ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 грудня 2022 року
м. Київ
справа № 200/3107/21-а
адміністративне провадження № К/9901/48013/21, №К/9901/47682/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Білак М.В., Загороднюка А.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 200/3107/21-а
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держпраці у Донецькій області, Державної служби України з питань праці про визнання протиправним та скасування наказу, провадження у якій відкрито
за касаційними скаргами Державної служби України з питань праці та Головного управління Держпраці у Донецькій області на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 02 серпня 2021 року (суддя Галатіна О.О.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року (головуючий суддя - Міронова Г.М., судді: Гайдар А.В., Геращенко І.В.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держпраці у Донецькій області (далі - відповідач 1, ГУ Держпраці у Донецькій області), Державної служби України з питань праці (далі - відповідач 2, Держпраці), у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Держпраці № 21-кт від 19 лютого 2021 року «Про звільнення ОСОБА_2 »;
- визнати протиправним та скасувати наказ ГУ Держпраці у Донецькій області № 82-лк від 19 лютого 2021 року «Про звільнення ОСОБА_1 »;
- поновити його на займаній посаді - начальника ГУ Держпраці у Донецькій області з 20 лютого 2021 року.
2. На обґрунтування заявлених вимог позивач зазначив, що його звільнення у зв'язку з нез'явленням на роботу протягом більш як 150 календарних днів протягом року внаслідок тимчасової непрацездатності є незаконним, оскільки спірні накази не містять посилань на листки непрацездатності, які відповідачі взяли для обрахунку кількості днів його непрацездатності. Позивач не заперечує, що перебував на лікарняному, проте кількість днів є меншою. Також позивач наголошує, що спірний наказ було прийнято з певними процесуальними порушеннями. У зв'язку з цим просить задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 02 серпня 2021 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Держпраці № 21-кт від 19 лютого 2021 року «Про звільнення ОСОБА_2 » та наказ ГУ Держпраці у Донецькій області №82-лк від 19 лютого 2021 року «Про звільнення ОСОБА_1 ». Поновлено його на посаді начальника ГУ Держпраці у Донецькій області з 20 лютого 2021 року. В іншій частині позовних вимог відмовлено. Допущено до негайного виконання судове рішення в частині поновлення на посаді.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачами не було доведено наявність підстав на звільнення позивача (відсутність на роботі протягом 150 днів), оскільки листи непрацездатності за спірний період були втрачені, а тому спірні накази про звільнення позивача є протиправними та підлягають скасуванню.
5. Суд першої інстанції зазначив, що докази того факту, що позивач був відсутній на робочому місці більш як 150 календарних днів протягом року внаслідок тимчасової непрацездатності, в матеріалах справи відсутні, а відповідачі, відповідно до положень статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), не довели правомірності своїх рішень про звільнення ОСОБА_1 .
6. Суд першої інстанції зауважив, що журнал реєстрації листків непрацездатності ГУ Держпраці у Донецькій області (далі - Журнал) не може враховуватися як допустимий доказ у розумінні КАС України, оскільки обов'язок організації з ведення такого журналу не передбачено жодним нормативно-правовим актом.
7. За наведених обставин суд першої інстанції дійшов висновку, що відсутні законні підстави для звільнення позивача, у зв'язку із чим скасував спірні накази та відповідно до статті 235 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), поновив позивача на займаній посаді, допустив до негайного виконання рішення в частині поновлення.
8. Поряд з цим суд першої інстанції зауважив, що звільнення позивача зі служби здійснено у зв'язку з тривалою (майже шість місяців) непрацездатністю, що передбачено у Законі України «Про державну службу» як одна з підстав її припинення, та є таким, що ніяким чином не пов'язане з наявністю/відсутністю у позивача статусу викривача (як на тому наполягає ОСОБА_1 ) та не спростовує протиправність спірних наказів № 21-кт та №82-лк.
9. Перший апеляційний адміністративний суд погодився з наведеною позицією суду першої інстанції повністю та постановою від 16 листопада 2021 року залишив указане рішення без змін.
10. Суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що підставою для звільнення ОСОБА_1 , а саме: визначення кількості днів - більш як 150 календарних днів протягом року внаслідок тимчасової непрацездатності є лише листок непрацездатності. Відтак, з огляду на їх відсутність, не доведено законність звільнення ОСОБА_1 відповідно до частини другої статті 87 Закону України «Про державну службу» № 889 (далі - Закон № 889-VIII).
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
11. Держпраці звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 02 серпня 2021 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року, де скаржник просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .
12. Підставами касаційного оскарження скаржник визначив пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
13. На обґрунтування підстав касаційного оскарження скаржник зазначає, що ані судом першої, ані судом апеляційної інстанції не було враховано висновку щодо застосування норми права (частини другої статті 87 Закону № 889-VIII) у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду у справах № 815/3259/17 та № 815/2933/17. Окремо від іншого, не взято до уваги позицію Верховного Суду у справах № 817/1269/17 та № 480/1286/19.
14. На думку скаржника, в аналогічних спорах (справи № 815/3259/17 та № 815/2933/17) Верховним Судом підтримано позицію судів про відмову у задоволенні позовних вимог позивача щодо поновлення на посаді державної служби та досліджено порядок та підстави звільнення зі служби у порядку частини другої статті 87 Закону № 889-VIII. У вказаних справах, Судом самостійно змінено підставу звільнення, яка була встановлена вже у судовому порядку та, відсутність листків непрацездатності на дату винесення оспорюваного наказу про звільнення, не послугувала достатньою самостійною підставою для скасування попереднього наказу, виданого роботодавцем.
15. Оскільки позиція Верховного Суду у справах № 815/3259/17 та № 815/2933/17 є відмінною від позиції викладеної в оспорюваних рішеннях у цій справі, то скаржник вважає, що останні є такими, що винесені без належного застосування норм матеріального права, а саме частини другої статті 87 Закону № 889-VIII.
16. Ще скаржник зазначає, що суд першої інстанції не прийняв до уваги позицію Верховного Суду викладену у рішенні від 20 квітня 2021 року у справі № 817/1269/17 щодо офіційного з'ясування всіх обставин у справі, оскільки відмовив у задоволенні клопотання скаржника про витребування доказів (листків непрацездатності), тоді як, єдиною підставою для задоволення позову суд зазначив саме відсутність листків непрацездатності.
17. Скаржник також вважає, що всупереч позиції Верховного Суду викладеній у постанові від 15 грудня 2021 року у справі № 480/1286/19, судами попередніх інстанцій не враховано, що записи, зроблені у журналі реєстрації листків непрацездатності ГУ Держпраці у Донецькій області, не визнавалися недійсними або нечинними, а тому суде необґрунтовано не врахували їх як докази у справі. Скаржник вказує й про те, що судами не надано належної правової оцінки поясненням, доказам та обґрунтуванням відповідача, у той час як доводи позивача були взяті до уваги беззаперечно.
18. Ухвалою від 12 січня 2022 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вищевказаною касаційною скаргою (К/9901/47682/21).
19. Також касаційна скарга надійшла від ГУ Держпраці у Донецькій області, у якій скаржник просить скасувати рішення судів першої і апеляційної інстанцій, а справу передати на новий розгляд до Донецького окружного адміністративного суду.
20. Скаржником рішення судів попередніх інстанцій оскаржуються відповідно до вимог пункту 4 частини четвертої статті 328 КАС України.
21. В обґрунтування касаційної скарги зазначено, що оскаржувані рішення судів постановлено з порушенням норм процесуального права, зокрема: суд першої інстанції необґрунтовано відхилив клопотання про витребування доказів (листків непрацездатності), крім того, скаржник вважає хибним висновок судів, що підтвердження днів тимчасової непрацездатності можливе виключно листками непрацездатності, адже відповідно до Порядку організації ведення Електронного реєстру листків непрацездатності та надання інформації з нього (пункт 2), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 квітня 2019 року № 328 (далі - Порядок №328), таке підтвердження можливе і іншими доказами. Таким чином, на переконання скаржника, показання свідка - особи, яка безпосередньо вносила записи до Журналу на підставі оригіналів листків непрацездатності та відповідний Журнал також, відповідно до статті 72 КАС України є доказом для підтвердження днів тимчасової непрацездатності позивача.
