ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 грудня 2022 року
м. Київ
справа № 480/8048/20
провадження № К/990/8236/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Сумській області, третя особа Профспілка "Справедливість" управління Держпраці у Сумській області, про визнання протиправними та скасування наказів, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Територіального управління Державної судової адміністрації України в Сумській області на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 01 грудня 2021 року у справі №480/8048/20,
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 (далі - позивач; ОСОБА_1 ) , звернуласьдо суду з адміністративним позовом до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Сумській області, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просила:
визнати протиправним та скасувати наказ Територіального управління Державної судової адміністрації України в Сумській області від 19.10.2020 № 53 "Про застосування до ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення".
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначала, що вона працювала на час виникнення спору на посаді керівника апарату Сумського окружного адміністративного суду та під час перебування її на вказаній посаді відповідачем було протиправно, як на думку позивача, винесено наказ про застосування до ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення, мотивований неналежним виконанням обов'язків керівника апарату, а саме вимог законодавства про охорону праці та пожежну безпеку. Позивач вказувала, що під час здійснення дисциплінарного провадження відповідач діяв всупереч процедурі, встановленій законодавством, а саме Законом України "Про державну службу" та Порядком здійснення дисциплінарного провадження, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №1039 від 04.12.2019 (далі - Порядок №1039); так, відповідачем створено дисциплінарну комісію, яка діє на постійній, а не разовій основі, окремого наказу про створення дисциплінарної комісії щодо розгляду дисциплінарної справи у відношенні ОСОБА_1 після ухвалення наказу про порушення дисциплінарного провадження відповідачем не видавалось. Позивач наголошувала, що всупереч вимогам пункту 2, 7, 10 Порядку №1039, відповідачем створено робочу групу, яка здійснювала перевірку обставин дисциплінарного проступку, хоча такі дії не передбачені чинним законодавством; доказів того, що перевірка обставин дисциплінарного проступку була проведена саме дисциплінарною комісією немає; жоден член робочої групи та члени дисциплінарної комісії не мали ані повноважень, ані спеціальних знань для здійснення перевірки з питань техніки безпеки, охорони праці та пожежної безпеки; хоча відповідно до приписів Типового положення про територіальні управління Державної судової адміністрації України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом Державної судової адміністрації України від 15.07.2015 №104, відповідач мав право утворити в разі потреби за погодженням із Головою ДСА України та керівниками місцевих органів виконавчої влади комісії, робочі та експертні групи, залучати в межах своїх повноважень спеціалістів. А тому позивач зазначала, що утворення робочої групи можливе лише за погодженням із Головою ДСА України та керівниками місцевих органів виконавчої влади, чого відповідачем не дотримано.
3. Позивач наголошувала, що тривалість дисциплінарного провадження згідно пункту 5 Порядку №1039 не може перевищувати 45 календарних днів; за потреби зазначений строк може бути продовжений міністром або суб'єктом призначення, але не більше як до 60 календарних днів; натомість відповідач здійснював дисциплінарне провадження 54 календарні дні, а потреба в продовженні строку тривалості здійснення дисциплінарного провадження жодним чином не обґрунтована.
4. Позивач звертала увагу на те, що в порушення пунктів 19, 22, 23 Порядку №1039, жодних протоколів дисциплінарна справа не містить; в оскаржуваному наказі зазначено, що ОСОБА_1 відмовилася від надати пояснення начальнику ТУ ДСА в Сумській області, проте в порушення статті 75 Закону України "Про державну службу" та пункту 35 Порядку №1039, відповідного акту про відмову і підтверджень двох державних службовців дисциплінарна справа не містить.
5. Крім того позивач вказувала, що спірний наказ був винесений з порушенням строку, встановленого законом, як після спливу строку здійснення дисциплінарного провадження, так і після спливу строку з дня отримання подання дисциплінарної комісії. Позивач також зазначала, що в наказі відповідача зазначено, що з 07.10.2020 по 18.10.2020 позивач перебувала на лікарняному, а отже в цей період не могла бути притягнута до дисциплінарної відповідальності.
6. Щодо суті порушень, виявлених під час дисциплінарного провадження, позивач зазначала, що з жодного пункту розпорядження голови суду від 12.05.2020 № 6 не випливає, що керівник апарату особисто має затверджувати документи з питань пожежної безпеки та охорони праці; 12.05.2020 ОСОБА_1 своїм розпорядженням зобов'язала особу, відповідальну за стан охорони праці та пожежної безпеки в суді, переглянути локальні нормативні акти зі згаданих питань та подати проекти нових документів на затвердження голові суду, однак, з невідомих причин голова суду не затвердив такі документи і лише за спливом кількох місяців повідомив, що такі акти має затверджувати не він, а ОСОБА_1 ; всі накази голови суду з питань охорони праці та техніки безпеки в Сумському окружному адміністративному суді були підписані головою суду, а керівник апарату ухвалювала свої акти виключно на виконання актів голови суду; з подання дисциплінарної комісії неможливо встановити, що саме вчинила або мала б вчинити керівник апарату суду, щоб у голови суду були підстави затвердити розроблені проекти локальних актів з питань охорони праці та пожежної безпеки.
7. Позивач стверджувала, що відповідальною особою за контроль за дотриманням законодавства з охорони праці та пожежної безпеки є заступник керівника апарату ОСОБА_2 , яка відповідно до наказу керівника апарату від 26.01.2018 №12-ОС зі змінами, внесеними наказом від 31.01.2019 №20-ОС, забезпечує виконання та необхідне дотримання правил охорони праці та протипожежної безпеки; позивач зазначила, що жодним з перелічених завдань керівника апарату у Типовому положенні про апарат суду та положенням про апарат Сумського окружного адміністративного суду не передбачено, що він ухвалює акти з питань охорони праці та пожежної безпеки або створює нові підрозділи в суді.
8. Позивач посилалась на роз'яснення ДСА України від 19.06.2020 №10-12457//20, згідно якого голова суду є керівником суду, а керівник апарату є керівником державної служби в суді, а тому позивач не мала права діяти на власний розсуд, ухвалюючи рішення, не передбачені нормами чинного законодавства України.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
9. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 14.05.2021 в задоволенні позову відмовлено. Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з їх необґрунтованості.
10. Суд першої інстанції зазначав, що 02.10.2020 начальником управління видано наказ № 49, яким продовжено строк здійснення дисциплінарного провадження відносно керівника апарату Сумського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 до 15.10.2020 року включно; 05.10.2020 на засіданні дисциплінарної комісії прийнято рішення відповідно до статті 66 Закону України "Про державну службу" рекомендовано застосувати до ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у вигляді попередження про неповну службову відповідність; таким чином відповідачем не перевищено граничний строк здійснення дисциплінарного провадження.
