14 грудня 2022 року
м. Київ
справа №990/124/22
адміністративне провадження № П/990/124/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Загороднюка А.Г., Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М., Смоковича М.І.,
розглянувши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Етичної ради про визнання протиправним та зобов'язання переглянути рішення Етичної ради №15 від 23 червня 2022 року,
18 серпня 2022 року (згідно поштового штемпеля на конверті) ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як до суду першої інстанції із позовною заявою до Етичної ради, в якій просить:
- визнати протиправним рішення Етичної ради №15 від 23 червня 2022 року "Про невідповідність кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя ОСОБА_1 критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена Вищої ради правосуддя" та скасувати його;
- зобов'язати Етичну раду переглянути рішення №15 від 23 червня 2022 року "Про невідповідність кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя ОСОБА_1 критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена Вищої ради правосуддя".
Ухвалою Верховного Суду від 31 серпня 2022 року визнано неповажними підстави пропуску строку звернення до Верховного Суду з позовною заявою ОСОБА_1 . Позовну заяву ОСОБА_1 до Етичної ради про визнання протиправним та зобов'язання переглянути рішення Етичної ради №15 від 23 червня 2022 року залишено без руху. Встановлено позивачу строк десять днів з дати вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків позовної заяви.
Також позивачеві роз'яснено, що у разі невиконання вимог цієї ухвали в установлений судом строк позовна заява разом із доданими до неї матеріалами буде повернута.
Залишаючи позовну заяву без руху, Верховний Суд виходив з того, що позивач звернулась до суду з пропуском місячного строку, встановленого частиною п'ятою статті 122 КАС України. Такий висновок зроблено у зв'язку з тим, що в тексті позовної заяви позивачем вказано на те, що про зміст оскаржуваного рішення дізналася з файлу «er_Goln_15.pdf», що був розміщений на сайті Етичної ради 25 червня 2022 року, що дає підстави вважати, що саме з цієї дати вона дізналася про порушення своїх прав.
У відповідь на аргумент позивача про те, що місячний строк звернення до суду нею не пропущений у зв'язку з тим, що вона скористалась «досудовим порядком вирішення спору», встановленим частиною четвертою статті 122 КАС України, Верховний Суд зазначив, що такий порядок оскарження рішення Етичної ради не визначено, а тому не може застосовуватися до спірних правовідносин.
06 вересня 2022 року на електронну адресу суду надійшла заява ОСОБА_1 про поновлення строку звернення до суду з адміністративним позовом.
08 вересня 2022 року позивачем сформовано в системі «Електронний суд» документ - заяву про поновлення строку звернення до суду з адміністративним позовом.
В обґрунтування поважності причин пропуску місячного строку звернення до суду позивач наголошувала на тому, що дотепер обґрунтований висновок щодо відповідності її як кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності, чи рішення Етичної ради від 23 червня 2022 року №15, якщо це тотожні документи, нею не отримано.
На сайті Етичної ради 25 червня 2022 року був розміщений файл «er_Goln_15.pdf», що містив рішення Етичної ради №15 від 23 червня 2022 року під назвою «Про невідповідність кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя ОСОБА_1 критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена Вищої ради правосуддя». Проте пункт 8 частини двадцятої статті 9-1 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» вказує, що Етична рада ухвалює та оприлюднює на офіційному веб-сайті Вищої ради правосуддя обґрунтований висновок щодо відповідності кожного кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності, а пункт 9 тієї ж частини статті 9-1 Закону говорить, що Етична рада надсилає органу, що обирає (призначає) члена Вищої ради правосуддя, висновок щодо кожного кандидата.
Позивач звертала увагу на те, що не може судити наскільки оприлюднений на сайті Етичної ради файл «er_Goln_15.pdf» є ідентичним висновку стосовно неї, який мав бути надісланий Етичною радою до Верховної Ради України.
Також позивач повідомила про те, що 05 серпня 2022 року направила до відповідача запит на інформацію, в якому просила надати офіційно завірені копії всіх матеріалів, які стосуються оцінювання її як кандидата у члени Вищої ради правосуддя, що надавалися членам Ради та експертам (фахівцям), залученим для підтримки діяльності Ради - окремо тими мовами, якими ці матеріали подавалися на розгляд членів Ради, запропонованих Радою суддів України, та членів Ради, запропонованих міжнародними та іноземними організаціями. На цей запит 18 серпня 2022 року отримала відповідь у електронному вигляді з копіями запитуваних документів.