22. На думку скаржника такі порушення норм процесуального права означають, що рішення судів є незаконними та відповідно до пункту третього частини другої статті 353 КАС України є підстави для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд.
23. Ухвалою від 12 січня 2022 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою (К/9901/48013/21).
24. Від позивача відзив на касаційну скаргу не надходив.
25. Ухвалою від 27 грудня 2022 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
IV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини
26. З 18 квітня 2019 року ОСОБА_1 обіймав посаду начальника ГУ Держпраці у Донецькій області на підставі наказів Держпраці в Донецькій області № 132-к від 18 квітня 2019 року та Держпраці від 17 квітня 2019 року № 19-кт.
27. Наказом Держпраці від 28 вересня 2020 року № 122 ліквідовано ГУ Держпраці у Донецькій області. Тимчасове виконання обов'язків начальника ГУ Держпраці у Донецькій області покладено на ОСОБА_3 ( накази Держпраці від 02 листопада 2020 року № 98 та від 08 грудня 2020 року № 115).
28. Наказом Держпраці від 24 грудня 2020 року № 685-к відкрито дисциплінарне провадження щодо відсутності начальника ГУ Держпраці у Донецькій області ОСОБА_1 на робочому місці. У дисциплінарному провадженні щодо факту відсутності ОСОБА_1 на робочому місці з 30 червня по 07 грудня 2020 року останнім надані пояснення про перебування у цей період на тимчасовій непрацездатності та засвідчено, що листки непрацездатності за період відсутності на робочому місці були здані ним до відділу персоналу ГУ Держпраці у Донецькій області.
29. В матеріалах дисциплінарного провадження міститься пояснення головного спеціаліста відділу управління персоналом Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці, за змістом якого загальна тривалість тимчасової непрацездатності ОСОБА_1 за період з 30 червня по 04 грудня 2020 року становить - 142 дні. Аналогічні обставини вбачаються, зокрема, з Пропозиції дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Державної служби України з питань праці про наявність чи відсутність у діях ОСОБА_1 дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності від 29 січня 2021 року. У висновку зазначено, що докази порушення Правил з боку ОСОБА_1 у служб управління персоналом Держпраці та Управління відсутні. Зауважено, що термін складання першого акту в такому випадку мав бути не пізніше 01 липня 2020 року. Дисциплінарне провадження закрито.
30. Наказом ГУ Держпраці у Донецькій області зі змінами від 31 грудня 2020 № 1508 головного державного інспектора відділу контролю північно-східного напрямку управління з питань праці ОСОБА_4 призначено заступником Голови ліквідаційної комісії ГУ Держпраці у Донецькій області та пунктом 2 указаного наказу передбачено, що у разі відсутності Голови ліквідаційної комісії чи неможливості здійснювати ним повноважень та з інших причин, виконання обов'язків покладаються на заступника - ОСОБА_4 .
31. В журнал реєстрації листків непрацездатності Управління Держпраці внесено інформацію про те, що 22 січня 2021 року позивачем надані листки непрацездатності працівнику кадрової служби: АДГ № 922167; АДГ № 852312; АДГ № 878653 від 27 липня 2020 року; АДГ № 949365; АДК № 891696; АДГ № 922320; АДГ № 949456; АДГ № 965240 від 28 вересня 2020 року; АДГ № 922504 від 15 жовтня 2020; АДШ № 249179; АДЧ № 611506; АЛП № 098111. В матеріалах справи наявні копії листків непрацездатності № 098111, 611508, з яких неможливо встановити періоди перебування на лікарняному.
