ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Справа № 240/15578/22
Головуючий суддя 1-ої інстанції - Панкеєва Вікторія Анатоліївна
Суддя-доповідач - Ватаманюк Р.В.
22 грудня 2022 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Ватаманюка Р.В.
суддів: Сапальової Т.В. Капустинського М.М. ,
за участю:
секретаря судового засідання: Чорнокнижник О.В.,
позивача: ОСОБА_1 ,
представника позивача та третьої особи: Колупаєва В. В.,
представника відповідача: Кемки Д. В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу депутата Житомирської обласної ради ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2022 року у справі за адміністративним позовом депутата Житомирської обласної ради ОСОБА_1 до Житомирської обласної ради, третя особа - комунальне некомерційне підприємство "Обласний медичний центр спортивної медицини" Житомирської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення,
ВСТАНОВИВ:
І. КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
Позивач звернувся із позовом до Житомирського окружного адміністративного суду в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення №403 одинадцятої сесії Житомирської обласної ради VІІІ скликання від 14.07.2022 "Про припинення КНП "Обласний медичний центр спортивної медицини» Житомирської обласної ради реорганізувавши його шляхом приєднання до КНП "Обласний медичний консультативний центр" Житомирської обласної ради.
ІІ. ЗМІСТ СУДОВОГО РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 30.08.2022 у задоволенні позову відмовлено повністю.
Скасовано заходи забезпечення позову, вжиті ухвалою суду від 21.07.2022 за результатами розгляду матеріалів за № 240/14019/22.
Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції виходив з того, що в ході розгляду справи не встановлено порушень процедури прийняття рішення Житомирської обласної ради №403, обґрунтованих підстав для його скасування судом також не встановлено.
ІІІ. ДОВОДИ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ
Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить суд скасувати вказане рішення та прийняти нове, яким позов задовольнити повністю.
В обґрунтування апеляційної скарги апелянт вказав, що судом першої інстанції безпідставно не враховано те, що при прийнятті оскаржуваного рішення відповідачем порушено норми чинного законодавства та не дотримано положень Регламенту Житомирської обласної ради щодо підготовки і розгляду радою процедурних питань на сесії, строків і порядку внесення на сесію ради проекту рішення, його обговорення та ухвалення. Також вказано про порушення строку на оприлюднення проекту рішення. Зазначено, що голова постійної комісії з питань комунальної власності та майнових відносин ОСОБА_2 не підписав протокол від 11.07.2022 №25, а його не підписання є безумовною підставою для скасування рішення суб'єкта владних повноважень. Зазначено, що проект оскаржуваного рішення не обговорювався з громадянами територіальної громади та з працівниками трудових колективів.
Крім того апелянт вказує на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, шляхом розгляду даної справи в порядку спрощеного позовного провадження, а не загального та без повідомлення учасників справи про дату, час і місце судового засідання.
23.11.2022 позивачем надано додаткові пояснення (відзив на апеляційну скаргу) в яких зазначено, що допущені порушення, як процесуальні так і процедурні при прийнятті оскаржуваного рішення є грубими і систематичними, а тому воно є протиправним та незаконним.
ІV. ВІДЗИВ НА АПЕЛЯЦІЙНУ СКАРГУ
Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому надано пояснення стосовно доводів позивача викладених у апеляційній скарзі щодо дотримання процедури прийняття рішення.
Зазначено, що Житомирською обласною радою встановлено окрему процедуру для проектів рішень, що вносяться поза десятиденним терміном, встановленим статтями 15, 17 Регламенту, яка була дотримана шляхом розгляду проекту рішення №403 на засіданнях постійних комісій Житомирської обласної ради.
Вказано, що вимога щодо обов'язкового оприлюднення проектів рішення Житомирської обласної ради за 10 днів до дати їх розгляду не застосовується у період дії воєнного стану.
Також вказано, що рекомендація постійної комісії Житомирської обласної ради з питань комунальної власності та майнових відносин (яка не підписана головою комісії Крамаренком С. М.) є похідною від протоколу засідання вказаної комісії, який підписаний головою постійної комісії та секретарем, а тому надані Житомирською обласною радою докази є чинними та достовірними.
Крім того вказано, що обов'язок попередження професійних спілок покладається саме на роботодавця. Житомирська обласна рада у відносинах, що регулюються рішенням №403 виступає в якості засновника юридичної особи - комунального некомерційного підприємства "Обласний медичний центр спортивної медицини" Житомирської обласної ради та не є роботодавцем стосовно працівників зазначеної юридичної особи.