11. Крім того, суд першої інстанції вказував, що жодним нормативно-правовим актом не передбачено при продовженні строку здійснення дисциплінарного провадження наводити у відповідному наказі обґрунтування такого продовження. А тому суд першої інстанції вважав доводи позивача про безпідставність продовження строку здійснення дисциплінарного провадження необґрунтованими.
12. Суд першої інстанції звертав увагу, що у зв'язку з перебуванням ОСОБА_1 на лікарняному, в межах 10-денного строку, визначеного законодавством, та відповідно до подання голови суду про накладення дисциплінарного стягнення, начальником управління 13.10.2020 проставлено резолюцію на поданні дисциплінарної комісії: "Застосувати до ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у вигляді попередження про неповну службову відповідність. Оформити наказ після виходу ОСОБА_1 з лікарняного". При цьому суд першої інстанції вважав врахувати, що проставлення такої резолюції є фактом реагування відповідача на наявність підстав для застосування до особи дисциплінарного стягнення. Таким чином, на переконання суду першої інстанції, начальником управління прийнято рішення про накладення дисциплінарного стягнення в межах строку здійснення дисциплінарного провадження; спірний наказ про застосування до ОСОБА_1 від 19.10.2020 №53 оформлено невідкладно в перший день після закінчення періоду непрацездатності позивача. А тому твердження позивача щодо недотримання відповідачем строку при винесенні наказу та про невизначеність дати оголошення позивачу догани, суд першої інстанції вважав необґрунтованими.
13. Стосовно посилань позивача щодо здійснення дисциплінарного провадження нелегітимною комісією, суд першої інстанції врахував, що позивач наголошує на тому, що дисциплінарна комісія формується після прийняття рішення про порушення дисциплінарного провадження, утворюється разово, для кожного окремого дисциплінарного провадження. Проте, суд першої інстанції вказував, що ані Порядком №1039, ані приписами Закону України "Про державну службу" не передбачено разовий характер створення такої комісії, та того, що дисциплінарна комісія повинна бути ліквідована після притягнення особи до відповідальності.
14. Щодо посилань позивача на роз'яснення Національного агентства України з питань державної служби від 23.07.2020 № 103 р/з суд першої інстанції поставився критично, адже таке роз'яснення носить суто рекомендаційний характер та не є нормативно-правовим актом в розумінні чинного законодавства.
15. Щодо доводів позивача про неправомірні дії відповідача щодо створення робочої групи, суд першої інстанції, із посиланням на п.5.5 "Положення про територіальне управління Державної судової адміністрації України в Сумській області", затвердженого Головою Державної судової адміністрації України 25.09.2015 року, зазначав, що погодження від голови ДСА України та керівників місцевих органів виконавчої влади на утворення робочої групи отримується лише в разі такої потреби. Суд першої інстанції звертав увагу, що як пояснив представник відповідача, дисциплінарною комісією на своєму засіданні 23.09.2020 вирішено, що з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, необхідно здійснити перевірку фактів, викладених в поданні голови суду, безпосередньо в приміщенні Сумського окружного адміністративного суду; звернутись до начальника територіального управління щодо необхідності вивчення цих фактів групою фахівців територіального управління; начальником ТУ ДСА в Сумській області 23.09.2020 видано наказ № 53 про створення робочої групи і вже 24.09.2020 року цією групою здійснено перевірку за місцем роботи позивача, безпосередньо в приміщенні Сумського окружного адміністративного суду за фактами, викладеними в поданні голови суду; як встановлено судом та підтверджено поясненням представника відповідача, робоча група, створена наказом начальника територіального управління, діяла лише в межах дисциплінарного провадження, за рішенням дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ територіального управління; Питання, які досліджувались в межах дисциплінарного провадження, відносились до повноважень виключно дисциплінарної комісії.
16. З наведеного суд першої інстанції дійшов висновків, що результати роботи робочої групи об'єктивно бути прийняті до уваги дисциплінарною комісією під час дисциплінарного провадження, а підставою прийняття наказу про накладення дисциплінарного стягнення від 19.10.2020 №53 є подання дисциплінарної комісії від 05.10.2020, а не службова записка, в якій викладено факти перевірки діяльності ОСОБА_1 ; робоча група здійснювала перевірку факту здійснення ОСОБА_1 тих чи інших повноважень керівника апарату суду; така перевірка не вимагала від членів робочої групи наявності в них спеціальних знань, адже вони фіксували лише відсутність чи наявність виконання позивачем як державним службовцем приписів законодавства про охорону праці, техніку безпеки та пожежної безпеки.
17. Щодо твердження позивача про відсутність у дисциплінарній справі протоколів дисциплінарної комісії суд першої інстанції зазначав, що пунктом 25 Порядку №1039 передбачено перелік документів, які має містити дисциплінарна справа та до вказаного переліку протоколи дисциплінарної комісії не входять; у зв'язку з цим зауваження позивача з цього приводу до уваги судом не приймались.
18. Щодо суті порушень, які стали підставою для застосування до позивача дисциплінарного стягнення, суд першої інстанції зазначав, що розпорядженням голови суду від 12.05.2020 № 6 керівника апарату в строк до травня 2020 року було зобов'язано забезпечити дотримання вимог законодавства з охорони праці та пожежної безпеки та привести у відповідність до вимог законодавства локальні нормативні акти суду з питань охорони праці та пожежної безпеки; станом на день подання про застосування дисциплінарного стягнення від 29.07.2020, розпорядження голови суду від 12.05.2020 № 6 не виконано; підставою для порушення дисциплінарного провадження щодо керівника апарату Сумського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 стала інформація, викладена у поданні голови суду від 29.07.2020 про застосування дисциплінарного стягнення до керівника апарату суду.
19. Суд першої інстанції звертав увагу, що зі змісту подання вбачається неналежне забезпечення керівником апарату ОСОБА_1 дотримання Закону України "Про охорону праці" та заходів пожежної безпеки; зокрема в ньому зазначено, що в суді не створена служба охорони праці; відповідальна особа призначена наказом голови суду; посадові особи, які забезпечують вирішення конкретних питань охорони праці, керівником апарату, як роботодавцем, не призначені; локальні нормативні акти з питань охорони праці та пожежної безпеки затверджені головою суду, а не керівником апарату, як роботодавцем; зміст діючих інструкцій з охорони праці не наповнений певними правилами поведінки в умовах пандемії коронавірусної інфекції та запровадження карантину; позачергове навчання/інструктажі з питань охорони праці з моменту запровадження карантину не проводились.
