01 грудня 2022 року
м. Київ
справа №990/157/22
адміністративне провадження № П/990/157/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Загороднюка А.Г., Радишевської О.Р., Губської О.А., Білак М.В.,
перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання Постанови Президії Верховної Ради України протиправною та нечинною з моменту її прийняття,
28 листопада 2022 року до Верховного Суду як суду першої інстанції надійшла позовна заява ОСОБА_1 (далі також - ОСОБА_1 , позивач) до Верховної Ради України (далі також - відповідач, ВРУ), у якій позивач просить:
- визнати Постанову Президії Верховної Ради України «Про мережу районних (міських) народних судів України та число народних суддів» від 19 листопада 1992 року №2799-ХІІ (далі також - Постанова) протиправною та нечинною з моменту її прийняття;
- визнати всі суди загальної юрисдикції (зокрема Київський районний суд м.Полтави) незаконно утвореними.
Посилається на те, що Закон України «Про судоустрій України» від 05 червня 1981 року в редакції від 15 липня 1992 року не відповідав вимогам статті 6 Європейської Конвенції з прав людини (ЕКПЛ), яка встановлює, що розгляд судових справ забезпечується судом встановленим законом, оскільки не визначав ким, коли та як утворюються суди.
Лише в грудні 2017 року, як вказано в позовній заяві, Указом Президента України № 449/2017 «Про ліквідацію та утворення місцевих загальних судів» були ліквідовані 117 районних судів (зокрема Київський районний суд м. Полтави) та утворені окружні суди. Позивач зазначає, що Указ досі не виконаний Державною судовою адміністрацією України. На думку позивача, з вищесказаного випливають висновки що Президія ВРУ перевищила свої повноваження здійснивши правочин щодо утворення судів 19 листопада 1992 року актом № 2799-ХІІ та що жодний із судів загальної юрисдикції досі не утворений на підставі Закону.
Серед іншого зазначає, що Президія ВРУ - це колегіальний орган і його рішення приймаються на її засіданнях. Акт 2799- ХІІ був прийнятий поза засіданням (засідання не відбулося). Це підтверджується відсутністю протоколу засідання. Вважає, що рішення 2799-ХІІ сфальшовано одноособово його підписантом.
При цьому, вказує, що повноваження Президії ВРУ розповсюджуються лише на встановлення кількості народних суддів по кожному районному (міському) народному суду згідно статті 24 Закону УРСР «Про судоустрій України» в редакції від 15 липня 1992 року та статті 8 Закону УРСР «Про вибори районних (міських) народних судів» в редакції від 12 березня 1987 року. Статтями цих законів передбачено подання Міністра юстиції України щодо кількості народних суддів, яких належить обрати до кожного районного (міського) народного суду. Такого подання до засідання Президії ВРУ не було.
Позивач посилається на довгостроковий розгляд кримінальної справи за його участю Київським районним судом м. Полтави, наполягає, що його право на справедливий суд було порушено фактом незаконного утворення і функціонування судів, зокрема, зазначеного суду.
Як висновок позивач зазначає, що одноособово підписантом Постанови Президії Верховної Ради України «Про мережу районних (міських) народних судів України та число народних суддів» від 19 листопада 1992 року2799-ХІІ 19 листопада 1992 року, було здійснено цілком незаконний правочин (з перевищенням повноважень та порушенням процедури) щодо утворення судів загальної юрисдикції та встановлення кількості суддів.
Вирішуючи питання щодо відкриття провадження у справі, зокрема з'ясовуючи на підставі пункту 4 частини першої статті 171 КАС України, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства, Верховний Суд зазначає наступне.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
За змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, закріплені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:
1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України;
2) законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України;
3) законності актів Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України;
4) законності рішень Вищої ради правосуддя, ухвалених за результатами розгляду скарг на рішення її Дисциплінарних палат.
Завданням адміністративного судочинства, відповідно до частини першої статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Щодо конституційного права особи на захист від порушень з боку органів державної влади, то офіційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України міститься, зокрема, у рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011. У цьому рішенні Конституційний Суд України, серед іншого, відзначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Також зазначено про те, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Щодо порушеного права, за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». При цьому з приводу останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Як вбачається зі змісту позовної заяви, ОСОБА_1 оскаржує Постанову Президії Верховної Ради України «Про мережу районних (міських) народних судів України та число народних суддів» від 19 листопада 1992 року №2799-ХІІ.
На думку позивача, оскаржувана Постанова прийнята з перевищенням повноважень та порушенням процедури.
За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, натомість акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв'язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
З огляду на наведені вище положення КАС України, а також загальновідомі ознаки та властивості нормативно-правового й індивідуального актів, право на оскарження індивідуального акта суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.
З огляду на наведені вище положення КАС та загальновідомі ознаки та властивості нормативно-правового й індивідуального актів, оскаржувана Постанова є актом індивідуальної дії, оскільки не містить загальнообов'язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо утворення конкретних судів, встановлює загальне число народних суддів в Україні, визнає такими, що втратили чинність, постанови Президії Верховної Ради Української РСР і Президії Верховної Ради України, адресований утворюваним судам; не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямований на припинення та виникнення конкретних правовідносин щодо утворення судів, передбачених в додатках; не розрахований на багаторазове застосування, а вичерпує дію після завершення процедури створення цих судів.
Верховний Суду вважає, що право на оскарження індивідуального акта суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.
Оскільки ОСОБА_1 не є учасником (суб'єктом) правовідносин зі створення конкретних судів, передбачених в оскаржуваній Постанові індивідуального характеру, то така Постанова не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.
Аналогічна правовий висновок висловлено Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 14 березня 2018 року у справі №9901/22/17, від 06 червня 2018 року у справі №800/489/17, від 16 жовтня 2018 року у справі №9901/415/18, від 09 квітня 2019 року у справі №9901/611/18.
Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарги. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (до прикладу, пункт 33 рішення від 21 жовтня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
Обмеження, які встановлені нормами КАС України, стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб'єктами, для яких відповідні акти створюють юридичні наслідки. Одним із завдань таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів. Це досягається законодавчо встановленими обмеженнями, які є пропорційними переслідуваній меті.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Оскільки вимоги позивача знаходяться поза межами судового спору взагалі, а не тільки спору, який не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, підстав для роз'яснення позивачу, до суду якої юрисдикції він може звернутися з такими вимогами, немає.
Аналогічний висновок щодо застосування норми частини шостої статті 170 КАС України зроблений Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 березня 2018 року у справі №П/800/554/17.
Наслідки відмови у відкритті провадження в адміністративній справі визначені частиною п'ятою статті 170 КАС України.
Керуючись статтями 19, 22, 170, 248, 256, 266, КАС України,
Відмовити у відкритті провадження у справі №9901/157/22 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання Постанови Президії Верховної Ради України протиправною та нечинною з моменту її прийняття.
Повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 256 КАС України.
...........................
...........................
...........................
...........................
...........................
О.В. Калашнікова
А.Г. Загороднюк
О.Р. Радишевська
О.А. Губська
М.В. Білак ,
Судді Верховного Суду