Справа № 09/2106а
"11" жовтня 2007 р., 12 год. 00 хв. м. Черкаси
Господарський суд Черкаської області в складі головуючого - судді Курченко Н.М.,
при секретарі -Лавріненко С.І., за участю представників сторін: позивача -Татаринов О.С. за довіреністю, відповідача -Журба О.В. начальник КРВ у м. Черкаси за довіреністю, третіх осіб: Черкаської міськради - не з'явився, фінансового управління -Король А.М. головний спеціаліст-юрисконсульт за довіреністю, розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Черкаси адміністративну справу за позовом комунального підприємства теплових мереж «Черкаситеплокомуненерго»м. Черкаси до Контрольно-ревізійного управління у Черкаській області в особі контрольно-ревізійного відділу у місті Черкаси, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Черкаська міська рада та виконавчий комітет Черкаської міської ради в особі його Фінансового управління, про визнання протиправною ревізію КРВ у м. Черкаси, висновків акту ревізії нечинними і скасування вимоги, -
Подано адміністративний позов, у якому позивач просить визнати протиправною перевірку КРВ у місті Черкаси (підрозділ відповідача), висновки Акту ревізії від 22.02.2007 року №01-21/12 нечинними, скасувати вимоги підрозділу відповідача про усунення порушень від 16.03.2007 року №01-52/361.
Заявою від 16.06.2007 року позивач уточнив позовні вимоги та просить:
1. Визнати протиправною ревізію КРВ у місті Черкаси (підрозділ відповідача), а висновки Акту ревізії від 22.02.2007 року №01-21/12 нечинними (далі - акт ревізії).
2. Визнати протиправними та скасувати вимоги КРВ у місті Черкаси (підрозділ відповідача) про усунення порушень від 16.03.2007 року №01-52/361 (далі - спірні вимоги та акт ревізії.
Позовні вимоги мотивовані наступним:
- в акті ревізії зроблені безпідставні, необґрунтовані висновки про те, що підприємство завищило фактичні витрати, які включені до розрахунку обсягу заборгованості минулих років в різниці в тарифах на загальну суму 5 173 900,00 грн., внаслідок завищення суми амортизаційних відрахувань, не врахування суми витрат, які відшкодовані підприємству сторонніми організаціями та завищення суми отриманих субсидій;
- заперечення до акту ревізії відповідачем безпідставно не враховані;
- дії КРВ у місті Черкаси суперечать вимогам ч.2 ст.19 Конституції України та ст.3 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в України» від 26 січня 1993 року №2939 -ХІІ, із змінами та доповненнями (далі -ЗУ №2939);
- 09.01.2007 року позивач отримав повідомлення заступника начальника КРВ у м. Черкаси про планову виїзну ревізію використання субвенцій, виділених з державного бюджету місцевим бюджетам у 2006 році на погашення заборгованості минулих років з різниці в тарифах на теплову енергію, яка виникла у зв'язку невідповідністю фактичної вартості теплової енергії тарифам, що затверджувалися органами місцевого самоврядування, яка буде проводитись з 06 по 26 грудня 2006 року. 29.01.2007 року на підприємство за направленням №14 від 29.01.2007 року прибула ревізор Гапіч Т.М. , у якому посилання на повідомлення від 15.01.2007 року №01-52/52, яке підприємство не отримувало. 08.02.2007 року за направленням направляється новий ревізор Тригуб Л.Б. Таким чином, ревізія проведена особами, направлення яких було здійснено з порушенням ч.3 та п.1 ч.13 ст.11 ЗУ №2939;
- визначення ревізією завищення витрат на 794,0 тис. грн. по статті «Амортизація» не відповідає нормативним актам та даним бухгалтерського обліку позивача з огляду на наступне: ревізорами неправомірно застосовані Методичні рекомендації, затверджені Наказом Держбуду України від 29.03.1999 року №78, оскільки на час ревізії діяли Методичні рекомендації, затверджені Наказом Держбуду України від 06.03.2002 року №47, в п.3.5 яких передбачено, що до складу елемента «Амортизація» основних засобів і нематеріальних активів належать суми амортизаційних відрахувань, нарахованих згідно з порядком, нормами та умовами, встановленими відповідно до чинного законодавства та облікової політики підприємства. Розрахунок амортизації основних засобів та нематеріальних активів, та віднесення їх на собівартість робіт (послуг) здійснено підприємством згідно з П(С)БО 7 «Основні засоби» та П(С)БО 8 »Нематеріальні активи». Тобто нарахування елемента «Амортизація» згідно наказу №47 від 06.03.2002 року проводиться згідно чинного законодавства по бухгалтерському обліку та по нормах