ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Справа № 560/10801/22
Головуючий у 1-й інстанції: Петричкович А.І.
Суддя-доповідач: Сторчак В. Ю.
28 грудня 2022 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Сторчака В. Ю.
суддів: Граб Л.С. Полотнянка Ю.П.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Керівника Кам'янець-Подільської окружної прокуратури на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 14 жовтня 2022 року (м.Хмельницький) у справі за адміністративним позовом Керівника Кам'янець-Подільської окружної прокуратури в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області до Відділу освіти, молоді та спорту Новоушицької селищної ради, третя особа - Новоушицька селищна рада про зобов'язання вчинити дії,
ВСТАНОВИВ:
в жовтні 2022 року Керівник Кам'янець-Подільської окружної прокуратури в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Відділу освіти, молоді та спорту Новоушицької селищної ради, третя особа - Новоушицька селищна рада про зобов'язання вчинити дії.
Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 14 жовтня 2022 року позовну заяву №52-2024-22 від 06.10.2022 керівника Кам'янець-Подільської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області до Відділу освіти, молоді та спорту Новоушицької селищної ради про зобов'язання вчинити дії - повернуто позивачеві.
Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, у якій просив скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору.
Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження, за наявними у справі матеріалами.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступних висновків.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, що керівник Кам'янець-Подільської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області звернувся з позовом, в якому просив: зобов'язати Відділ освіти, молоді та спорту Новоушицької селищної ради привести у стан готовності захисну споруду - протирадіаційне укриття №85731, що знаходиться за адресою: вул. Українська, 42 смт. Нова Ушиця, з метою використання її за призначенням у відповідності до "Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту", затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018.
Ухвалюючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції виходив з того, що в даному випадку відсутні законні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне.
Частиною третьою статті 5 КАС України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Частиною четвертою статті 53 КАС України встановлено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Відповідно до частини п'ятої статті 53 КАС України, у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Пунктом 7 частини четвертої статті 169 КАС України передбачено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Відповідно до частини першої статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
За змістом частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина або представництва інтересів держави у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Частинами першою, другою статті 64 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що Центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.
За приписами пункту 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Згідно з частиною другою статті 68 Кодексу цивільного захисту України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052, передбачено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
Отже, прокуратура з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій, має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
За висновками Великої Палати Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 прийнятої з метою врегулювання розбіжностей у викладених раніше правових позиціях, прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх на обґрунтування підстав для представництва, яке міститься в позові, однак якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Аналогічний правовий висновок викладений в постановах Верховного суду від 02.09.29021 у справі № 280/3319/20, від 13.04.2022 у справі № 815/1484/18.
Як свідчить зміст позовної заяви, прокурор перед звернення до суду із вказаним позовом встановив, що відповідач не забезпечив готовність захисної споруди №84097, а ГУ ДСНС у Хмельницькій області не вживає дієвих та достатніх заходів з метою зобов'язання відповідача привести захисну споруду до готового стану з метою використання за призначенням.
Також позивачем зазначено, що ГУ ДСНС у Хмельницькій області, як спеціально уповноважений державою орган на здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту, знаючи про тривале (починаючи з лютого 2020 року, тобто більше двох років) ігнорування відділом освіти, молоді та спорту Новоушицької селищної ради вимог щодо приведення сховища №85731 у відповідність до наказу МВС №579, відповідних заходів з метою зобов'язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності, не вживає, не зважаючи на передбачені законом повноваження, передбачені п.п.48 п.4 Положення, п.48 ч.1 ст.17-1 Кодексу цивільного захисту Україні.
Позивач стверджує, що вищенаведені обставини свідчать про тривалість та систематичність порушень у сфері цивільного захисту при утриманні вказаної споруди цивільного захисту, що може призвести до порушень інтересів держави в частині завдання шкоди життю та здоров'ю людей.
При цьому, Керівник Кам'янець-Подільської окружної прокуратури звернув увагу, що сховище розташоване на території Новоушицької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №2 Новоушицької селищної ради, є важливою спорудою цивільного захисту, яка при необхідності, а саме, внаслідок надзвичайних ситуацій, воєнних дій або терористичних актів здатна розмістити 250 осіб.