20. Суд першої інстанції вказував, що за змістом спірного наказу від 19.10.2020 № 53 вбачається, що керівник апарату суду не виконала свої посадові обов'язки, передбачені посадовою інструкцією, затвердженою 23.11.2015 ("п.2.1 - керівник апарату здійснює безпосереднє керівництво апаратом суду, забезпечує організованість та злагодженість у роботі структурних підрозділів суду, працівників апарату суду, їх взаємодію у виконанні завдань, покладених на апарат суду; п. 2.11 подає на розгляд голови суду пропозиції щодо структури, чисельності та штатного розпису апарату суду; п.2.19 організовує внесення замовлення щодо потреб та підготовки спеціалістів для апарату суду до відповідних органів; п.2.20 уживає заходів організаційного характеру для створення безпечних та комфортних умов для працівників осіб, які перебувають у суді; п.2.25 - забезпечує виконання та необхідне дотримання правил охорони праці та протипожежної безпеки; п.2.28 виконує доручення голови суду щодо організаційного забезпечення діяльності суду", а також посадові обов'язки, передбачені посадовою інструкцією, затвердженою 26.09.2019, зокрема (витяг): "п.2.1 - здійснює безпосереднє керівництво апаратом суду; п.2.3 вживає заходів для забезпечення належних умов діяльності суду; п.2.10 забезпечує розроблення й подання на затвердження в установленому порядку структури та штатного розпис, апарату суду, його штатної чисельності; п.2.12 - здійснює контроль з дотриманням працівниками апарату суду правил техніки безпеки та вимог інших документів, які регламентують роботу суду; п.2.31 здійсню організаційні заходи щодо створення безпечних і комфортних умов для суддів, працівників апарату суду та осіб, які перебувають у суді; п.2.34 виконує доручення голови суду щодо організаційного забезпечення діяльності суду".
21. У зв'язку із наведеним, суд першої інстанції вважав безпідставними твердження позивача про те, що зі змісту спірного наказу не вбачається, які саме дії чи рішення (бездіяльність) мала здійснити позивач на виконання вимог посадової інструкції чи інших нормативно-правових актів, але не здійснила або здійснила, а не повинна була.
22. Окрім того, суд першої інстанції звертав увагу, що у період з 30.07.2019 до 29.10.2019 відповідальна особа за стан охорони праці та пожежну безпеку підпорядковувалась безпосередньо керівнику апарату. Аналізуючи матеріали справи, суд першої інстанції констатував, що відповідальними особами за стан охорони праці та пожежної безпеки у період з: 27.09.2018 - 28.03.2019 - була начальник відділу організаційного забезпечення розгляду справ; 28.03.2019 - 30.07.2019 - був голова суду; 30.07.2019 - 22.11.2019 - начальник відділу організаційного забезпечення розгляду справ; 22.11.2019 - 08.01.2020 - начальник відділу організаційного забезпечення розгляду справ; 08.01.2020 - 12.02.2020 - був голова суду; з 12.02.2020 - по теперішній час відповідальною особою є начальник відділу організаційного забезпечення розгляду справ.
23. Суд першої інстанції також зазначав, що ОСОБА_1 у своєму поясненні від 03.09.2020 вказувала, що відповідальна особа підпорядковується голові суду, а тому нормативні акти з охорони праці та пожежної безпеки затверджує голова суду; проте, у період з 30.07.2019 по 29.10.2019 відповідальна особа безпосередньо підпорядковувалась керівникові апарату; своїм розпорядженням № 61 від 12.05.2020 ОСОБА_1 зобов'язала начальника відділу організаційного забезпечення розгляду справ переглянути локальні нормативні акти суду та подати на затвердження голові суду їх проекти; з письмових та усних пояснень ОСОБА_1 та ОСОБА_3 вбачається, що проекти 25.05.2020 передані голові суду, але він їх не затвердив, зазначивши, що ці документи повинні затверджуватись керівником апарату суду; наказом керівника апарату від 26.12.2019 визначено, що заступник керівника апарату ОСОБА_2 забезпечує виконання та необхідне дотримання правил охорони праці та протипожежної безпеки.
24. Суд першої інстанції зауважував, що той факт, що згідно приписів положення з охорони праці, пожежної безпеки та дій у надзвичайних ситуаціях у Сумському окружному адміністративному суді (зі змінами внесеними наказом від 29.10.2019 №74-ОД) відповідальна особа з охорони праці та пожежної безпеки суду безпосередньо підпорядковується голові суду, жодним чином не виключає обов'язку ОСОБА_1 , як керівника апарату та особи, яка здійснює безпосереднє керівництво діяльністю суду, забезпечувати організацію роботи структурних підрозділів суду, працівників апарату суду, та зокрема, контролювати стан охорони праці та пожежної безпеки у Сумському окружному адміністративному суді.
25. Судом першої інстанції також було встановлено, що низкою наказів голови Сумського окружного адміністративного суду з березня 2020 організовано роботу суду під час дії карантину, у зв'язку з поширенням на території України коронавірусу COVID-19. Так, розпорядженням голови суду від 12.05.2020 №6 зобов'язано керівника апарату суду ОСОБА_1 в строк до 26.05.2020: забезпечити дотримання вимог законодавства з пожежної безпеки та охорони праці у Сумському окружному адміністративному суді; привести у відповідність до вимог законодавства локальні нормативні акти суду з питань пожежної безпеки та охорони праці (плани, положення, інструкції і т.п.).
26. Доводи ОСОБА_1 про неконкретизовані вимоги розпорядження голови суду від 12.05.2021 та такими, що унеможливили розуміння того, які саме дії з охорони праці та пожежної безпеки голова суду зобов'язав керівника апарату, суд першої інстанції вважав безпідставними, адже позивач, обіймаючи посаду керівника апарату суду повинна була повністю та всебічно здійснювати контроль за охороною праці та пожежною безпекою; яким саме чином буде здійснюватися такий контроль, вирішувати необхідно було самому керівникові апарату суду.
27. Суд першої інстанції зазначав, що під час засідання дисциплінарної комісії 30.09.2020 ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 визнали, що станом на 30.09.2020 у суді не створена служба охорони праці, керівником апарату не призначені посадові особи, які забезпечують вирішення конкретних питань охорони праці, локальні нормативні акти з питань охорони праці та пожежної безпеки не оновлені та не приведені у відповідність до вимог законодавства, зміст діючих інструкцій з охорони праці не наповнений певними правилами поведінки в умовах пандемії коронавірусної інфекції та запровадження карантину; позачергові навчання/інструктаж з питань ОП з моменту запровадження карантину не проводились; із протоколу засідання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ ТУ ДСА України в Сумській області № 4 від 30.09.2020 судом першої інстанції було встановлено, що ОСОБА_1 у своїх усних поясненнях зазначила, що керівник апарату може делегувати повноваження; щодо нестворення служби з охорони праці зазначала, що ОСОБА_2 контролює цей напрямок роботи і вона не доповідала ОСОБА_1 як керівнику апарату суду про те, що така служба в суді не створена та вважала, що відповідальності нести не повинна.