амортизації, встановлених Законом України «Про оподаткування прибутку підприємств». Відповідно до Постанови КМУ від 22 травня 2006 року №705 обсяг заборгованості із різниці в тарифах визначається надавачами послуг на підставі документів, що підтверджують витрати з надання послуг за формою 1- С (теплопостачання). Відповідно до роз'яснень щодо заповнення звітності Форми 1- С, затвердженого наказом Мінстату України від 30.03.1993 року №58, показники статей витрат операційної діяльності заповнюються аналогічно відповідним статтям ІІ «Елементи операційних витрат» форми 2 (Звіт про фінансові результати), куди включена і стаття «Амортизація». Для вказаної статті ніяких виключень щодо її заповнення не передбачено, так як розділ «Витрати» по формі 1С та формі №2 бухгалтерського обліку заповнюється відповідно до П (С)БО 16 і відображають структуру витрат звичайної діяльності. Згідно п.14 Постанови КМУ від 10 липня 2006 року №955 для розрахунку амортизації основних фондів, інших необоротних матеріальних і нематеріальних активів підприємств застосовуються норми, встановлені Законом України «Про оподаткування прибутку підприємств». Ці норми застосовуються при нарахування амортизації, що відображена в розділі ІІ «Елементи амортизаційних витрат» форми №2 бухгалтерського обліку. Відповідно до цього складена форма 1С -теплопостачання. Внесена сума до звіту по Формі 1С по ст. «Амортизація» відповідає ф №2, як фактичні витрати, які повинні враховуватися при розрахунку тарифів. Приймаючи на баланс основні засоби, підприємство продовжує їх експлуатувати та несе витрати на капітальний ремонт, які нічим іншим, крім тарифів, не можуть бути відшкодовані.
- згідно п.19 Стандарту №15 «Дохід» підприємство при отриманні в 2006 році цільового фінансування для компенсації витрат (збитків), яких зазнало внаслідок різниці в тарифах для населення, відповідно до Закону України «Про заходи, спрямовані на забезпечення сталого функціонування підприємств паливно-енергетичного комплексу» від 23.05.2005 року №2711-ІУ (далі ЗУ №2711) визнало дебіторською заборгованістю з одночасним визнанням доходу всю суму отриманого цільового фінансування для компенсації витрат (в т.ч. витрати по штрафах та пені ДК «Газ України» на суму 6 388,1 тис. грн.), однак при перевірці не враховані витрати на суму 6 388, 1 тис. грн., які зазнало підприємство від різниці в тарифах для населення, хоча заборгованість перед ДК «Газ України» по платежах за використаний природний газ та за штрафи і пені за несвоєчасну оплату виникла у зв'язку зі збитковим тарифом для населення, що було врегульовано в п.1.4 ЗУ №2711. Тобто, підприємство відобразило витрати та доходи по цільовому фінансуванню у строгій відповідності до законодавства України;
- в акті ревізії неправильно вказана сума отриманих субвенції з державного бюджету на погашення заборгованості за електроенергію на загальну суму 47 185 395,00 грн. Підприємство отримало субвенцію з державного бюджету на погашення заборгованості за використаний природний газ в сумі 46 283 395,00 грн. Розрахунки на суму 902 000,00 грн. проведені по погашенню заборгованості за електроенергію відповідно до Порядку підтвердження заборгованості внаслідок неповних розрахунків за енергоносії, затвердженого постановою КМУ від 22 травня 2006 року №191, де субвенції з державного бюджету не задіяні;
- ревізію проводилась по питанню використання субвенцій, виділених з державного бюджету місцевим бюджетам у 2006 році на погашення заборгованості минулих років з різниці в тарифах на теплову енергію, яка виникла у зв'язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії тарифам, що затверджувалися органами місцевого самоврядування за період з 01.01.2006 по 31.12.2006 року. Однак розрахунок обсягу заборгованості минулих років з різниці в тарифах за теплову енергію, надану населенню, для отримання субвенції проведено за період 2000 -2004 роки. Попередня ревізія була проведена за період з 01.01.2001 року по 01.04.2003 року, проте КРВ досліджує і робить висновки за 2000, 2002, 2003 та 2004 роки. Отже в акті ревізії мають місце суперечливі висновки та порушення трирічного строку давності для проведення ревізії;
- позивач є власністю територіальної громади міста, створений для забезпечення суспільних потреб мешканців міста, перерахування з розрахункового рахунку 5,1739 млн. грн. поставить підприємство на межу банкрутства, а в майбутньому приведе до його ліквідації.