Окрім того, у відповідь на листи Камянець-Подільської окружної прокуратури №52/1-3156 від 05.05.2022, №52-744 від 15.09.2022 із викладом порушень та необхідності вжиття заходів, у тому числі у судовому порядку задля зобов'язання балансоутримувача привести у стан готовності споруду №85731 - Хмельницьке міськрайонне управління ГУ ДСНС у Хмельницькій області листами №879 від 13.05.2022 та №2011 від 19.09.2022 повідомило окружну прокуратуру, що таких заходів вживати не буде через припинення заходів державного контролю згідно постанови Кабінету Міністрів України №303 від 13.03.2022 та надало документи з приводу листування із балансоутримувачами цивільних споруд щодо незабезпечення їх готовності до експлуатації за цільовим призначенням.
З огляду на викладені обставини щодо обізнаності позивача про наявні порушення інтересів держави, а також беручи до уваги характер наданих на запити прокуратури відповідей, судова колегія погоджується з позицією апелянта, що в даному випадку наявний виключний випадок, за якого порушення відповідачем інтересів держави супроводжується неналежним виконанням уповноваженими органами функцій із їх захисту.
Враховуючи викладене, колегія суддів вважає передчасними висновки суду першої інстанції, що у Керівника Кам'янець-Подільської окружної прокуратури відсутні законні підстави на звернення з цим позовом до суду в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області, оскільки вони зроблені без належного дослідження обставин дотримання прокурором порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII, дослідження порушення інтересів держави, а також наявності або відсутності бездіяльності цього органу протягом розумного строку після отримання такого звернення, що може слугувати достатнім аргументом для підтвердження виключних підстав для представництва прокурора в інтересах держави в особі цього органу.
До аналогічного висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15.09.2019 року у справі №820/4717/16, Верховний Суд у постановах від 26.05.2022 у справі №200/11413/21, від 01.12.2022 у справі №340/5914/21.
Судова колегія вважає помилковими доводи суду першої інстанції про те, що прокурор у позовній заяві просив суд зобов'язати відповідача виконати вимоги припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту №19 від 16.06.2021р. Так, предметом спору у вказаній справі є невиконання відповідачем - відділом освіти, молоді та спорту Новоушицької селищної ради обов'язку щодо утримання захисної споруди цивільного захисту у належному стані та не приведення ії у стан готовності після введення воєнного стану на території України.
При цьому, посилання суду першої інстанції на висновок Верховного Суду у постанові від 20.01.2022 у справі №0440/6277/18, колегія суддів вважає безпідставним, оскільки у вказаній справі прокурор звернувся в інтересах держави як самостійний позивач та просив суд зобов'язати відповідача вжити заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки, вказаних в акті позапланової перевірки органу ДСНС.
Натомість, в даному випадку прокурор не просить усунути порушення протипожежної безпеки або виконати вимоги припису органу ДСНС, оскільки предметом спору є невиконання відповідачем обов'язку щодо утримання захисної споруди цивільного захисту у належному стані.
Також не є подібними правовідносинами у ряді справ (у постановах від 18 жовтня 2019 року в справі №320/1724/19, від 09 жовтня 2019 року в справі № 0440/4892/18, від 04 жовтня 2019 року в справі № 804/4728/18, від 30 липня 2019 року в справі № 0440/6927/18, від 26 лютого 2020 року в справі № 804/4458/18, від 27 квітня 2020 року в справі № 826/10807/16, від 20 травня 2020 року в справі №580/17/20), висновки по яких застосував суд першої інстанції, оскільки у казаних справа прокурор звертався до суду як позивач самостійно.
Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є порушення норм матеріального чи процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Відтак, оскаржувана ухвала про повернення позовної заяви підлягає скасуванню, а справа направленню для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 320, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
ПОСТАНОВИВ:
апеляційну скаргу Керівника Кам'янець-Подільської окружної прокуратури задовольнити.
Ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 14 жовтня 2022 року скасувати.
Справу направити до Хмельницького окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий Сторчак В. Ю.
Судді Граб Л.С. Полотнянко Ю.П.