28. Суд першої інстанції акцентував увагу на тому, що у своїх поясненнях комісії з розгляду дисциплінарних справ ОСОБА_1 на питання, чи є вона роботодавцем для працівників апарату суду відповіла ствердно; при цьому не заперечувала, що згідно посадової інструкції керівника апарату суду (яка діяла станом на 01.01.2019) зазначено, що керівник апарату забезпечує виконання та необхідне дотримання правил з охорони праці та пожежної безпеки, однак вказала, що делегувала ці повноваження ОСОБА_2 ; на питання члена комісії про здійснення контролю за дотриманням працівниками апарату правил техніки безпеки, ОСОБА_1 зазначила, що делегувала повноваження, разом з тим, про здійснення контролю за дотриманням охорони праці та пожежної безпеки в 2019, 2018, 2017, 2016 роках відповісти позивач не змогла.
29. З огляду на викладене, суд першої інстанції дійшов висновку, що питання щодо організації роботи з охорони праці та пожежної безпеки, які були викладені у поданні голови суду 29.07.2020, знайшли своє підтвердження станом на 30.09.2020.
30. Окрім того, суд першої інстанції дійшов висновків, що нормативне регулювання обов'язків керівника апарату суду хоч і не містить прямої вказівки на те, що саме керівник має здійснювати забезпечувати контроль з охорони праці та пожежної безпеки, проте це випливає із самої суті такого обов'язку, так як керівник апарату здійснює безпосереднє керівництво апаратом суду та забезпечує вжиття заходів для забезпечення належним умов діяльності суду; тобто, керівник апарату або самостійно забезпечує контроль з охорони праці та пожежної безпеки або ж визначає відповідальних осіб.
31. Суд першої інстанції також зазначав, що керівник апарату суду ОСОБА_1 , делегувавши свої повноваження з охорони праці та пожежної безпеки заступнику керівника апарату, не здійснила контроль за здійсненням її повноважень щодо забезпечення охорони праці та пожежної безпеки та сама не вчинила жодних дій, спрямованих на створення в суді служби охорони праці, не здійснила контроль за дотриманням працівниками апарату суду правил техніки безпеки та вимог інших документів, які регламентують роботу суду; відповідно до частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу" у діях ОСОБА_1 наявний дисциплінарний проступок, а саме, - невиконання наказу або доручення керівника (розпорядження голови суду № 6 від 12.05.2020); станом на дату розгляду питання про притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності у Сумському окружному адміністративному суді відсутні локальні акти з охорони праці та пожежної безпеки, не створена служба охорони праці, відповідальні особи згідно з діючим законодавством не призначені, інструктажі та навчання не проведені.
32. З огляду на все вищезазначене суд першої інстанції визнав спростованими усі твердження позивача щодо порушення відповідачем процедури здійснення дисциплінарного провадження та щодо недоведеності вини позивача у вчиненні порушень, виявлених під час дисциплінарного провадження. Зазначене, на переконання суду першої інстанції, є підставою для притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності.
33. Окрім того, суд першої інстанції вказував, що матеріалами справи підтверджено та не заперечується сторонами у справі, що з 06.07.2020 по 22.07.2020 відносно ОСОБА_1 здійснювалося дисциплінарне провадження, за результатами якого на підставі наказу ТУ ДСА України в Сумській області від 26.08.2020 №43 до неї застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді догани; матеріалами справи також встановлено, що дисциплінарний проступок, передбачений пунктом 5 частини 2 статті 65 Закону України "Про державну службу" вчинений керівником апарату суду ОСОБА_1 повторно, протягом року.
34. З огляду на викладене та той факт, що ОСОБА_1 здійснила дисциплінарний проступок повторно протягом одного року, суд першої інстанції дійшов висновку, що до неї правомірно з урахуванням приписів частини 4 статті 66 Закону України "Про державну службу" застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді попередження про неповну службову відповідність.
35. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 01.12.2021 рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 14.05.2021 по справі №480/8048/20 скасовано і прийнято постанову, якою позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано наказ Територіального управління Державної судової адміністрації України в Сумській області від 19.10.2020 № 53 "Про застосування до ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення" у вигляді попередження про неповну службову відповідальність.
Стягнуто на користь ОСОБА_1 судові витрати у розмірі 2102 (дві тисячі сто дві) грн. 00 коп. за рахунок бюджетних асигнувань Територіального управління Державної судової адміністрації України в Сумській області.
36. Скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції зазначав, що судовим розглядом встановлено, що 15.05.2020 керівником апарату Сумського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 на виконання розпорядження голови суду від 12.05.2020 №6 "Про вжиття заходів для забезпечення дотримання вимог Закону України "Про охорону праці" та заходів пожежної безпеки" підготовлено проекти документів, а саме: Проект наказу голови суду «Про службу охорони праці», Положення про службу охорони праці Сумського окружного адміністративного суду, Проект наказу керівника апарату «Про покладення функцій служби охорони праці», Інструкція з охорони праці для суддів та працівників апарату Сумського окружного адміністративного суду, Інструкція з охорони праці при роботах із застосування переносних драбин та драбинок, Інструкція з охорони праці для працівників Сумського окружного адміністративного суду під час роботи з екранними пристроями, Інструкція з охорони праці для робітника з комплексного обслуговування приміщення, Проект наказу голови суду «Про призначення відповідальних за пожежну безпеку», Проект наказу голови суду «Про встановлення протипожежного режиму», Положення з пожежної безпеки, цивільного захисту та дій у надзвичайних ситуаціях у Сумському окружному адміністративному суді, які надані голові Сумського окружного адміністративного суду для затвердження; вказані обставини підтверджуються змістом оскаржуваного наказу.
37. Суд апеляційної інстанції вказував, що зі змісту Наказу ТУ ДСА України в Сумській області від 19.10.2020 №53 встановлено, що положення та інструкції з охорони праці були повернуті без затвердження та наголошено, що їх затвердження здійснюється керівником апарату, як роботодавцем.
38. Колегія суддів суду апеляційної інстанції не погодилась з твердженням про наявність у керівника апарату суду обов'язку затвердження положень, інструкцій з охорони праці та пожежної безпеки, та із посиланням на положення Кодексу цивільного захисту України, Порядку затвердження програм навчання та інструктажів з питань пожежної безпеки, організації та контролю за їх виконанням, який затверджений Наказом Міністерства внутрішніх справ України 05.12.2019 № 1021, Порядку здійснення навчання населення діям у надзвичайних ситуаціях, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26.06.2013 № 444, Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30.12.2014 № 1417, зазначала, що вказаними вище положеннями нормативно-правових актів визначено, що обов'язок затвердження положень, планів, інструкцій, тощо з питань пожежної безпеки та охорони праці покладено саме на керівника суб'єкта господарювання.