Ухвалою суду від 25 травня 2007 року третіми особами, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, залучені: Черкаська міська рада та виконавчий комітет Черкаської міської ради в особі його фінансового управління.
Відповідач у письмових запереченнях позовні вимоги не визнав повністю, посилаючись на те, що висновки акту ревізії та вимоги про усунення виявлених ревізією порушень законодавства, є законними і обґрунтованими. Спростовуючи доводи позивача, відповідач вказує на наступні обставини:
Ревізія проводилась згідно плану контрольно-ревізійної роботи на 1 квартал 2007 року по питанню використання субвенцій, виділеної з державного бюджету у 2006 році на погашення заборгованості минулих років з різниці в тарифах на теплову енергію.
1. Стосовно завищення суми амортизаційних відрахувань.
Форма звітності 1-С, на яку вказує позивач лише фіксує дані бухгалтерського обліку по статті «Амортизація», при цьому в Розрахунок відповідно до п.4 Порядку №705 мають бути внесені фактичні витрати на амортизацію. В частині поступового віднесення витрат та їх придбання, виготовлення або поліпшення, тобто без врахування сум амортизації на безкоштовно отримані основні засоби та об'єкти соціальної сфери.
2. Стосовно не врахування суми витрат, які відшкодовані підприємству, сторонніми організаціями.
Проаналізовано загальний обсяг реалізованої продукції (теплової енергії) шляхом співставлення даних бухгалтерського обліку підприємства форми №2 «Звіт про фінансові результати» (далі - форма №2) та даних звіту 1- С. Встановлено невідповідність даних звіту форми 2 (розділу собівартість реалізованих послуг) та звіту форми 1- С.
Ревізією даних за 2003 рік по субрахунку бухгалтерського обліку 70.8 «Дохід від надання послуг по використанню обладнання від КП «Черкасиводоканал» та субрахунку 70.7 «Дохід від надання послуг по використанню мережі для транспортування тепла від ДП «Черкаська ТЕЦ» ВАТ «Хімволокно» встановлено, що підприємству надійшли кошти на загальну суму 3 664 300,00 грн. (у тому числі перерахунок по населенню -2 679 100,00 грн.). Суми відображені у 2003 році в бухгалтерському обліку підприємства у складі доходів підприємства, так і у складі витрат. Таким чином, вказані витрати на обслуговування тепломереж та обладнання КП ТМ «ЧТКЕ» відшкодовані сторонніми організаціями в повному обсязі на загальну суму 3 664 300,00 грн. При обчисленні фактичних витрат на виробництво, які включені до Розрахунку, витрати, які відшкодовані сторонніми організаціями не враховані, що призвело до завищення фактичних витрат по виробництву послуг теплової енергії для населення, які включені до розрахунку за 2003 рік та завищення розміру дотації з Державного бюджету на погашення заборгованості минулих років з різниці в тарифах на теплову енергію, затверджених для населення і є порушенням п.4 Порядку №705. Аналогічна ситуація і в 2004 році.
3. Стосовно заниження суми отриманих субсидій населенню.
Проведеною ревізією шляхом співставлення отриманих відповідей із виконавчих комітетів Соснівської та Придніпровської районних рад із даними довідки про надані послуги населенню, встановлений факт включення до Розрахунку завищеної суми отриманих субсидій, що призвело до заниження розрахункової суми субвенції на суму 312 000,00 грн.
Таким чином, висновки в акті ревізії щодо порушень п.4 Постанови КМУ №705, які призвели до зайвого отримання субвенції з державного бюджету у 2006 році на погашення заборгованості минулих років з різниці в тарифах на теплову енергію, яка виникла у зв'язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії, тарифам, що затверджувалися органами місцевого самоврядування, на суму 5 173 900,00 грн., правильні.
Щодо існування небезпеки заподіяння вимогою КРВ шкоди правам та охоронюваним законом інтересам позивача, то вона відсутня, оскільки у вимогах про усунення виявлених порушень зазначається про необхідність відображення як заборгованість перед державним бюджетом суми зайво отриманої субвенції та відсутній механізм повернення незаконно отриманої субвенції.
