Справа № 420/17936/22
14 грудня 2022 року м. Одеса
Суддя Одеського окружного адміністративного суду Бутенко А.В., розглянувши матеріали позовної заяви Першого заступника керівника прокуратури Автономної Республіки Крим та міста Севастополя в інтересах держави в особі Державної служби геології та надр України до відкритого акціонерного товариства «Виробниче об'єднання «Північне машинобудівельне підприємство», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача «Представництво ВАТ «ВО «Північне машинобудівельне підприємство» - оздоровчо-лікувальний центр пансіонат «Північний» про анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 26.08.2003 року № 3125,-
До Одеського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Першого заступника керівника прокуратури Автономної Республіки Крим та міста Севастополя в інтересах держави в особі Державної служби геології та надр України до відкритого акціонерного товариства «Виробниче об'єднання «Північне машинобудівельне підприємство», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача «Представництво ВАТ «ВО «Північне машинобудівельне підприємство» - оздоровчо-лікувальний центр пансіонат «Північний», в якій просить суд:
- припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 26.08.2003 року № 3125, виданого ВАТ «Виробниче об'єднання «Північне машинобудівельне підприємство».
Відповідно до ч. 1 ст. 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи: 1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; 2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); 3) відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; 4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; 5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); 6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Згідно п. 8 ч. 1 ст. 4 КАС України позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
З матеріалів позовної заяви вбачається, що до суду з позовом в інтересах держави в особі Державної служби геології та надр України звернувся перший заступник керівника прокуратури Автономної Республіки Крим та міста Севастополя.
Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Положення п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII.
Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
- у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
«Нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Вказаний висновок зазначений в постановах Верховного Суду від 25.04.2018 року у справі № 806/1000/17, від 28.09.2021 року у справі № 810/3787/16, від 15.04.2022 року у справі № 815/1484/18.
Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього наявні виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Відтак, представництво прокурором інтересів держави у суді: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до ст. 23 Закону №1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
Так, перший заступник керівника прокуратури Автономної Республіки Крим та міста Севастополя на обґрунтування необхідності захисту інтересів держави та підстав для звернення до суду лише зазначив, що Державною службою геології та надр України не вжито достатніх заходів для анулювання спеціального дозволу на користування надрами, виданого ВАТ «Виробниче об'єднання «Північне машинобудівельне підприємство» (Представництво ВАТ «ВО «Північне машинобудівельне підприємство» - оздоровчо-лікувальний центр пансіонат «Північний») 26.08.2003 року № 3125.
Отже, враховуючи аргументацію протиправності дій відповідача, предмет спору, характер спірних правовідносин, перший заступник керівника прокуратури Автономної Республіки Крим та міста Севастополя в основному акцентує увагу на порушеннях вимог законодавства у сфері користування надрами, які допустив відповідач. При цьому, не навів обґрунтувань, які б свідчили про те, що Державна служба геології та надр України не здійснює (тобто усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається) або неналежним чином здійснює свої повноваження (не може реалізувати своє право на судовий захист), що спонукає прокурора виступити на захист держави шляхом звернення з позовом до адміністративного суду.
З огляду на правові висновки Великої Палати Верховного Суду та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, враховуючи відсутність обгрунтування прокурором порушення інтересів держави та необхідності їх захисту, відсутність незгоди користувача надрами, як то передбачено ч.2 ст.26 кодексу України про надра, суд дійшов висновку, що прокурором не доведено, що Державна служба геології та надр України не здійснює захист інтересів держави чи здійснює його неналежно, а отже не доведено підстав представництва.
Відповідно до ч.4 ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні п.7 ч.4 ст. 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.
Разом з тим, суд роз'яснює, що повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до суду.
Керуючись ст. 53, 160-161, 169, 241-243, 293-295 КАС України, суд -
Позовну заяву Першого заступника керівника прокуратури Автономної Республіки Крим та міста Севастополя в інтересах держави в особі Державної служби геології та надр України до відкритого акціонерного товариства «Виробниче об'єднання «Північне машинобудівельне підприємство», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача «Представництво ВАТ «ВО «Північне машинобудівельне підприємство» - оздоровчо-лікувальний центр пансіонат «Північний» про анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 26.08.2003 року № 3125 - повернути позивачу.
Копію ухвали разом з позовною заявою та доданими до неї матеріалами надіслати позивачу.
Ухвала суду набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 256 КАС України.
Порядок і строки оскарження ухвали визначаються ст.ст.293, 295 КАС України.
Суддя А.В. Бутенко