Справа № 826/18150/14 Суддя (судді) першої інстанції: Кузьменко В.А.
08 грудня 2022 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого - судді Лічевецького І.О., суддів - Мельничука В.П., Оксененка О.М., при секретарі - Рейтаровській О.С., розглянувши у відкритому судовому засіданні за апеляційною скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 20 липня 2022 року адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору - Міністерство юстиції України, про визнання протиправним та скасування розпорядження, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, зобов'язання вчинити дії,
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом у якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив:
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України № 976-р від 16.10.2014 р. «Про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника Голови Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру»;
- поновити його на посаді першого заступника Голови Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру;
- стягнути з Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 22 жовтня 2014 р. і до моменту фактичного поновлення на роботі;
- зобов'язати Кабінету Міністрів України невідкладно звернутись до Міністерства юстиції України щодо відкликання відомостей про застосування до нього заборони, передбаченої ч. 3 ст.1 Закону України «Про очищення влади» та виключення таких відомостей з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади».
На обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що розпорядженням Кабінету Міністрів України було обмежено його права і свободи, зокрема, право на працю та доступу до публічної служби.
Позивач стверджував, що звільнення відбулося із порушенням Конституції та Законів України, оскільки до нього була застосована міра не індивідуальної, а колективної відповідальності.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 20 липня 2022 року адміністративний позов задоволено повністю.
В апеляційній скарзі Кабінет Міністрів України, посилаючись на порушення окружним адміністративним судом норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, просить скасувати згадане рішення та ухвалити постанову про відмову у задоволенні позову.
Зокрема, названий відповідач зазначає, що норми Закону України «Про очищення влади» є спеціальними по відношенню до інших нормативно-правових актів, мають імперативний характер та підлягають безумовному виконанню.
Апелянт також стверджує, що йому не надано права звертатись до Міністерства юстиції України щодо відкликання відомостей про застосування до нього заборони, передбаченої ч. 3 ст.1 Закону України «Про очищення влади» та виключення таких відомостей з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади».
Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом попередньої інстанції норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.
Із матеріалів справи вбачається, що розпорядженням Кабінету Міністрів України № 1863-р від 22.09.2010 р. ОСОБА_1 призначено першим заступником Голови Державного комітету України із земельних ресурсів.
Згідно Указу Президента України № 40/2011 від 14.01.2011 р. позивача призначено першим заступником Голови Державного агентства земельних ресурсів України.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 856-р від 17.09.2014 р. «Про призначення ОСОБА_1 першим заступником Голови Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру» позивача призначено першим заступником Голови Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру.
У жовтні 2014 р. Прем'єр-міністр України вніс до Кабінету Міністрів України пропозицію щодо звільнення позивача.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 976-р від 16.10.2014 р. «Про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника Голови Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру» ОСОБА_1 звільнено із займаної посади з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади» (пункт 7-2 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України).
Згідно частини 2 статті 38 Конституції України громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.
Статтею 64 Основного Закону установлено, що конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.
Відповідно до пункту 17 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Частиною 1 статті 16 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 р. № 3166-VI визначено, що Центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції (тут та надалі норми у редакції, що була чинною на момент виникнення спірних правовідносин).
За змістом абзацу 2 частини 1 статті 19 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» керівник центрального органу виконавчої влади може мати не більше двох заступників, які призначаються на посади та звільняються з посад Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України.
Пунктом 8 частини 1 статті 83 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 р. № 889-VIII передбачено, що державна служба припиняється у разі застосування заборони, передбаченої Законом України «Про очищення влади».
Згідно пункту 7-2 частини 1 статті 36 Кодексу законів про працю України трудовий договір може бути припинений з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади».
Частиною 2 названої статті Кодексу законів про працю України установлено, що у випадку, передбаченому пунктом 7-2 частини 1 цієї статті, особа підлягає звільненню з посади у порядку, визначеному Законом України «Про очищення влади».
Правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні визначено Законом України «Про очищення влади» від 16 вересня 2014 р. № 1682-VII.
Відповідно до частини 1 статті 1 цього Закону очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
Частиною 3 статті 1 Закону України «Про очищення влади» передбачено, що протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.
Згідно пункту 1 частини 1 статті 2 Закону України «Про очищення влади» заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра України, віце-прем'єр-міністра України, а також міністра, керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, Голови Національного банку України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України, їх перших заступників, заступників.
Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 3 Закону України «Про очищення влади» заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року, міністра, керівника центрального органу виконавчої влади, який не входить до складу Кабінету Міністрів України, Голови Національного банку України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України, їх першого заступника, голови або члена національної комісії, що здійснює відповідно державне регулювання природних монополій, державне регулювання у сферах зв'язку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінансових послуг.
Пунктом 2 Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про очищення влади» встановлено, що впродовж десяти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб:
1) звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів;
2) інформує Міністерство юстиції України про їх звільнення з посад та надає відповідні відомості про застосування до таких осіб заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 цього Закону, для їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», у порядку та строки, визначені цим Законом.
При цьому, частина 2 статті 1 Закону України «Про очищення влади» передбачає, що очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України Віктором Януковичем , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.
Таким чином, принцип індивідуальної відповідальності є одним з визначальних у процедурі очищення влади (люстрації).
Разом з тим, будь-яких відомостей про те, що ОСОБА_1 , перебуваючи на посаді першого заступника Голови Державного агентства земельних ресурсів України, своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснював заходи (та/або сприяв їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України Віктором Януковичем , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини матеріали справи не містять.
Позивача було звільнено із займаної посади виключно через те, що у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року він обіймав певну посаду.
Тобто, звільнення ОСОБА_1 ґрунтувалося на колективній відповідальності осіб, які працювали у державних установах, коли при владі був Президент Янукович В. , незалежно від конкретних виконуваних ним функцій та їхнього зв'язку з антидемократичними тенденціями і подіями, які відбувались у той період, а отже люстраційна процедура не була індивідуалізованою.
У цьому контексті судова колегія бере до уваги, що в силу приписів статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Відповідно до частини 1 статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23 лютого 2006 року № 3477-IV суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Стаття 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод визначає, що кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров'я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
У рішенні у справі «Полях та інші проти України», яке набуло статусу остаточного 24.02.2020 р. Європейський суд з прав людини зазначив, що люстрація не може застосовуватись для покарання, відплати або помсти та дійшов наступних висновків:
« 294. … застосування до заявників передбачених Законом «Про очищення влади» заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан Янукович був Президентом України.
296. … застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан Янукович обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.
299. … передбачені Законом «Про очищення влади» заходи могли бути застосовані навіть до державного службовця, призначеного на його посаду задовго до того, як пан Янукович став Президентом України, лише на тій підставі, що він не пішов зі своєї посади протягом року після приходу до влади пана Януковича .
300. Іншими словами, причиною застосування обмежувальних заходів, передбачених Законом «Про очищення влади», є прихід до влади пана Януковича (див. пункт 7), а не будь-яка подія, що підірвала демократичний конституційний лад, яка могла статися під час його правління та до якої могла бути причетна відповідна посадова особа. Суд вважає, що обмежувальні заходи такої суворості не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави.
323. Коротко кажучи, не було доведено, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві.
324. Отже, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників.».
У постанові від 03.06.2020 р. у справі № 817/3431/14 Верховний Суд висловив наступну правову позицію - заходи такої суворості, як звільнення з посади із забороною обіймати посаду на 10 років, не можуть застосовуватися до державних службовців лише через те, що вони залишилися на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави, без аналізу індивідуальної поведінки таких осіб та встановлення зв'язку з узурпацію влади, підривом основ національної безпеки та оборони України або протиправного порушення прав і свобод людини.