Фінансове управління виконавчого комітету Черкаської міської ради у письмових поясненнях по суті позовних вимоги (третя особа) посилається на наступне:
На виконання ст.116 Закону України «Про Державний бюджет України на 2006 рік» Постановою Кабінету Міністрів України від 22.05.2005 року №705 затверджений Порядок перерахування у 2006 році субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам для погашення заборгованості минулих років з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з водопостачання і водовідведення (далі вживається -Постанова КМУ №705). Відповідно до вказаної постанови фінансовим управлінням міськвиконкому проводилось відшкодування різниці в тарифах на теплову енергію, що надавалася населенню КП ТМ «Черкаситеплокомуненерго», яка виникла у зв'язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії тарифам, що затверджувалися органами місцевого самоврядування. Перерахування коштів проводилося в межах затверджених міською радою видатків по КФК 100601, КЕКВ 1310. Загальний обсяг заборгованості з різниці в тарифах, наданий КП ТМ «Черкаситеплокомуненерго», складений за формою згідно з додатком до Постанови КМУ №705, при погодженні фінансове управління керувалося п.4 Постанови КМУ №705. Розрахунок обсягу заборгованості з різниці в тарифах погоджений обласною комісією з погашення заборгованості підприємств паливно-енергетичного комплексу протокол №9 від 18 липня 2006 року в сумі 46 283 395 грн. Отже визначення суми субвенції, необхідної КП ТМ «Черкаситеплокомуненерго» для погашення заборгованості та її перерахування, здійснювалося відповідно до вимог Постанови КМУ №705. Стосовно спору про правильність відображення операцій в бухгалтерському обліку, то фінансове управління не здійснює контроль за проведенням таких операцій.
Черкаська міська рада (третя особа) пояснень по суті позовних вимог не надала, представника в судове засідання не направила, не повідомивши причини, що не є перешкодою для розгляду справи.
За клопотанням представників сторін розгляд справи судом неодноразово відкладався у зв'язку з необхідністю витребування нових доказів, залученням третіх осіб; провадження у справі було зупинено з 12 липня до 09 серпня 2007 року та з 17 серпня 2007 року по 10 вересня 2007 року.
В судових засіданнях:
- представник позивача підтримав позовні вимоги з врахуванням заяви про їх уточнення, з доводами відповідача та його представника не погодився, висновки ревізії та вимогу, направлену позивачу в порядку реалізації результатів ревізії, вважає протиправними, оскільки вони вчинені з перевищенням повноважень, без врахування всіх обставин, що мають значення для вчинення дії, є необґрунтованими, упередженими;
- представник відповідача проти позову заперечив з підстав, викладених у письмових запереченнях та акті ревізії та пояснив, що проведеною ревізією достовірності даних, які включені до Розрахунку обсягу заборгованості минулих років з різниці в тарифах на теплову енергію, надану населенню підприємством, встановлено завищення фактичних витрат на загальну суму 6 184 200,00 грн., у тому числі: внаслідок завищення суми амортизаційних відрахувань -794 000,00 грн., не врахування суми витрат, які відшкодовані підприємством сторонніми організаціями -5 390 200,00 грн.; також встановлено заниження суми отриманих субсидій населенню на 312 000,00 грн. та включення підприємством до Розрахунку витрат у заниженому розмірі внаслідок розбіжностей між даними формами звітності 1- С та формою №2 на 698 300,00 грн., отже загальна сума зайво отриманої субвенції становить 5 173 900,00 грн.
Заслухавши представників сторін, дослідивши матеріали справи, судом встановлено наступне.
Позивач є комунальним підприємством, заснованим на власності територіальної громади міста Черкаси, статутний фонд якого утворений Черкаською міською радою для задоволення суспільних та особистих потреб (статут затверджений рішенням Черкаської міської ради від 21.10.2005 року №8-575), включений до Реєстру підприємств паливно-енергетичного комплексу, які беруть участь у процедурі погашення заборгованості відповідно до ЗУ №2711, про свідчить виписка з вказаного Реєстру.
Управління Державного казначейства України в Черкаській області, Головне фінансове управління облдержадміністрації, Фінансове управління Черкаського міськвиконкому, ДК «Газ України», НАК «Нафтогаз України»уклади Договори від 22 червня 2006 року №68/705, від 20 липня 2006 року №401/705, 402/705, предметом яких є організація проведення взаєморозрахунку відповідно до ст.116 Закону України «Про Державний бюджет України на 2006 рік»на виконання Постанови КМУ №705 та постанови НКРЕ від 24.05.2006 року №650.
На виконання Постанови КМУ №705 позивач подав необхідні для погашення заборгованості з різниці в тарифах документи, у тому числі Розрахунок обсягу заборгованості минулих років з різниці в тарифах на теплову енергію, надану населенню, Акти про наявність та розмір заборгованості перед ДК «Газ України» на розрахункові дати 01.01.2005 року та 01.05.2006 року .