39. Суд апеляційної інстанції зазначав, що керівником апарату Сумського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 на виконання розпорядження голови суду від 12.05.2020 №6 "Про вжиття заходів для забезпечення дотримання вимог Закону України "Про охорону праці" та заходів пожежної безпеки" підготовлено ряд проектів документів та надано їх для затвердження голові Сумського окружного адміністративного суду, а отже, позивачем вжито всіх заходів з метою належного виконання розпорядження голови суду від 12.05.2020 №6; крім того, відповідно до відомостей, які містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, керівником Сумського окружного адміністративного суду (код ЄДРПОУ 35907252) є Воловик Сергій Володимирович , тобто, голова суду.
40. Колегія суддів суду апеляційної інстанції зазначала, що 27.05.2020 керівником апарату Сумського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 направлено голові Державної судової адміністрації України Холоднюку З.В. лист, у якому Сумський окружний адміністративний суд просив надати роз'яснення з приводу того, хто саме голова суду чи керівник апарату суду затверджує: 1) План забезпечення безперервної діяльності суду; 2) Положення з охорони праці, пожежної безпеки та дій у надзвичайних ситуаціях; 3) Положення про службу охорони праці в суді; 4) Інструкції з охорони праці для суддів та працівників апарату суду; 5) Інструкції з охорони праці та пожежної безпеки водія) 6) Інструкцію про заходи пожежної безпеки в приміщеннях архіву; 7) Інструкцію з пожежної безпеки для складу зберігання матеріальних цінностей; 8) Інструкцію з пожежної безпеки у суді.
41. За результатами розгляду вказаного звернення листом від 19.06.2020 №10-12457/20 Державна судова адміністрація України повідомила про те, що згідно з ч 3 ст. Кодексу цивільного захисту України забезпечення пожежної безпеки суб'єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб'єктів господарювання. Крім того, роз'яснено, що п. 3 наказу Державної судової адміністрації України "Про затвердження Типового плану забезпечення безперервної діяльності суду та Методичних рекомендацій щодо безпеки в надзвичайних ситуаціях (брошури)" від 29.01.2019 №93 доручено керівникам апаратів апеляційних та місцевих судів, з урахуванням типового плану забезпечення безперервної діяльності суду розробити та подати на затвердження голові суду план забезпечення безперервної діяльності суду. До того ж вказано, що під час затвердження відповідних положень, інструкцій та планів слід враховувати, що голова суду є керівником суду, а керівник апарату суду - керівником державної служби в суді.
42. Відтак, на переконання суду апеляційної інстанції, встановлені по справі обставини, що підтверджуються наявними в матеріалах справи доказами свідчать про невідповідність висновків Територіального управління Державної судової адміністрації України в Сумській області про вчинення позивачем дисциплінарного проступку, передбаченого п. 5 ч. 2 ст. 65 Закону України "Про державну службу", а саме невиконання розпорядження голови Сумського окружного адміністративного суду Воловика С.В. "Про вжиття заходів для забезпечення дотримання вимог Закону України "Про охорону праці" та заходів пожежної безпеки" від 12.05.2020 №6.
43. З урахуванням вказаного вище, колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог та визнання протиправним та скасування наказу Територіального управління Державної судової адміністрації України в Сумській області від 19.10.2020 № 53 "Про застосування до ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення".
44. Суд апеляційної інстанції також зазначав, що у зв'язку з невідповідністю висновків викладених в рішенні суду першої інстанції обставинам справи, а також у зв'язку з неправильним застосуванням судом першої інстанції під час ухвалення рішення норм матеріального права, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для задоволення апеляційної скарги, скасування рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 14.05.2021 з прийняттям постанови про задоволення позовних вимог.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
45. Не погодившись із постаново суду апеляційної інстанції, Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Сумській області звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, відповідач просить скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 01.12.2021 і залишити в силі рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 14.05.2021 у справі № 480/8048/20.
46. Підставою касаційного оскарження у даній справі позивач зазначає пункт 3 частини 4 статті 328 КАС України і вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування:
частин 1, 3, 5 статті 155 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02 червня 2016 року №1402-VIII, у поєднанні з частиною 1 статті 15 Закону України «Про охорону праці» від 14 жовтня 1992 року №2694-ХІІ, про те, що у суді з кількістю працюючих 50 і більше осіб, керівник апарату суду, як роботодавець створює службу охорони праці відповідно до типового положення, що затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони праці;
частин 1, 3, 5 статті 155 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02 червня 2016 року №1402-III у поєднанні з частиною третьої статті 55 Кодексу цивільного захисту України, з приводу того, що забезпечення пожежної безпеки у суді покладається на керівника апарату суду.
47. В обґрунтування касаційної скарги скаржник, окрім іншого зазначає, що судом апеляційної інстанції неправильно зроблений висновок про те, що позивачем вжито всіх заходів з метою належного виконання розпорядження голови суду від 12.05.2020 № 6, оскільки факт підготовки ряду проектів документів та надання їх на затвердження голові Сумського окружного адміністративного суду, ні нівелює зокрема того, що у суді відсутня необхідна кількість вогнегасників; відсутні відкориговані плани евакуації на всіх поверхах будівлі; особи, які проводили інструктаж з питань пожежної безпеки не мали на це права, так як не пройшли відповідне навчання; водієві суду не проводився своєчасний (1 раз на три місяці) інструктаж; не проводились вступні інструктажі із студентами; позаплановий інструктаж з працівниками щодо поширення епідемії коронавірусу відповідальною особою не проводився; відсутній інформаційно-довідковий куточок з питань цивільного захисту; за період з 08.01.2020 по 12.02.2020 відсутні докази призначення іншого працівника, який пройшов навчання і перевірку знань охорони праці та пожежної безпеки; відсутні інструктажі про охорону праці та пожежну безпеку; служба охорони праці в суді не створена.
48. Касатор вважає, що апеляційний суд помилково погодився з ОСОБА_1 , яка вказувала, що оскільки листом Державної судової адміністрації України від 19.06.2020 N10-12457/20 було повідомлено про те, що голова суду є керівником суду, а керівник апарату суду - керівником державної служби в суді, то, на думку позивача, саме голова суду затверджує положення і інструкції, що стосуються охорони праці і техніки безпеки в суді; таке твердження позивача є припущенням, адже зміст вказаного листа не містить висновку про те, хто затверджує положення і інструкції, що стосуються охорони праці і техніки безпеки в суді, та наголошується на тому, що при затвердженні положень та інструкції з питань охорони праці необхідно враховувати приписи Кодексу цивільного захисту України та статті 13 Закону України «Про охорону праці»; при цьому, варто зауважити на тому, що План безперервної діяльності суду, який розроблявся керівниками апаратів судів на виконання Наказу ДСА України № 93 від 29.01.2019 та подавався на затвердження головам судів, не є документом з питань охорони праці, а є загальним організаційним документом, що визначає стратегію суду, тобто, встановлює перелік дій, вжиття яких, необхідно для виконання основних функцій судом у випадку надзвичайної ситуації.