32. Указані листки непрацездатності 22 січня 2021 року передані на подальшу обробку начальнику відділу юридичного забезпечення Управління Держпраці ОСОБА_5 , якого визначено Головою комісії із соціального страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності Управління Держпраці (пункт 1.3 наказу Управління Держпраці (зі змінами) від 22 січня 2021 року № 40).
33. Листами Донецької військово-цивільної адміністрації від 19 лютого 2021 року № 01/15-906/4-21 та Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 19 лютого 2021 року № 2202-14/10982-03 звільнення ОСОБА_1 погоджено.
34. Наказом Держпраці від 19 лютого 2021 року № 21-КТ позивача звільнено з посади начальника ГУ Держпраці в Донецькій області на підставі частини другої статті 87 Закону України «Про державну службу» у зв'язку із нез'явленням на службу протягом більш як 150 календарних днів протягом року внаслідок тимчасової непрацездатності.
35. Наказом заступника голови ліквідаційної комісії ГУ Держпраці в Донецькій області 19 лютого 2021 № 82-лк ОСОБА_1 звільнено з посади начальника ГУ Держпраці в Донецькій області, відповідно до частини другої статті 87 Закону України «Про державну службу», у зв'язку з нез'явленням на службу більш як 150 календарних днів протягом року внаслідок тимчасової непрацездатності. Підстава: наказ Держпраці від 19 лютого 2021 року № 21-КТ.
36. ОСОБА_1 відмовився від проставлення підпису про ознайомлення з наказом № 82-лк (акт від 19 лютого 2021 року)
37. Відповідно до відповіді на службову записку в.о. головного бухгалтера, завідуючого сектором господарського та інформаційного забезпечення ГУ Держпраці у Донецькій області листки непрацездатності ОСОБА_1 до ліквідаційної комісії не надходили.
38. Відповідно акту приймання-передачі листків непрацездатності від 10 березня 2021 року: від голови комісії ОСОБА_5 до члена ліквідаційної комісії ОСОБА_6 передані листки непрацездатності інших працівників ГУ Держпраці в кількості 6 одиниць.
39. Сторонами не заперечується, що ОСОБА_5 (на час розгляду справи судами) листки непрацездатності ОСОБА_1 не повернуто роботодавцю та по ним не здійснені виплати.
40. З листа головного спеціаліста відділу управління персоналом на ім'я заступника голови ліквідаційної комісії ГУ Держпраці у Донецькій області слідує, що 12 листків тимчасової непрацездатності було передано під підпис та подальшу обробку голові комісії ОСОБА_5 .
41. За змістом службової записки члена ліквідаційної комісії від 12 травня 2021 року, до ліквідаційної комісії листки непрацездатності ОСОБА_1 не надходили.
42. Вважаючи звільнення неправомірним, позивач звернувся із позовом до суду.
V. Нормативне регулювання
43. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
44. Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
45. Відповідно до частини першої статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Частиною шостою зазначеної статті Основного Закону громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
46. Частиною першою статті 8 Закону № 889-VIII (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що державний службовець зобов'язаний, серед іншого, дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки; забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов'язки; постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності.
47. Державні службовці виконують також інші обов'язки, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах.
48. Приписами частини другої статті 17 Закону № 889-VIII встановлено, що керівник державної служби в державному органі призначає громадян України, які пройшли конкурсний відбір, на посади державної служби категорій "Б" і "В", звільняє з таких посад відповідно до цього Закону, здійснює інші повноваження відповідно до цього та інших законів України.
49. В свою чергу, частиною другою статті 7 Закону № 889-VIII обумовлено, що державні службовці реалізують права, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах.
50. Відповідно до частини другої статті 87 Закону № 889-VIII, підставою для припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення може бути нез'явлення державного службовця на службу протягом більш як 120 календарних днів підряд або більш як 150 календарних днів протягом року внаслідок тимчасової непрацездатності (без урахування часу відпустки у зв'язку з вагітністю та пологами), якщо законом не встановлено більш тривалий строк збереження місця роботи (посади) у разі певного захворювання. За державним службовцем, який втратив працездатність під час виконання посадових обов'язків, посада зберігається до відновлення працездатності або встановлення інвалідності.