При цьому позивач є представником громадськості, наділений правами та обов'язками, встановленими чинним Законодавством України, тому, обов'язкове обговорення з громадськістю проекту рішення №403 не передбачено.
V. РУХ СПРАВИ У СУДІ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
Ухвалою суду від 14.10.2022 відкрито апеляційне провадження у справі та призначено справу до апеляційного розгляду на 22.11.2022 на 09:30 год.
14.10.2022, на підставі заяви позивача про перенесення розгляду справи, у зв'язку з перебуванням на лікарняному та заяви відповідача, розгляд справи перенесено на 06.12.2022 на 09:30.
06.12.2022 у судовому засіданні оголошено перерву до 22.12.2022 09:30 для надання відповідачем додаткових документів.
Позивач та представник позивача та третьої особи в судовому засіданні підтримали вимоги апеляційної скарги та просили суд задовольнити її повністю.
Представник відповідача заперечив проти апеляційної скарги.
VІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ
14.07.2022 на пленарному засіданні одинадцятої сесії Житомирської обласної ради було прийнято рішення №403 "Про припинення КНП "Обласний медичний центр спортивної медицини" Житомирської обласної ради реорганізувавши його шляхом приєднання до КНП "Обласний медичний консультативно-діагностичний центр" Житомирської обласної ради.
Вважаючи, що вказане рішення прийнято з грубими порушеннями норм чинного законодавства, без дотримання положень Регламенту обласної ради, позивач звернувся до суду з позовом.
VІІ. ПОЗИЦІЯ СЬОМОГО АПЕЛЯЦІЙНОГО АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДУ
Апеляційний суд погоджується з висновками суду першої інстанції за такими доводами.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Пунктом 20 частини 1 статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників, крім випадків, передбачених частиною другою статті 21 Закону України "Про культуру".
Частинами 1, 4 статті 47 Закону № 280/97-ВР, постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.
Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально - економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально - культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.
Згідно частини 1, 2 статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймаються на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської, обласної ради, включається відповідний сільський, селищний, міський, обласний голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Згідно із статті 15 Регламенту Житомирської обласної ради від 24.12.2020 № 13 (далі - Регламент) пропозиції до проекту порядку денного сесії вносяться головою обласної ради, постійними комісіями, депутатськими фракціями, депутатами обласної ради, головою обласної державної адміністрації не пізніш як за десять робочих днів до відкриття сесії.
Депутат обласної ради має право вносити питання у порядок денний сесії у будь-який час.
Згідно частини 4 статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 № 2939-VI проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 10 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
Водночас, положенням ч.10 ст.9 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" від 12.05.2015 № 389-VIII у період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій, а також їх посадових осіб не поширюються вимоги пункту 3 частини першої (у частині оприлюднення проектів актів), частини четвертої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та Закону України "Про державну допомогу суб'єктам господарювання".
Згідно з ст.2 Регламенту, у випадках прийняття законодавчих актів, унаслідок чого виникне неузгодженість окремих положень Регламенту з чинним законодавством, на черговій сесії до нього мають бути внесені відповідні зміни й доповнення. Підготовка проєкту рішення про внесення змін та доповнень до Регламенту покладається на виконавчий апарат обласної ради.
У разі наявності розбіжностей норм Регламенту з нормами чинного законодавства України, діють норми законодавства України незалежно від внесених змін у Регламент.
Отже норми Регламенту обласної ради, що прийняті на підставі норм Закону, та суперечать такому Закону в момент їх застосування, не можуть мати вищу юридичну силу, що суперечить принципу верховенства права.
Відтак, посилання позивача на порушення процедури оприлюднення проекту спірного рішення, передбаченої Регламентом є безпідставним, оскільки на момент прийняття відповідачем оскаржуваного рішення діяли норми Закону України "Про правовий режим воєнного стану" від 12.05.2015 № 389-VIII, які мають вищу юридичну силу.
Статтею 19 Регламенту Житомирської обласної ради передбачено, що проект порядку денного готується виконавчим апаратом обласної ради на основі внесених пропозицій з проєктами рішень, попередньо розглядається Погоджувальною радою обласної ради, яка приймає рекомендацію про внесення його на сесію.
У разі, коли постійна комісія обласної ради внесла рекомендацію не вносити питання на розгляд обласної ради або комісією не було прийнято рішення з питання, таке питання розглядається Погоджувальною радою обласної ради, яка приймає остаточне рішення, після чого голова ради вносить пропозицію про внесення питання у порядок денний на розгляд обласної ради.