49. Касатор вказує, що, аналізуючи положення статті 24 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" можна зробити однозначний висновок, що до адміністративних повноважень голови суду належить здійснення внутрішнього управління діяльністю суду, взаємодія з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами, Державною судовою адміністрацією та Вищою кваліфікаційною комісією суддів України; крім того, вказана правова норма закріплює контрольні повноваження та право видавати нормативні акти; проте колегія суддів апеляційного суду неправильно розтлумачила вказану норму, зробила висновок що голова суду є роботодавцем для працівників суду, крім того допустила неправильне розширене тлумачення листа Державної судової адміністрації України від 19.06.2020 №10-12457/20, який не містить висновку про те, хто затверджує положення і інструкції, що стосуються охорони праці і техніки безпеки в суді.
50. Водночас, як вважає скаржник, колегія суддів не врахувала, що порядок організації роботи апарату Сумського окружного адміністративного суду визначено Положенням про апарат Сумського окружного адміністративного суду (далі - Положення), згідно з пунктом 3 розділу I якого, у своїй діяльності апарат суду керується, зокрема, наказами й розпорядженнями голови суду та керівника апарату суду.
51. Касатор вважає, що правове регулювання спірних правовідносин дає можливості дійти однозначного висновку про те, що саме до повноважень керівника апарату належить затвердження положень і інструкцій, що стосуються охорони праці і техніки безпеки в суді.
52. Касатор зазначає, що в контексті спірних правовідносин, необхідно врахувати приписи пункту 8 розділу IV Положення, згідно яких керівник апарату суду зобов'язаний виконувати доручення, зокрема, голови суду щодо організаційного забезпечення діяльності суду, а також виконувати інші функції, пов'язані із забезпеченням діяльності суду, у тому числі здійснювати заходи з забезпечення пожежної безпеки та охорони праці у Сумському окружному адміністративному суді.
53. Відтак, відповідач вважає, що у постанові Другого апеляційного адміністративного суду від 01.12.2021 неправильно застосовані норми матеріального права, а саме відбулось неправильне тлумачення Закону, що регулює повноваження голови суду в частині контролю ефективності діяльності апарату суду та право видавати нормативні акти обов'язкові для керівника апарату з питань зобов'язання забезпечити дотримання вимог законодавства з пожежної безпеки та охорони праці та приведення у відповідність до вимог законодавства локальні нормативні акти суду з пожежної безпеки та охорони праці, та повноваження керівника апарату щодо обов'язку затверджувати положення інструкції, що стосуються охорони праці і техніки безпеки в суді, виконання розпорядження голови суду.
54. До Верховного Суду від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому позивач просить залишити в силі оскаржуване судове рішення, відмовивши в задоволенні касаційної скарги Територіального управління Державної судової адміністрації України в Сумській області.
55. Також, до Верховного Суду від Профспілки "Справедливість" Управління Держпраці у Сумській області надійшли пояснення, в яких третя особа просить касаційну скаргу Територіального управління Державної судової адміністрації України в Сумській області залишити без задоволення, а постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 01.12.2021 залишити без змін.
ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
56. Касаційна скарга Територіального управління Державної судової адміністрації України в Сумській області до Верховного Суду надійшла 07 квітня 2022 року.
57. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07.04.2022 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Жук А.В., судді: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
58. Ухвалою Верховного Суду від 28 квітня 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Територіального управління Державної судової адміністрації України в Сумській області на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 01 грудня 2021 року у справі №480/8048/20.
59. Ухвалою Верховного Суду від 26.12.2022 дану справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
60. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Наказом начальника ТУДСА в Сумській області від 19.10.2020 №53 з урахуванням подання дисциплінарної комісії ТУ ДСА України в Сумській області від 05.10.2020, подання голови Сумського ОАС від 27.07.2020, за дисциплінарний проступок, передбачений п. 5 ч. 2 ст. 65 Закону України "Про державну службу", а саме: неналежне виконання посадових обов'язків, до керівника апарату Сумського ОАС ОСОБА_1 було застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді попередження про неповну службову відповідність за вчинення державним службовцем систематично протягом року дисциплінарних проступків.
61. Винесенню вказаного наказу передували наступні обставини.
62. Розпорядженням голови Сумського окружного адміністративного суду С.В.Воловика від 12.05.2020 №6 "Про вжиття заходів для забезпечення дотримання вимог Закону "Про охорону праці" та заходів пожежної безпеки зобов'язано керівника апарату ОСОБА_1 в строк до 26.05.2020:
- забезпечити дотримання вимог законодавства з пожежної безпеки та охорони праці у Сумському окружному адміністративному суді;
- привести у відповідність до вимог законодавства локальні нормативні акти суду з питань пожежної безпеки та охорони праці (положення, плани, інструкції).
63. Керівник апарату ОСОБА_1 у червні 2020 року надала голові суду на затвердження проекти положення та інструкції з охорони праці. Проте ці локальні акти повернуті головою суду з огляду на те, що їх затвердження здійснюється керівником апарату суду, як роботодавцем.
64. Станом на 29.07.2020 розпорядження голови Сумського окружного адміністративного суду від 12.05.2020 №6 було не виконано.
65. 26.08.2020 наказом начальника ТУДСА в Сумській області №44 у зв'язку з надходженням подання голови Сумського ОАС Воловика С.В. від 29.07.2020 №03-23/18166/20 порушено дисциплінарне провадження відносно керівника апарату суду ОСОБА_1 . Наказано дисциплінарній комісії ТУДСА в Сумській області здійснити дисциплінарне провадження за фактами, викладеними у поданні голови суду Воловика С.В. , згідно з Порядком здійснення дисциплінарного провадження.
66. Наказом начальника ТУДСА в Сумській області від 23.09.2020 №53 відповідно до протоколу засідання дисциплінарної комісії ТУДСА в Сумській області від 23.09.2020 було створено робочу групу ТУДСА в Сумській області, до складу якої увійшли завідувач сектору організаційного забезпечення діяльності судів та судової статистики ОСОБА_5 , головний спеціаліст сектору організаційного забезпечення діяльності судів та судової статистики ОСОБА_6 та провідний спеціаліст сектору організаційного забезпечення діяльності судів та судової статистики ОСОБА_7 , яким доручено здійснити 24.09.2020 перевірку у Сумському ОАС за фактами, викладеними у поданні голови суду Воловика С.М .