51. Пунктом 1.3. Положення про експертизу тимчасової непрацездатності, затвердженого наказом Міністерства охорони здоров'я України № 189 від 09 квітня 2008 року (далі - Положення №189) надано нормативно-правове тлумачення терміну «тимчасова непрацездатність», що передбачає непрацездатність особи внаслідок захворювання, травми або з інших причин, що не залежить від факту втрати працездатності (пологи, карантин, догляд за хворим тощо), яка має тимчасовий зворотний характер під впливом лікування та реабілітаційних заходів, триває до відновлення працездатності або встановлення групи інвалідності, а в разі інших причин - до закінчення причин відсторонення від роботи. Тимчасова непрацездатність застрахованих осіб засвідчується листком непрацездатності.
52. Пунктом 2 Порядку № 328 визначено, що листок непрацездатності - оформлений і виданий в порядку, визначеному МОЗ, за погодженням з Мінсоцполітики та Фондом соціального страхування та зареєстрований за єдиним реєстраційним номером листка непрацездатності в Реєстрі документ, що засвідчує тимчасову втрату працездатності та є єдиною підставою для призначення допомоги по тимчасовій непрацездатності, по вагітності та пологах.
VІ. Позиція Верховного Суду
53. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Одночасно, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
54. Надаючи оцінку обґрунтованості касаційної скарги та оскаржуваним судовим рішенням, Верховний Суд, з урахуванням приписів статті 341 КАС України, виходить із таких міркувань.
55. Як установлено судами попередніх інстанцій, підставою для прийняття спірних наказів про звільнення стала відсутність ОСОБА_1 на роботі протягом тривалого часу. У зв'язку з цим відповідачами звільнено позивача із займаної посади на підставі частини другої статті 87 Закону № 889-VIII (нез'явлення державного службовця на службу протягом більш як 150 календарних днів протягом року).
56. Обґрунтовуючи свій позов позивач висловлює незгоду із діями роботодавця щодо його звільнення зі служби - вказавши, що єдиним законодавчо встановленим способом підтвердити кількість днів, впродовж яких він перебував на лікарняному є лише листки непрацездатності.
57. Приписами частини другої статті 87 Закону № 889-VIII передбачено дві підстави для припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення, а саме: перша - нез'явлення державного службовця на службу протягом більш як 120 календарних днів підряд внаслідок тимчасової непрацездатності; друга - нез'явлення державного службовця на службу більш як 150 календарних днів протягом року внаслідок тимчасової непрацездатності.
58. Наявність таких підстав припинення державної служби обумовлена тим, що тривала відсутність державного службовця у випадку тимчасової непрацездатності може негативно впливати на функціонування державного органу, де особа проходить державну службу.
59. Спірним в цій справі є питання, чи перебував позивач на лікарняному більше 150 днів, оскільки саме з установленням таких фактичних обставин вказана норма дозволяє звільнити державного службовця на підставі вказаної вище статті.
60. Під час розгляду справи в судах попередніх інстанцій позивач не заперечував свою відсутність на робочому місці та невиконання ним покладених на нього повноважень в період з 30 червня по 07 грудня 2020 року. Втім, обґрунтовуючи неправомірність наказів про звільнення, позивач наполягав на тому, що листки непрацездатності за означений період втрачені. Позивач вважав, що Держпраці має довести обґрунтованість розрахунку днів тимчасової непрацездатності (більше 150 календарних днів) шляхом надання копій листків непрацездатності до матеріалів справи, а оригіналів для огляду у судовому засіданні. Тому доводи відповідачів про відсутність позивача на робочому місці саме більше 150 днів вважав такими, що не підтверджені належними та достовірними доказами, й такими, що не відповідають дійсності.