Обласна комісія з погашення заборгованості підприємств паливно-енергетичного комплексу узгодила обсяг заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, що постачалася населенню, яка утворилася у зв'язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії, затвердженим тарифам по КП ТМ «Черкаситеплокомуненерго»в сумі 46 283 395 грн. (Протокол №9 від 18 липня 2006 року).
Відповідно до п.1.1.4.2 Плану роботи КРВ у місті Черкаси на І квартал 2007 року, на підставі направлень на проведення ревізії від 29.01.2007 року №14 та від 08.02.2007 року №17 ревізійною групою підрозділу відповідача проведено ревізію позивача по питанню використання субвенцій, виділених з Державного бюджету місцевим бюджетам у 2006 році на погашення заборгованості минулих років з різничці в тарифах на теплову енергію, яка виникла у зв'язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії тарифам, що затверджувалися органами місцевого самоврядування за період 01.01.2006 року по 31.12.2006 року, за результатами якої складений акт від 22.02.2007 року №01-21/12 (далі -Акт ревізії).
Позивач не погоджується з висновками, викладеними в акті ревізії, щодо правильності визначення різниці між фактичною вартістю послуг та оплатою їх населенням, викладені на аркушах 7-14 акту ревізії.
Відповідач зробив висновок щодо порушень при визначенні фактичних витрат позивача у 2003 -2004 роках на виробництво послуг для населення, та сум дотацій місцевих бюджетів, отриманих підприємством, що включені до Розрахунку обсягу заборгованості минулих років з різниці в тарифах на теплову енергію, надану населенню, поданого позивачем по формі додатку до Порядку, затвердженого Постановою КМУ №705.
Позивач направив заперечення до акту ревізії, які не прийняті відповідачем, і за результатами ревізії 16.03.2007 року за №01-52/361 направлена вимога на усунення порушень, встановлених ревізією, наступного змісту:
«За результатами ревізії встановлено ряд порушень:
У періоді, що підлягав ревізії (з 01.01.2006 року по 31.12.2006 року) КП ТМ «Черкаситеплокомуненерго»одержано субвенцію з державного бюджету та проведено схемні розрахунки по погашенню заборгованості за електроенергію на загальну суму 47 185 395,00 грн., у тому числі по КФКВ 100601 «Погашення заборгованості минулих років з різниці в тарифах на теплову енергію, що постачалася населенню, яка виникла у зв'язку із невідповідністю фактичної вартості теплової енергії тарифам, що затверджувалися органами державної влади та органами місцевого самоврядування»КЕКВ 1310 «Субвенції на поточні трансферти підприємствам»на суму 46 283 395,00 грн., за результатами проведеної ревізії встановлено завищення фактичних витрат, які включені до Розрахунку обсягу заборгованості минулих років з різниці в тарифах на теплову енергію, надану населенню, КП ТМ «Черкаситеплокомуненерго»на загальну суму 5 173 900,00 грн., (внаслідок завищення суми амортизаційних відрахувань, неврахування суми витрат, які відшкодовані підприємству сторонніми організаціями та завищення суми отриманих субсидій населенню), що призвело до зайвого отримання дотації за рахунок субвенції з Державного бюджету місцевим бюджетам у 2006 році на погашення заборгованості минулих років з різниці в тарифах на теплову енергію, яка виникла у зв'язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії, тарифам, що затверджувалися органами місцевого самоврядування на суму 5 173 900,00 грн. і порушенням пункту 4 Порядку перерахування в 2006 році субвенцій з Державного бюджету місцевим бюджетам для погашення заборгованості минулих років з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з водопостачання та водовідведення, встановлених для населення, затвердженого Постановою КМУ №705.
Керуючись пунктом 7 ст. 10 Закону України «Про Державну контрольно-ревізійну службу в Україні», вимагаємо:
В бухгалтерському обліку підприємства відобразити зайво отриману суму дотації за рахунок субвенції з Державного бюджету місцевим бюджетам у 2006 році на погашення заборгованості минулих років з різниці в тарифах на теплову енергію, яка виникла у зв'язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії, тарифам, що затверджувалися органами місцевого самоврядування на загальну суму 5 173 900,00 грн. (внаслідок завищення суми амортизаційних відрахувань, неврахування суми витрат, які відшкодовані підприємству сторонніми організаціями та завищення суми отриманих субсидій населенню), як заборгованість перед Державним бюджетом на субрахунку 483 «Цільове надходження». В подальшому перерахувати зайво отриману дотацію до Державного бюджету та дотримуватись вимог чинного законодавства, по результатам ревізії провести збори трудового колективу і надати копію протоколу зборів у КРВ м. Черкаси, визначити та притягнути винних осіб до відповідальності.