У разі відсутності за 5 робочих днів до початку сесії обласної ради передбачених чинним законодавством документів, необхідних для прийняття обласною радою відповідного рішення, таке питання виконавчим апаратом обласної ради не включається у проєкт порядку денного сесії обласної ради.
Згідно матеріалів справи, необхідні для розгляду проекту рішення №403 документи за 5 робочих днів до дати проведення пленарного засідання 11 сесії Житомирської обласної ради VIII скликання були наявні у Житомирській обласній раді, як наслідок, у виконавчого апарату обласної ради були всі правові підстави для включення проекту рішення №403 до порядку денного 11 сесії Житомирської обласної ради VIII скликання, письмове повідомлення суб'єкту подання не надсилалось.
Доводи апелянта про те, що голова постійної комісії з питань комунальної власності та майнових відносин ОСОБА_2 не підписав протокол від 11.07.2022 №25 колегія суддів відхиляє, оскільки вказане спростовується матеріалами справи, а саме належним чином завіреною копією протоколу із наявними підписами голови комісії та секретаря.
При цьому не підписання рекомендація постійної комісії Житомирської обласної ради з питань комунальної власності та майнових відносин (не підписана головою комісії Крамаренком С. М.) підтверджується поясненнями свідка, наданими в судовому засіданні суду апеляційної інстанції (06.12.2022).
Проте колегія суддів зазначає, що рекомендація постійної комісії Житомирської обласної ради з питань комунальної власності та майнових відносин є похідною від протоколу засідання вказаної комісії, який підписаний головою постійної комісії та секретарем, а тому не підписання вказаної рекомендації головою комісії Крамаренком С. М. не спростовує вищевикладених висновків суду.
Твердження апелянта про те, що проект оскаржуваного рішення не обговорювався з громадянами територіальної громади та з працівниками трудових колективів колегія суддів вважає безпідставними, оскільки обов'язок попередження професійних спілок покладається саме на роботодавця, тоді як Житомирська обласна рада у відносинах, що регулюються рішенням №403 виступає в якості засновника юридичної особи та не є роботодавцем стосовно працівників такої зазначеної юридичної особи.
При цьому позивач є представником громадськості, наділений правами та обов'язками, встановленими чинним законодавством України, тому, обов'язкове обговорення з громадськістю проекту рішення №403 не передбачено.
Таким чином судом не встановлено порушень процедури прийняття оскаржуваного рішення, які б мали наслідком його скасування.
Щодо доводів позивача про порушення судом першої інстанції норм процесуального права, через розгляд даної справи в порядку спрощеного позовного провадження, а не загального, суд апеляційної інстанції зазначає, що в цій справі оскаржується рішення органу місцевого самоврядування, яке за своєю суттю є індивідуальним актом, який прийнятий на виконання владних управлінських функцій, стосується прав або інтересів визначених ним особи, та дія якого вичерпується його виконанням, тобто з моменту державної реєстрації юридичної особи. При цьому він не має ознак нормативно-правовового акту - який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Тому суд першої інстанції правомірно розглянув дану справу в порядку спрощенного позовного провадження, при цьому безпідставно застосував при її розгляді положення ст. 264 КАС України (зобов'язавши відповідача оприлюднити ухвалу про відкриття провадження в справі).
Тому в апеляційного суду відсутні підстави визначені ст. 317 КАС України для скасування судового рішення.
Таким чином колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позову про визнання протиправним та скасування рішення №403 одинадцятої сесії Житомирської обласної ради VІІІ скликання від 14.07.2022 "Про припинення КНП "Обласний медичний центр спортивної медицини" Житомирської обласної ради реорганізувавши його шляхом приєднання до КНП "Обласний медичний консультативний центр" Житомирської обласної ради.
VІІІ. ВИСНОВОК ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ РОЗГЛЯДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ
На підставі викладеного суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку щодо відмови в задоволенні заявлених позовних вимог.
Оскільки доводи апеляційної скарги позивача не ґрунтуються на вимогах законодавства та не спростовують висновків суду першої інстанції, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, та ухвалив судове рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому підстави для його скасування або зміни відсутні.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
ПОСТАНОВИВ:
апеляційну скаргу депутата Житомирської обласної ради Чорноморця Олександра Павловича залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2022 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.
Постанова суду складена в повному обсязі 22 грудня 2022 року.
Головуючий Ватаманюк Р.В.
Судді Сапальова Т.В. Капустинський М.М.