67. 24.09.2020 робочою групою територіального управління згідно з наказом начальника ТУ ДСА в Сумській області від 23.09.2020 №53, проведено перевірку у Сумському окружному адміністративному суді за фактами, викладеними у поданні голови суду Воловика С.В. від 29.07.2020 про застосування дисциплінарного стягнення до керівника апарату суду ОСОБА_1 та складено доповідну записку, яка розглянута на засідання дисциплінарної комісії 25.09.2020.
68. Наказом начальника ТУДСА в Сумській області від 02.10.2020 №49 продовжено строк здійснення дисциплінарного провадження до 15.10.2020 включно.
69. За наслідками проведення засідання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ ТУДСА в Сумській області, яке оформлено протоколом №4 від 30.09.2020 /том 3 а.с. 64-71/, члени комісії вирішили у термін до 06.10.2020 підготувати та внести начальнику ТУДСА в Сумській області подання, яким рекомендувати застосувати до керівника апарату суду ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у вигляді неповної службової відповідності.
70. 05.10.2020 членами дисциплінарної комісії на ім'я начальника ТУДСА в Сумській області було складено Подання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ ТУДСА в Сумській області, яким, відповідно до ч. 4 ст. 66 Закону України "Про державну службу", рекомендовано застосувати до ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у вигляді попередження про неповну службову відповідність у зв'язку з наявністю в її діях дисциплінарного проступку, передбаченого п. 5 ч. 2 ст. 65 Закону України "Про державну службу", характер якого виразився у неналежному виконанні посадових обов'язків, наказів та доручень керівника повторно, протягом року.
71. 07.10.2020 на електронну адресу позивача відповідачем був направлений лист №01-1688/20 зі сканкопією подання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ ТУ ДСА України в Сумській області від 05.10.2020.
72. Письмових пояснень позивач не надала, посилаючись на ту обставину, що перебуває на лікарняному. Просила дисциплінарну комісію продовжити термін для надання пояснень.
73. З 07.10.2020 по 18.10.2020 ОСОБА_1 була відсутня на робочому місці у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю.
74. 19.10.2020 після виходу ОСОБА_1 з лікарняного відповідачем був виданий спірний наказ №53 "Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 ".
75. Як зазначено у мотивувальній частині спірного наказу, відповідно до частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу" у діях ОСОБА_1 наявний дисциплінарний проступок вчинений повторно, протягом одного року, а саме, - неналежне виконання посадових обов'язків, актів органів державної влади, наказів, розпоряджень та доручень керівників, прийнятих у межах їх повноважень.
Отже, дисциплінарний проступок виражений: в невиконанні розпорядження голови суду від 12.05.2020 №6; станом на 30.09.2020 не створена служба охорони праці, керівником апарату не призначені посадові особи, які забезпечують вирішення конкретних питань охорони праці, локальні нормативні акти з питань охорони праці та пожежної безпеки не оновлені та не приведені у відповідність до вимог законодавства, зміст діючих інструкцій з охорони праці не наповнений певними правилами поведінки в умовах пандемії коронавірусної інфекції та запровадження карантину; позачергові навчання/інструктажі з питань охорони праці з моменту запровадження карантину не проводились.
Неналежне забезпечення контролю за роботою структурного підрозділу (відділу документального забезпечення) та неналежна організація його роботи полягає в численних суттєвих недоліках, виявлених в ході перевірки роботи керівника апарату суду ОСОБА_1 , не усунутих станом на день перевірки цих фактів робочою групою територіального управління (30.09.2020 року).
76. У зв'язку з цим відповідач 19.10.2020 виніс наказ №53, яким за дисциплінарний проступок, передбачений пунктом 5 частини 2 статті 65 Закону України "Про державну службу" вчинений повторно, протягом року, а саме: неналежне виконання посадових обов'язків, застосував до керівника апарату Сумського ОАС ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у вигляді попередження про неповну службову відповідність.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
77. Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
78. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України в чинній редакції).
79. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження та правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.
80. Організацію судової влади та здійснення правосуддя в Україні, що функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і забезпечує право кожного на справедливий суд визначає Закон України «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон №1402-VIII).
81. Відповідно до частини 1 статті 155 Закону №1402-VIII організаційне забезпечення роботи суду здійснює його апарат, який очолює керівник апарату.
82. Частина 3 цієї статті вказує на те, що керівник апарату суду несе персональну відповідальність за належне організаційне забезпечення суду, суддів та судового процесу, функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи, інформує збори суддів про свою діяльність. Збори суддів можуть висловити недовіру керівнику апарату суду, що має наслідком звільнення його з посади.
83. Керівник апарату суду призначає на посаду та звільняє з посади працівників апарату суду, застосовує до них заохочення та накладає дисциплінарні стягнення. Добір працівників апарату суду здійснюється на конкурсній основі, крім випадків переведення державних службовців відповідно до законодавства про державну службу (частина 5 статті 155 Закону №1402-VIII).
84. Відповідно до частини 1 статті 15 Закону України «Про охорону праці» на підприємстві з кількістю працюючих 50 і більше осіб роботодавець створює службу охорони праці відповідно до типового положення, що затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони праці.
85. Частина 3 статті 55 Кодексу цивільного захисту України передбачає, що забезпечення пожежної безпеки покладається на власника (власників) земельної ділянки та іншого об'єкта нерухомого майна або наймачів (орендарів) земельної ділянки та іншого об'єкта нерухомого майна, якщо це обумовлено договором найму (оренди), а також на керівника (керівників) суб'єкта господарювання.
86. Виходячи із доводів касаційної скарги, покликаючись на відсутність висновків Верховного суду щодо застосування норм права у спірних правовідносинах, відповідач вважає, що виходячи із наведених законодавчих приписів, керівник апарату суду, як роботодавець створює службу охорони праці відповідно до типового положення, що затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони праці, а також, як керівник державної служби - забезпечує пожежну безпеку у суді.
87. Проаналізувавши зміст та висновки оскаржуваної постанови апеляційного суду, Верховний Суд вважає за необхідне звернути увагу на наступне.
88. У юридичній науці поняття «вмотивованості» судового рішення посідає самостійне місце поряд із поняттями «законності» та «обґрунтованості» в контексті дотримання принципу верховенства права та права на справедливий суд.
89. Під умотивованістю розуміється повне і всебічне відображення в рішенні суду мотивів, якими він керувався при ухваленні свого рішення, при оцінюванні доказів для встановлення наявності або відсутності обставин, на які сторони покликалися як на підґрунтя своїх вимог і заперечень, із зазначенням, чому певні докази були взяті до уваги або відхилені, й віддзеркалення мотивів щодо позиції суду при застосуванні норм матеріального і процесуального права.