Згідно ст. 15 Закону України «Про Державну контрольно-ревізійну службу в Україні»законні вимоги службових осіб державної контрольно-ревізійної служби є обов'язковими до виконання службовими особами об'єктів, що перевіряються.
Інформацію щодо виконання вимог та копію протоколу зборів надати на адресу КРВ у місті Черкаси до 20.04.2007 року.»
У період 2004 - 2006 років з позивача на користь ДК «Газ України» за рішеннями судів стягувались борги за поставлений газ із застосування санкцій за порушення строків розрахунків та трьох процентів річних і інфляційних, про що позивач надав копії судових рішень, які знаходяться на виконанні.
Оцінюючи докази у справі в їх сукупності, суд вважає позовні вимоги підлягаючими задоволенню в частині скасування вимог відповідача, з огляду на наступне.
Статус Державної контрольно-ревізійної служби в України та правові основи діяльності визначені спеціальним Законом України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 26.01.1993 року №2939 (ЗУ №2939).
Відповідно до ст.2 ЗУ №2939 головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.
Порядок проведення державною контрольно-ревізійною службою державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів. Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, затверджений Порядок проведення інспектування державною контрольно -ревізійною службою (далі -Постанова КМУ № 550).
Позивач підпадає під ознаки підконтрольної установи державної контрольно - ревізійної служби в розумінні ст.2 ЗУ №2939.
Видом контролю позивача відповідач визначив планову ревізію, яка включена до плану роботи на І квартал 2007 року. За результатами ревізії ревізорами підрозділу відповідача, які діяли як посадові особи, на підставі відповідних направлень, відповідно до Постанови КМУ №550, складений Акт ревізії.
Згідно ст.13 ЗУ №2939 дії або бездіяльність службових осіб державної контрольно-ревізійної служби можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку. Скарги на дії службових осіб в районах, містах, районах у містах та службових осіб контрольно-ревізійних управлінь розглядаються і вирішуються начальниками цих управлінь. Скарги на дію службових осіб Головного контрольно-ревізійного управління України та начальників контрольно-ревізійних управлінь Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя розглядаються та вирішуються начальником Головного контрольно-ревізійного управління України.
Відповідно до пунктів 45, 46 Постанови КМУ №550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи служби, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом служби у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об'єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган служби з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.
Позивач допустив посадових осіб підрозділу відповідача до ревізії, ревізія проведена, за результатами якої складений відповідний акт.
Оскарження дій щодо факту складення акту та його висновків, які не встановлюють для позивача будь-яких обов'язків, крім рекомендації вжити заходів щодо усунення виявлених порушень, не передбачено діючим законодавством як спосіб захисту порушених прав. Акт ревізії є доказом при вирішенні спору про скасування вимог, направлених за результатами ревізії.
Таким чином, позовні вимоги щодо визнання протиправною ревізію, висновки Акту ревізії нечинними, не є належним матеріально-правовим способом захисту порушеного права, тому в цій частині позовні вимоги задоволенню не підлягають.
Вимога відповідача, направлена позивачу в порядку реалізації результатів ревізії, є дією КРУ по усуненню порушень, виявлених при ревізії. Вимога зобов'язує позивача вчинити певні дії, невиконання яких тягне для нього та його посадових осіб наслідки, встановлені законодавством. Тому відповідно до ст.ст. 2, 17 КАС України вимога може бути оскаржена до суду.
Відповідно до ч.3 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Вимоги відповідача, суд вважає протиправними, отже підлягаючими скасуванню, з огляду на наступне.
Статтею 116 Закону України «Про Державний бюджет України на 2006 рік»від 20 грудня 2005 року №3235-IV (із змінами, внесеними згідно із Законом України від 14.11.2006 р. №338-V) установлено, що перерахування субвенції з Державного бюджету України місцевим бюджетам на погашення заборгованості минулих років з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з водопостачання та водовідведення, що постачалися населенню, яка виникла у зв'язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії, послуг з водопостачання та водовідведення тарифам, що затверджувалися органами державної влади чи органами місцевого самоврядування, здійснюється у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, за рахунок надходжень від погашення податкової заборгованості підприємств, що надавали такі послуги, або їх кредиторів до державного бюджету, яка утворилася станом на 1 липня 2006 року, та додаткових податкових зобов'язань, які виникають у результаті виконання цієї статті. Розрахунки з різниці в тарифах на теплову енергію, що постачалася населенню, здійснюється з урахуванням відповідних норм Закону України "Про заходи, спрямовані на забезпечення сталого функціонування підприємств паливно-енергетичного комплексу" (ЗУ №2711).
