноважень, вводить у дію рішення РНБО України.
Своєю чергою, в силу статті 26 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", КМ України забезпечує виконання рішень Ради національної безпеки і оборони України, введених у дію указами Президента України, що відповідають положенням Конституції України.
Колегія суддів зазначає, що надаючи оцінку діям відповідачів та відповідно обґрунтованості застосування санкцій, це фактично вирішить питання законності Указу Президента України, яким введено в дію рішення РНБО України щодо застосування до позивача санкцій.
Тобто за відсутності відповідного рішення Верховного Суду, яке набрало законної сили, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України про введення в дію рішення РНБО України в частині застосування санкцій до позивача, законність застосування таких санкцій не може бути предметом розгляду окружного адміністративного суду.
Даний висновок сформульований у постанові Верховного Суду від 14.09.2022 по справі №640/7728/20.
Також колегія суддів зауважує, що визнаючи дії відповідачів протиправними щодо внесення пропозицій до РНБО України стосовно застосування санкцій до позивача, суд не відновить порушені права позивача, оскільки остаточне рішення в силу статті 5 Закону № 1644-VII приймається органом, який застосував санкції до позивача, що свідчить про неефективний спосіб захисту порушеного права.
Наука адміністративного права визначає способи захисту порушених прав (свобод, інтересів) як передбачені законом дії, що безпосередньо спрямовані на захист права (свободи, інтересу). Такі дії є завершальними актами захисту у виді матеріально-правових або юрисдикційних дій щодо усунення перешкод на шляху здійснення суб'єктами своїх прав або припинення правопорушень, відновлення становища, яке існувало до порушення. Саме застосування конкретного способу захисту порушеного чи запереченого права (свободи, інтересу) і є результатом діяльності щодо їх захисту.
Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 щодо "порушеного права", за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційний Суд України зазначив, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Праву на позов повинно відповідати певне конкретне порушене право чи охоронюваний законом інтерес.
Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Між тим, у контексті обставин цієї справи, колегія суддів констатує, що оскільки у випадку, що розглядається, самі по собі вказані дії відповідачів не є юридично значимими для спірних правовідносин, тому належним і достатнім способом захисту порушених прав позивача внаслідок застосування до нього санкцій є саме оскарження відповідного Указу Президента України, яким введено в дію рішення РНБО України, відповідно до якого до позивача застосовано санкції.
Станом на день розгляду справи, колегією суддів встановлено, що Указ Президента України від 21.05.2021 № 203/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 травня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», в частині накладання санкцій на ОСОБА_1 є чинним та зміни до нього не вносились.
При цьому колегією суддів з'ясовано, що в провадженні Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду перебуває справа № 9901/243/21 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи: Кабінет Міністрів України, Рада національної безпеки і оборони України, Служба безпеки України, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 21.05.2021 № 203/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 травня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», в частині накладання санкцій на ОСОБА_1 .
Стосовно аргумента відповідачів, що позивач як іноземець не має права звернення до суду та аргумента позивача, щодо неможливості застосовування санкції з боку України, оскільки позивач є фізичною особою-резидентом, суд зазначає наступне.
За змістом статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист; захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також у будь-який спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. Формами захисту, зокрема, є визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Таким чином, кожна особа має право подати позов до будь-якого суб'єкта владних повноважень за єдиного обмеження, якщо це не суперечить закону, та при наявності мети, а саме забезпечення захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин.
До того ж, частина друга статті 46 КАС України деталізує, що позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень.
Також згідно п.3 ст.5 Закон № 1644-VII рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається Радою національної безпеки та оборони України та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов'язковим до виконання.
Зазначена норма не містить обмежень, щодо застосування санкцій лише до фізичних осіб-нерезидентів, через кому також зазначені «іноземці», «осіб без громадянства» та інші.
ОСОБА_1 є громадянином республіки Вірменія, тобто іноземець, тому по відношенню до нього можуть бути застосовані санкції.
З приводу інших аргументів позивача, колегія суддів вважає, що оцінка їх повинна бути надана під час оскарження Указу Президента України, яким було затвердження рішення РНБО про застосування санкцій до позивача.
Згідно з вимогами статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду cправи, колегія суддів вважає, що підстави для задоволення позовних вимог відсутні.
Так як у задоволенні позовних вимог відмовлено, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись ст.ст. 241-246, 250,255 КАС України, суд
В задоволенні позовної заяви ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до Кабінету Міністрів України (01008, м. Київ, вулиця Грушевського, будинок 12/2, код ЄДРПОУ 00031101), Міністерства внутрішніх справ України (01024, м. Київ, вул. Богомольця, буд. 10, код ЄДРПОУ 00032684), Національної поліції України (01601, м. Київ, вул. Богомольця, буд. 10, код ЄДРПОУ 40108578) -відмовити.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Рішення може бути оскаржено в апеляційному порядку до Третього апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Рішення виготовлено в повному обсязі та підписано 04.01.2023.
Головуючий суддя О.В. Конишева
Суддя Л.Я.Максименко
Суддя Р.В.Сацький