Ухвалою Верховного Суду від 19 вересня 2022 року позовну заяву ОСОБА_1 до Етичної ради про визнання протиправним та зобов'язання переглянути рішення Етичної ради № 15 від 23 червня 2022 року передано за підсудністю до Полтавського окружного адміністративного суду.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 17 листопада 2022 року ухвалу Верховного Суду від 19 вересня 2022 року скасовано, а справу направлено до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для продовження розгляду.
30 листопада 2022 року матеріали справи надійшли до Верховного Суду.
У зв'язку з перебуванням судді Смоковича М.І. у відрядженні з 04 по 09 грудня 2022 року на підставі наказу Голови Верховного Суду від 29 листопада 2022 року №52-в та відсутністю інших підстав для повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, розгляд матеріалів позовної заяви ОСОБА_1 став можливим після виходу судді на роботу.
01 грудня 2022 року позивачем сформовано в системі «Електронний суд» документ - заяву про додаткове обґрунтування правомірності розгляду спорів з Етичною радою та поновлення строку звернення до суду.
Щодо правомірності розгляду спорів з Етичною радою судом позивач послалась на постанову Верховного Суду від 21 квітня 2021 року у справі №640/17856/19, де оскаржувалось рішення Ради суддів України яким позивача не було рекомендовано ХVІІ позачерговим з'їздом суддів України для обрання на посаду судді Конституційного Суду України. Посилаючись на позицію Верховного Суду у цій справі зазначила, що за своєю правовою природою висновки Етичної ради щодо відповідності кандидатів критеріям професійної етики та доброчесності, а також похідні від цих висновків списки кандидатів, рекомендованих для обрання на посаду члена Вищої ради правосуддя, є індивідуальними актами (рішенням) суб'єкта владних повноважень, виданими (прийнятими) на виконання владних управлінських функцій, які стосуються прав або інтересів визначених в цих актах особи або осіб, та дії яких вичерпуються їх виконанням.
Вважає, що законодавець наділив Етичну раду публічно владними управлінськими функціями як по відношенню до суб'єктів обрання (призначення) членів Вищої ради правосуддя, так і стосовно кандидатів членів Вищої ради правосуддя - учасників відповідних конкурсів, тому рішення Етичної ради про невідповідність кандидатів на посади членів Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності підлягають судовому оскарженню в порядку адміністративного судочинства.
Також звертала увагу на короткий спільний висновок amicus curiae Венеціанської комісії і Генерального Директорату справ людини і верховенства права Ради Європи з певних питань, пов'язаних з виборами (призначенням) та дисципліною членів Вищої ради правосуддя №1091/2022 від 24 жовтня 2022 року, який, поміж іншого, обумовлює: « 49.{… всі рішення Етичної ради, які стосуються кандидатів, так і діючих членів ВРП, можуть бути оскаржені у Верховному Суді.».
Тому наполягає на тому, що публічно-правовий спір учасника конкурсу з обрання членів Вищої ради правосуддя з Етичною радою має розв'язуватися Верховним Судом, зокрема, через призму застосування частини першої та п'ятої статті 7 КАС України.
Щодо поновлення строку звернення до суду зазначила, що не змогла отримати оскаржуване рішення Етичної ради в паперовому вигляді чи електронному вигляді, навіть вступивши в листування з Етичною радою. В черговий раз акцентувала увагу на справі №990/99/22 за позовом ОСОБА_2 до Етичної ради, Вищої ради правосуддя про визнання нечинним та скасування рішення і наказу, де в рішенні від 13 жовтня 2022 року колегія суддів Верховного Суду звертала увагу, що ні Законом №1635-IX, ні Регламентом Етичної ради, не передбачено терміну оприлюднення на офіційному веб-порталі судової влади України відповідного рішення Етичної ради, що унеможливлює відрахунок строку, з якого позивач мав дізнатися про порушення своїх прав. Позивачем, у свою чергу, наведено належні та допустимі докази, коли він дізнався про оскаржуване рішення та порушення своїх прав.
Суд, проаналізувавши сукупність наведених позивачем доводів та наданих на їх підтвердження доказів щодо поновлення строку звернення до суду, виходить з такого.
У цій справі першочергово вирішується питання поважності пропуску строку звернення до суду та поновлення пропущеного процесуального строку і лише у випадку його поновлення суд надає оцінку процесуальній дії, щодо вчинення якої пропущено процесуальний строк.
Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.
Встановлення процесуальних строків законом і судом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій.
Як зазначала Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08 жовтня 2020 року у справі №9901/32/20 правовий інститут строків звернення до адміністративного суду за захистом свого порушеного права не містить вичерпного, детально описаного переліку причин чи критеріїв їх визначення. Натомість закон запроваджує оцінні, якісні параметри визначення таких причин - вони повинні бути поважними, реальними або непереборними і об'єктивно нездоланними на час плину строків звернення до суду. Ці причини (чи фактори об'єктивної дійсності) мають бути несумісними з обставинами, коли суб'єкт звернення до суду знав або не міг не знати про порушене право, ніщо правдиво йому не заважало звернутися до суду, але цього він не зробив і через власну недбалість, легковажність, байдужість, неорганізованість чи інші подібні за суттю ставлення до права на доступ до суду порушив ці строки.
Інакшого способу визначити, які причини належить віднести до поважних, ніж через зовнішню оцінку (кваліфікацію) змісту конкретних обставин, хронологію та послідовність дій суб'єкта правовідносин перед зверненням до суду за захистом свого права, немає. Під таку оцінку мають потрапляти певні явища, фактори та їх юридична природа; тривалість строку, який пропущений; те, чи могли і яким чином певні фактори завадити вчасно звернутися до суду, чи перебувають вони у причинному зв'язку із пропуском строку звернення до суду; яка була поведінка суб'єкта звернення протягом цього строку; які дії він вчиняв, і чи пов'язані вони з готуванням до звернення до суду тощо.
Водночас, відповідно до частини першої статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.
Відтак встановлення судом поважності/неповажності причин пропуску процесуального строку можливе лише на підставі аналізу конкретних обставин, подій та послідовності дій суб'єкта правовідносин, які передували, зокрема, поданню позовної заяви.
При цьому, Європейський Суд з прав людини у рішенні від 03 квітня 2008 року у справі «Пономарьов проти України» зазначив, що «вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави. Однією із таких підстав може бути, наприклад, неповідомлення сторін органами влади про прийняті рішення у їхній справі. Проте навіть тоді можливість поновлення не буде необмеженою, оскільки сторони в розумні інтервали часу мають вживати заходів, щоб дізнатись про стан відомого їм судового провадження» (параграф 41).
Як слідує з позовної заяви та заяви про поновлення строку звернення до суду, відповідач 23 червня 2022 року прийняв оскаржуване рішення №15 "Про невідповідність кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя ОСОБА_1 критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена Вищої ради правосуддя", текст якого був розміщений на сайті Етичної ради 25 червня 2022 року.
Позивач не заперечувала своєчасність ознайомлення з розміщеним на сайті Етичної ради текстом рішення №15, оскільки вже 28 червня 2022 року звернулась до Етичної ради зі скаргою на це рішення.
Позовні вимоги ОСОБА_1 стосуються питання прийняття на публічну службу - розгляд її кандидатури на посаду члена Вищої ради правосуддя, скасування рішення, яким визнано її кандидатуру невідповідною критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена Вищої ради правосуддя.
Частиною п'ятою статті 122 КАС України для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлено місячний строк.
До суду ОСОБА_1 звернулась 18 серпня 2022 року, тобто з пропуском встановленого місячного строку звернення до суду.
Посилання позивача на те, що відповідно до Закону України «Про Вищу раду правосуддя» Етична рада ухвалює та оприлюднює обґрунтований висновок, а на сайті Етичної ради 25 червня 2022 року було розміщено рішення №15, не свідчить про поважність причин пропуску строку звернення до суду. Це є трактування позивачем понять, визначених Законом України «Про Вищу раду правосуддя».
Фактично на виконання вимог ухвали Верховного Суду від 31 серпня 2022 року позивачем було подано заяву про поновлення строку звернення до суду, у якій, зокрема, вказано на ті самі підстави, яким вже надавалась оцінка в ухвалі про залишення позовної заяви без руху та, які були визнані неповажними. Нових поважних причин пропуску процесуального строку, підстав для поновлення строку чи доказів поважності його пропуску, позивачем не зазначено.