Згідно п.1.4 ст.1 ЗУ №2711 заборгованість - підтверджена учасниками розрахунків на розрахункову дату сума коштів, яка:
1) підлягає сплаті за товари, роботи (послуги), спожиті у процесі виробництва (видобутку), передачі (транспортування) та/або постачання енергоносіїв, відповідно до укладених договорів або з інших підстав, передбачених законом, у тому числі суми пені, штрафних та фінансових санкцій, але не сплачена;
2) є податковим боргом та підлягає сплаті, але не сплачена, до бюджетів усіх рівнів та державних цільових фондів, у тому числі ліквідованих;
3) підлягає сплаті, але не сплачена, до цільового галузевого фонду створення ядерно-паливного циклу Міністерства палива та енергетики України;
4) передбачена видатками бюджетів усіх рівнів, але не отримана суб'єктами господарської діяльності, у тому числі за пільгами та субсидіями, для сплати за спожиті енергоносії;
5) підлягає сплаті і виникла внаслідок відсутності у Державному бюджеті України минулих років видаткових статей або передбачення видатковими статтями часткового фінансування видатків для розрахунків за енергоносії, у тому числі за пільгами та субсидіями (трансфертами), спожиті підприємствами, організаціями, закладами та установами, які фінансуються з бюджетів усіх рівнів.
Пунктом п.4 Постанови КМУ №705, на порушення якої посилається відповідач, встановлено, що обсяг заборгованості з різниці в тарифах визначається учасниками розрахунків як різниця між фактичними витратами на теплову енергію (виробництво, транспортування та постачання теплової енергії, послуги з централізованого теплопостачання та гарячого водопостачання), послуги з водопостачання і водовідведення та фактичними нарахуваннями згідно із затвердженими для населення тарифами з урахуванням перерахунків за низькоякісні та не в повному обсязі надані послуги з відрахуванням дотації місцевих бюджетів, отриманої надавачами послуг для відшкодування різниці в тарифах.
Обсяг заборгованості з різниці в тарифах розраховується надавачами послуг на підставі таких підтвердних документів:
розрахунок фактичної собівартості теплової енергії, послуг з водопостачання і водовідведення, що засвідчений підписом керівника або іншої уповноваженої особи надавача послуг і скріплений печаткою;
копія рішення органу державної влади або органу місцевого самоврядування про затвердження тарифів на теплову енергію, послуги з водопостачання і водовідведення;
звіт про витрати з надання послуг з тепло-, водопостачання і водовідведення та фінансові показники діяльності підприємств, що засвідчений підписом керівника або іншої уповноваженої особи надавача послуг і скріплений печаткою (за формою N 1С);
звіт про постачання теплової енергії (за формою N 1-теп) або звіт про роботу водопроводу (за формою N 1-водопровід) та/або звіт про роботу каналізації (за формою N 1-каналізація).
Згідно п.5 Постанови КМУ №705 розрахунок обсягу заборгованості з різниці в тарифах складається за формою згідно з додатком, погоджується із структурним підрозділом з питань фінансів відповідного органу державної влади або виконавчого органу органу місцевого самоврядування, який приймав рішення про затвердження тарифів, та разом з підтвердними документами подається територіальним комісіям з погашення заборгованості підприємств паливно-енергетичного комплексу (далі - територіальні комісії), утвореним відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 22 лютого 2006 р. N 190 "Про утворення Міжвідомчої комісії з погашення заборгованості підприємств паливно-енергетичного комплексу", для прийняття рішення про узгодження обсягу заборгованості з різниці в тарифах.
З матеріалів справи вбачається і не заперечується відповідачем, що позивач надав всі підтвердні документи обсягу заборгованості з різниці в тарифах.
Вимоги відповідача ґрунтуються на висновках ревізії про наявність правопорушень з боку позивача при формуванні фактичних витрат на виробництво послуг для населення у 2003 та 2004 роках та сум отриманих субсидій, які за висновками ревізії призвели до зайво отриманої позивачем дотації за рахунок субвенцій з державного бюджету.
Однак направлення №14 від 29 січня 2007 року видано для проведення ревізії використання виділених з державного бюджету місцевим бюджетам у 2006 році субвенції на погашення заборгованості минулих років з різниці в тарифах на теплову енергію за період з 01.01.2006 року по 31.12.2006 року, Програма ревізії передбачає період ревізії з 01.01.2006 року по 31.12.2006 року, в акті ревізії вказано, що ревізія проведена за період з 01.01.2006 року по 31.12.2006 року.
Таким чином, доводи позивача щодо порушень відповідачем вимог ст.11 ЗУ №2939, проведення ревізії поза межами направлення, відповідно, повноважень на ревізування періоду 2003 -2005 років, відповідають фактичним обставинам справи.
Стосовно суті порушень, на які вказується в акті ревізії, то вони є суб'єктивним, не обґрунтованим, тобто зробленим без урахування всіх обставин, що мають значення для вчинення дій, отже незаконним, висновком ревізорів, з огляду на наступне.
В порушення п.п.4.4.3 Методики оформлення органами державної контрольно-ревізійної служби результатів ревізії, затвердженої наказом ГоловКРУ України від 27 жовтня 2006 року №358, яка розроблена відповідно до ЗУ №2939 та Постанови КМУ №550 відповідач не вказав назви та реквізитів законів чи інших нормативних актів, норми яких порушено, із зазначенням конкретної статті, пункту, розділу, тощо; найменування та реквізити документів, що засвідчують (підтверджують) порушення, винні у їх допущенні особи; сума операцій, проведених з порушенням законодавства, в розрізі років, розмір матеріальної шкоди; відображення здійснених з порушенням законодавства фінансово-господарських операцій у бухгалтерському обліку та фінансовій звітності. Зокрема, відсутній висновок щодо того, яким чином впливають порушення на статистичний звіт позивача форми 1- С; відсутні обґрунтування підстав використання ревізією щодо визначення складу елемента «Амортизація»Методичних рекомендацій з планування, обліку і калькулювання собівартості робіт (послуг) на підприємствах і в організаціях житлово-комунального господарства, затверджених Наказом Держбуду України від 29.03.1999 року №78, а не Методичних рекомендацій з планування, обліку і калькулювання собівартості робіт (послуг) на підприємствах і в організаціях житлово-комунального господарства, затверджених наказом Держбуду України від 06.03.2002 року №47, якими керувався позивач; в акті ревізії не відображені підстави відмови позивачу у його вимогах врахування витрат в сумі 6388,1 тис. грн., яких зазнало підприємство від різниці в тарифах для населення, які виникли у зв'язку з відсутністю тривалий час фінансування державою різниці в тарифах, що унеможливило розрахунки з ДК «Газ України»за поставлений природний газ у встановлений договорами строк.
Спірна вимога також містить дані, які не відповідають дійсним обставинам, зокрема, не зрозуміла теза: «…одержано субвенцій з державного бюджету та проведення схемних розрахунків по погашенню заборгованості за електроенергію на загальну суму 47 185 395,00 грн.». Фактично підприємство отримало субвенцію з державного бюджету на погашення заборгованості за використаний природний газ в сумі 46 283 395,00 грн. Розрахунки на 902 000,00 грн. проведені по погашенню заборгованості за електроенергію відповідно до Порядку, затвердженого Постановою КМУ №705.
Відповідно до ст.71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення дій чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти позову. Відповідач не спростував доводи позивача та не довів законність спірних вимог.
Відповідно до ст.15 ЗУ №2939 лише законні вимоги службових осіб державної контрольно-ревізійної служби є обов'язковими для виконання службовими особами, що ревізуються.
З огляду на викладене, суд вважає, що вимога відповідача ґрунтується на ревізії, яка проведена в частині ревізування періодів 2003 - 2005 років з перевищенням повноважень, висновки ревізії, зроблені без врахування усіх обставин, що мають значення для вчинення дій та прийняття відповідних рішень, отже є не обґрунтованими; спірна вимога також прийнята з порушенням принципу пропорційності, тобто без дотримання необхідного балансу між несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів, які мало КРВ, і цілями, на досягнення яких спрямована його вимога.
Вимоги про стягнення судових витрат позивач не заявив. Враховуючи розмір судових витрат 3.40 грн., їх стягнення суд вважає недоцільним.
Керуючись ст. ст. 94, 160-163 КАС України, суд, -
Адміністративний позов задовольнити частково.
Скасувати вимоги Контрольно-ревізійного відділу у місті Черкаси Контрольно-ревізійного управління у Черкаській області від 16.03.2007 року №01-52/361 про усунення порушень встановлених ревізією від 22.02.2007 року (акт №01-21/12).
В решті адміністративного позову відмовити.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання заяви про апеляційне оскарження, яка підлягає поданню до Київського апеляційного адміністративного суду через господарський суд Черкаської області протягом десяти днів з дня складення постанови в повному обсязі. Апеляційна скарга на постанову подається протягом двадцяти днів після подання заяви про апеляційне оскарження.
СУДДЯ Н.М.Курченко
Постанова складена в повному обсязі 16 жовтня 2007 року.