Враховуючи викладене, слід погодитись з висновком суду попередньої інстанції про наявність правових підстав для задоволення в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України № 976-р від 16.10.2014 р. «Про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника Голови Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру», поновлення позивача на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Стосовно вимог про зобов'язання Кабінету Міністрів України невідкладно звернутись до Міністерства юстиції України щодо відкликання відомостей про застосування до нього заборони, передбаченої ч. 3 ст.1 Закону України «Про очищення влади» та виключення таких відомостей з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», судова колегія зазначає наступне.
Порядок формування та ведення Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» (далі - Реєстр), а також надання відомостей з нього визначено Положенням про Єдиний державний реєстр осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» затвердженим наказом Міністерства юстиції України № 1704/5 від 16 жовтня 2014 р. та зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 16 жовтня 2014 р. за № 1280/26057.
За змістом пунктів 8, 9 цього Положення реєстраторами Реєстру є:
працівники самостійного структурного підрозділу Міністерства юстиції України, до основних завдань якого відноситься забезпечення формування та ведення Реєстру, уповноважені на внесення до Реєстру та вилучення з нього відомостей про осіб, щодо яких застосовано заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади», а також формування та надання витягів з Реєстру у порядку, визначеному цим Положенням;
працівники головних територіальних управлінь юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі, уповноважені на формування та надання витягів з Реєстру у порядку, визначеному цим Положенням.
Реєстратори в межах своєї компетенції вносять до Реєстру та вилучають з нього у порядку, визначеному цим Положенням, відомості про осіб, щодо яких застосовано заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади», надають інформацію з Реєстру у випадках, визначених частиною другою статті 7 Закону України «Про очищення влади», виконують інші функції, передбачені цим Положенням.
Відповідно до пункту 5 Розділу ІІ названого Положення підставою для вилучення з Реєстру відомостей про особу, щодо якої застосовано заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади», є звернення про вилучення від органу, який проводив перевірку, або від особи, відомості щодо якої внесені до Реєстру, з наданням одного з таких документів:
- копії обґрунтованого рішення про скасування результатів перевірки, що свідчить про відсутність підстав для застосування до особи, яка проходила перевірку, заборон, визначених статтею 1 Закону України «Про очищення влади», від органу, який проводив перевірку, в паперовій формі за підписом уповноваженої особи органу, завіреним печаткою;
- копії відповідного судового рішення в паперовій формі, засвідченої в установленому порядку, з належним чином оформленим підтвердженням про набрання законної сили;
- копії документів про смерть особи, відомості щодо якої внесені до Реєстру, в паперовій формі та засвідчені належним чином.
Із наведеного випливає, що:
по-перше, до компетенції Міністерства юстиції України не віднесено внесення до Реєстру та вилучення з нього відомостей;
по-друге, Кабінет Міністрів України, як суб'єкт призначення, не наділений повноваженнями щодо звернення про відкликання відомостей про застосування до особи заборони, передбаченої ч. 3 ст.1 Закону України «Про очищення влади» та виключення таких відомостей з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади».
За такого правового регулювання ухвалене у справі судове рішення у наведеній частині підлягає скасуванню з прийняттям постанови про відмови у задоволенні позову.
Керуючись статтями 315, 316, 317, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 20 липня 2022 року в частині зобов'язання Кабінету Міністрів України надати до Міністерства юстиції України відомості про відсутність підстав для застосування до ОСОБА_1 заборон, передбачених частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади» та про необхідність виключення таких відомостей з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» скасувати та ухвалити у цій частині нове судове рішення.
У задоволенні адміністративного позову в частині позовної вимоги про зобов'язання Кабінету Міністрів України звернутися до Міністерства юстиції України щодо відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбачених частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади» та виключення таких відомостей з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» відмовити.
В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 20 липня 2022 року залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття.
Касаційна скарга на постанову суду може бути подана безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Постанова складена в повному обсязі 13 грудня 2022 р.
Головуючий суддя І.О.Лічевецький
суддя В.П.Мельничук
суддя О.М.Оксененко