Зокрема, зміст заяви позивача свідчить про те, що в обґрунтування підстав поновлення строку звернення до суду вона посилалась на своє звернення 28 червня 2022 року до Етичної ради зі скаргою на рішення №15, запит на інформацію від 05 серпня 2022 року з проханням надати офіційно завірені копії всіх матеріалів оцінювання та відповідь на такий запит, отриманий на її електронну адресу 18 серпня 2022 року.
Посилання ОСОБА_1 на вчинені нею до Етичної ради дії зазначені були і в позовній заяві від 18 серпня 2022 року та пов'язані з можливістю досудового порядку вирішення спору. Відповідно і остання заява від 01 грудня 2022 року до Верховного Суду містить аналогічні обґрунтування поважності причин пропуску ОСОБА_1 строку звернення до суду.
Водночас в ухвалі Верховного Суду від 31 серпня 2022 року про залишення позовної заяви без руху вказано, що ні приписами Закону України 14 липня 2021 року №1635-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя", ні приписами Закону України "Про Вищу раду правосуддя" не визначено порядок досудового оскарження рішення Етичної ради, яке прийнято в процесі оцінювання кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя.
Отже, Суд не може застосувати до спірного питання положення частини четвертої статті 122 КАС України та визнати зазначені ОСОБА_1 підстави пропуску строку звернення до суду поважними.
Щодо посилання позивача у заявах від 06 вересня та 08 вересня 2022 року на те, що за подібних обставин Верховний Суд ухвалою від 30 червня 2022 року у справі №990/99/22 за позовом ОСОБА_2 до Етичної ради, Вищої ради правосуддя про визнання нечинним та скасування рішення і наказу, поновив строк звернення до суду та відкрив провадження у справі, слід зазначити таке.
В ухвалі Верховного Суду від 30 червня 2022 року зазначено, що в обґрунтування клопотання про поновлення строку звернення до суду ОСОБА_2 вказував, що копію оскаржуваного рішення Етичної ради від 07 травня 2022 року №6 «Про невідповідність діючого члена Вищої ради правосуддя ОСОБА_2 критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена Вищої ради правосуддя» та наказу в.о. Голови Вищої ради правосуддя В.Саліхова від 09 травня 2022 року №106-к «Про припинення нарахувань та виплат ОСОБА_2 » він отримав лише після запиту адвоката на адресу Вищої ради правосуддя 09 червня 2022 року. До 09 червня 2022 року оскаржуване рішення на його адресу не направлялось, що підтверджується листом Секретаріату Вищої ради правосуддя від 09 червня 2022 року №2911/0/9-22. Із наказом в.о. Голови Вищої ради правосуддя В.Саліхова від 09 травня 2022 року №106-к позивач також не ознайомлений. З огляду на поважність причин пропуску строку звернення заява ОСОБА_2 про поновлення строку звернення до суду підлягає задоволенню.
Верховний Суд зазначає, що підстави, за яких поновлено строк звернення до суду з позовом ОСОБА_2 зводяться до відсутності своєчасного ознайомлення з прийнятим рішенням Етичної ради та наказом Вищої ради правосуддя, а підстави, на які посилається ОСОБА_1 у заяві про поновлення строку звернення до суду - подання скарги та запиту на інформацію до Етичної ради, які, на її думку, пов'язані з можливістю досудового вирішення спору.
Отже, вказані підстави для поновлення строку у цих позовних заявах є різними, як і їх поважність.
Частинами першою та другою статті 123 КАС України передбачено, що у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
Відповідно до частин п'ятої та восьмої статті 169 КАС України суд повертає позовну заяву і додані до неї документи без розгляду не пізніше п'яти днів з дня її надходження або з дня закінчення строку на усунення недоліків.
З урахуванням викладеного, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що наведені позивачем підстави для поновлення пропущеного строку не можна визнати поважними, що має наслідком повернення позовної заяви.
Керуючись статтями 123, 169, 243, 248, 256, 266, 295 КАС України, суд
Визнати неповажними причини пропуску строку звернення до суду з позовом ОСОБА_1 до Етичної ради про визнання протиправним та зобов'язання переглянути рішення Етичної ради №15 від 23 червня 2022 року.
Позовну заяву ОСОБА_1 до Етичної ради про визнання протиправним та зобов'язання переглянути рішення Етичної ради №15 від 23 червня 2022 року разом з доданими до неї документами повернути позивачеві.
Повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її постановлення та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження.
Судді М.В. Білак
А.Г. Загороднюк
Н.М. Мартинюк
Ж.М. Мельник-Томенко
М.І. Смокович