61. Суди погодились з такими доводами, констатувавши в цій справі недоведеність відповідачами наявності законодавчо передбачених підстав до звільнення позивача, відхиливши при цьому докази на які відповідачі звертали увагу, а саме: пояснення свідків, журнал реєстрації листків непрацездатності.
62. Втім, такий висновок судів є передчасним, оскільки суди не вжили усіх можливих процесуальних заходів щодо з'ясування того, чи дійсно позивач перебував на лікарняному протягом більше 150 днів, якщо так, то в які періоди, які установи засвідчували ці факти, тощо.
63. Суд має брати ініціативну роль у судовому процесі задля встановлення істини у спорі (або для встановлення фактичних обставин, які мають правильне значення для вирішення спору), використовуючи при цьому усі наявні в його розпорядженні процесуальні засоби. Однак в цій справі суди цього не зробили, дійшовши передчасного висновку про те, що звільнення позивача є незаконним.
64. Суди визначивши, єдиним можливим доказом перебування позивача на лікарняному - листки непрацездатності, мали можливість установити такі обставини й з інших доказів (як прямих так і не прямих), однак цього не зробили.
65. Слід зауважити, що у пункті 2 Порядку № 328 визначено, що є єдиною підставою для призначення допомоги по тимчасовій непрацездатності є листок непрацездатності. Однак, законодавець не визначив, що лише листок непрацездатності є єдиною підставою для підтвердження днів тимчасової непрацездатності, тому таке підтвердження можливе і іншими доказами.
66. Суди попередніх інстанцій вважали, що журнал реєстрації листків непрацездатності Головного управління Держпраці у Донецькій області не може враховуватися як допустимий і належний доказ в розумінні статей 72 - 76 КАС України, оскільки відсутній жодний нормативно-правовий акт, який регламентував би ведення такого журналу на підприємстві.
67. Колегія суддів вважає передчасним такий висновок. Перелік типових документів, що створюються під час діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування, інших установ, підприємств та організацій, із зазначенням строків зберігання документів, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2012 року № 578/5, включає типові документи, що створюються під час документування однотипних (загальних для всіх) управлінських функцій, виконуваних державними органами та органами місцевого самоврядування, іншими установами, підприємствами та організаціями незалежно від функціонально-цільового призначення, рівня і масштабу діяльності, форми власності, а також документацію, що створюється в результаті виробничої та науково-технічної діяльності організацій. Статтею 739 цього Переліку передбачено такий вид документу, як журнал реєстрації листків непрацездатності та строк його зберігання три роки.
68. Суд першої інстанції залишив поза увагою, що клопотання про витребування доказів мало виключне значення для встановлення кількості днів перебування позивача у стані тимчасової непрацездатності, оскільки єдиною підставою для задоволення позовної заяви суд зазначив відсутність листків непрацездатності у відповідача, однак, одночасно відмовив у задоволенні клопотання про витребування доказів.
69. Отже, суди попередніх інстанцій на наведене не звернули увагу та ухвалили рішення без дослідження ключового питання, яке постає у ході судового розгляду цієї справи.
70. У порушення частини четвертої статті 9 КАС України судом не вжито визначені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
71. В адміністративному судочинстві діє принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі, суть якого розкрита в частині четвертій статті 9 КАС України.
72. Відповідно до частини четвертої статті 9 КАС України суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
73. Згідно із частиною третьою статті 90 КАС України суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
74. Частиною четвертою цієї статті встановлено, що суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу, що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу.
75. Тут варто зазначити, що судове рішення є результатом повного і всебічного з'ясування обставин адміністративної справи (стаття 244 КАС України) та ретельної оцінки наданих сторонами й витребуваних судом доказів на тлі правильного застосування норм матеріального і процесуального права (стаття 242 КАС України). Від зміни цих елементів, відповідно, може змінюватися й кінцевий результат судового рішення в адміністративній справі.
76. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про порушення норм процесуального права та недотримання судами принципу офіційного з'ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, та під час оцінки аргументів учасників справи, що унеможливило належне встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
77. За правилами статті 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
78. Підсумовуючи наведене, Верховний Суд констатує, що суди попередніх інстанцій не вжили усіх, визначених законом, заходів та не встановили усі фактичні обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, у зв'язку з чим дійшли передчасних висновків по суті справи. Висновки судів попередніх інстанцій зроблені без повного з'ясування обставин, що мають значення для вирішення справи та оцінка наявних у матеріалах справи доказів здійснена без дотримання положень статті 90 КАС України, а відтак оскаржуване судове рішення не є таким, що відповідає вимогам законності та обґрунтованості, встановленим статтею 242 КАС України.
79. Водночас, в силу положень статті 341 КАС України їх встановлення судом касаційної інстанції не допускається.
80. Ще однією з підстав для відкриття касаційного провадження у цій справі стало посилання Держпраці на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України (якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку).
81. Згідно із доводами касаційної скарги Держпраці в оскаржуваних судових рішеннях суди попередніх інстанцій застосували частину другу статті 87 Закону № 889-VIII без урахування висновку, викладеного Верховним Судом, зокрема, у справах № 815/3259/17 та № 815/2933/17.
82. Надаючи оцінку вказаним доводам Верховний Суд зазначає наступне.
83. Так у справах № 815/3259/17 та № 815/2933/17 неправильне застосування норм частини другої статті 87 Закону № 889-VIII полягало у невірному зазначені відповідачем причин звільнення і саме у судовому порядку було змінено формулювання наказу про звільнення із посиланням на листи непрацездатності. При цьому, у вказаних справах зазначено, що тимчасова непрацездатність повинна бути підтверджена листками непрацездатності. Тоді як у даному випадку - спірним моментом цієї справи є визначення кількості днів, впродовж яких позивач перебував на лікарняному, за умови, що листки непрацездатності позивача за спірний період були втрачені.
84. Аналіз висновків судів попередніх інстанцій у цій справі та в наведених скаржником рішеннях свідчить про те, що вони ґрунтуються на конкретних фактичних обставинах справи, результати розгляду яких залежать від їх (обставин) повноти, характеру, об'єктивності, юридичного значення. Отже, наведені відповідачем 2 цитати із вказаних судових рішень не доводять, що суди попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду.
85. Поряд з цим аргументи скаржника про те, що позиція Верховного Суду у справах №815/3259/17 та №815/2933/17 є відмінною від позиції викладеної в оспорюваних рішеннях (у цій справі) теж не означає, що норма права була застосована не вірно.
86. Ще у касаційній скарзі Держпраці посилається на те, що судами першої та апеляційної інстанцій незастосувано висновків, викладених у постановах Верховного Суду, однак, при цьому посилається на правові позиції Верховного Суду (справи № 817/1269/17 та № 480/1286/19), пов'язані виключно з критеріями оцінки доказів та висновками, здійсненими за результатами їх дослідження, що не є свідченням застосування судами попередніх інстанцій у цій справі норм права, без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду.
87. Таким чином доводи касаційної скарги відповідача 2 за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду справи.
88. Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
89. Враховуючи приписи статті 353 КАС України, Суд дійшов висновку, що касаційну скаргу необхідно задовольнити частково, рішення суду першої та постанову суду апеляційної інстанцій слід скасувати, а справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд.
90. Під час нового розгляду справи суду необхідно дослідити усі обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Також суду слід врахувати наведене у цій постанові та ухвалити законне та обґрунтоване рішення за результатами повного, всебічного та об'єктивного дослідження всіх обставин справи в їх сукупності та взаємному зв?язку.
VII. Висновки щодо розподілу судових витрат
91. З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної служби України з питань праці залишити без задоволення.
Касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Донецькій області задовольнити.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 02 серпня 2021 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року скасувати, а справу № 200/3107/21-а направити на новий судовий розгляд до Донецького окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
СуддіВ.М. Соколов М.В. Білак А.Г. Загороднюк