90. Згідно з уже розробленими теоретичними підходами, зробленими на основі аналізу прецедентної практики Європейського суду з прав людини, існують такі критерії мотивованості судового рішення: 1) у рішенні вмотивовано питання факту та права, проте обсяг умотивування може відрізнятися залежно від характеру рішення та обставин справи; 2) у рішенні містяться відповіді на головні аргументи сторін; 3) у рішенні чітко та доступно зазначені доводи і мотиви, на підставі яких обґрунтовано позицію суду, що дає змогу стороні правильно аргументувати апеляційну або касаційну скаргу; 4) рішення є підтвердженням того, що сторони були почуті судом; 5) рішення є результатом неупередженого вивчення судом зауважень, доводів та доказів, що представлені сторонами; 6) у рішенні обґрунтовано дії суду щодо вибору аргументів та прийняття доказів сторін.
91. Аналогічна позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 10 листопада 2022 року у справі № 340/2736/20.
92. Ключовими принципами статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) є верховенство права та належне здійснення правосуддя. Ці принципи також є основоположними елементами права на справедливий суд.
93. Право особи на справедливий судовий розгляд забезпечується і конкретизується, зокрема, через право на мотивоване судове рішення, що також відображається у прецедентах Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд).
94. У рішенні ЄСПЛ у справі «Олександр Волков проти України» Суд констатував, що процесуальні норми створюються для забезпечення належного здійснення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності та що сторони провадження повинні мати право очікувати застосування зазначених норм. Принцип юридичної визначеності застосовується не тільки щодо сторін провадження, а й щодо національних судів. Аналогічна позиція міститься у рішенні у справі «Дія 97» проти України».
95. У пункті 3 Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів (далі - КРЄС) до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень зазначено, що чітке обґрунтування та аналіз є базовими вимогами до судових рішень та важливим аспектом права на справедливий суд.
96. Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ (рішення у справах «Серявін та інші проти України», «Бендерський проти України», «Сокуренко і Стригун проти України») закріплене у статті 6 Конвенції право особи на справедливий судовий розгляд забезпечується, зокрема, через право на мотивоване судове рішення, справедливість судового рішення вимагає, аби таке рішення достатньою мірою висвітлювало мотиви, на яких воно ґрунтується.
97. Право на вмотивованість судового рішення сягає своїм корінням більш загального принципу, втіленого у Конвенції, який захищає особу від сваволі; рішення національного суду повинне містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторони (рішення у справі «Руїз Торіха проти Іспанії», пункти 29, 30).
98. Вмотивованість - це вимога до суду наводити письмово у рішенні судження, пояснення про наявність чи відсутність фактів, які є основою для висновку суду. Це також пояснення суду, чому він виніс саме таке рішення, погодився з одними та відкинув інші доводи.
99. Така позиція міститься у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 червня 2021 року у справі № 11-104сап21.
100. Окрім того, національне законодавство, а саме частина перша статті 322 КАС України, висуває певні вимоги до змісту мотивувальної частини рішення суду апеляційної інстанції; зокрема, ця частина повинна складатися із: а) встановлених судом першої інстанції та неоспорених обставин, а також обставин, встановлених судом апеляційної інстанції, і визначених відповідно до них правовідносин; б) доводів, за якими суд апеляційної інстанції погодився або не погодився з висновками суду першої інстанції; в) мотивів прийняття або відхилення кожного аргументу, викладеного учасниками справи в апеляційній скарзі та відзиві на апеляційну скаргу; г) чи були і ким порушені, невизнані або оспорені права, свободи та (або) інтереси, за захистом яких особа звернулася до суду; ґ) висновків за результатами розгляду апеляційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд апеляційної інстанції.
101. Зі змісту судового рішення суду першої інстанції слідує те, що судом розширено здійснено оцінку спірним правовідносинам, надано відповідь на ключові доводи позовної заяви з окремих блоків питань; зокрема щодо: строку здійснення дисциплінарного провадження, строку застосування дисциплінарного стягнення, легітимності дисциплінарної комісії, створення робочої групи, суті порушень, допущених позивачем, із посиланням на конкретні обставини і факти, що були встановлені у справі тощо.
102. Натомість суд апеляційної інстанції обмежився лише загальними висновками щодо того, що встановлені обставини та докази в справі свідчать про невідповідність висновків відповідача про вчинення позивачем дисциплінарного проступку без аргументації прийняття/відхилення всіх доводів сторін (як доводів апеляційної скарги, так і доводів, викладених у відзиві на неї) та висловлених висновків суду першої інстанції, як того вимагають положення статті 322 КАС України.
103. З урахуванням наведеного Верховний Суд вважає висновки суду апеляційної інстанції у цій справі передчасними. Задля того, щоб суд касаційної інстанції зміг в повній мірі використати передбачені статтею 341 КАС України повноваження при оцінці правильного застосування норм матеріального права судом апеляційної інстанції, такі висновки апеляційного суду повинні бути належним чином відображені в оскаржуваному судовому рішення.
104. Окрім того, Верховний Суд звертає увагу, що стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами Європейський суд з прав людини виробив позицію, згідно з якою за загальним правилом національні суди повинні утриматися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак все ж суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.
105. Таку позицію щодо меж дискреції суб'єкта владних повноважень неодноразово підтримувала Велика Палата Верховного Суду (зокрема у постанові від 14 листопада 2019 року у справі № 9901/619/18 і від 04 лютого 2020 року у справі №П/9901/871/18), а також Верховний Суд у постановах від 20 лютого 2020 року у справі №2040/7713/18, від 14 липня 2022 року у справі № 420/3082/20 тощо.
106. Відповідно до частин 1 - 4 статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
107. Враховуючи наведене, Верховний Суд не в змозі оцінити в повній мірі правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та надати відповідний правовий висновок щодо застосування норм права, які касатор ставить перед Судом у касаційній скарзі. Тому, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржуване судове рішення в силу положень статті 353 КАС України - скасуванню із направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
108. Під час нового розгляду цієї справи в суді апеляційної інстанції необхідно врахувати висновки, зроблені у цій постанові, та на основі закріплених у КАС України принципів, забезпечити вивчення всіх обставин даної справи, необхідних для прийняття законного й обґрунтованого судового рішення, надати оцінку доводам, за якими суд апеляційної інстанції погодився або не погодився з висновками суду першої інстанції та навести мотиви прийняття або відхилення аргументів, викладених учасниками справи в апеляційній скарзі та відзиві на апеляційну скаргу.
109. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359, Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд, -
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Територіального управління Державної судової адміністрації України в Сумській області задовольнити частково.
2. Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 01 грудня 2021 року у справі №480/8048/20 скасувати.
3. Справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції - Другого апеляційного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
..................................
..................................
..................................
А.В. Жук
Н.М. Мартинюк,
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду