30 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 640/24333/21
адміністративне провадження № К/990/7876/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Дашутіна І.В.,
суддів: Шишова О.О., Яковенка М.М.
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника Генерального прокурора в інтересах держави в особі Державної податкової служби України в особі відокремленого підрозділу Центрального міжрегіонального управління ДПС по роботі з великими платниками податків на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 вересня 2021 року у складі судді Григоровича П.О. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2022 року у складі колегії суддів: Аліменка В.О., Бєлової Л.В., Кучми А.Ю. у справі № 640/24333/21 за адміністративним позовом заступника Генерального прокурора в інтересах держави в особі Державної податкової служби України в особі відокремленого підрозділу Центрального міжрегіонального управління ДПС по роботі з великими платниками податків до Державного підприємства «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» про стягнення заборгованості,
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
У серпні 2021 року заступник Генерального прокурора (далі - прокурор) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва в інтересах держави в особі Державної податкової служби України в особі відокремленого підрозділу Центрального міжрегіонального управління ДПС по роботі з великими платниками податків (далі - податковий орган, контролюючий орган) з адміністративним позовом до Державного підприємства «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» (далі - ДП «НАЕК «Енергоатом», відповідач), в якому просив стягнути з відповідача до Державного бюджету України заборгованість зі сплати збору на соціально-економічну компенсацію ризику населення, яке проживає на території зони спостереження, у сумі 353 697 448,70 гривень.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.09.2021, залишеною в силі постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2022 року, позовну заяву повернуто відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави.
Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що прокурор не обґрунтував та не довів з посиланням на належні і допустимі докази неможливості податкового органу самостійно звернутись до суду з цим позовом.
Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:
Центральне міжрегіональне управління ДПС по роботі з великими платниками податків звернулося до Офісу Генерального прокурора з листом від 23.06.2021 № 4748/6/31-00-13-23, в якому повідомило про існування заборгованості у Державного підприємства "НАЕК Енергоатом" зі сплати збору на соціально-економічну компенсацію ризику населення, яке проживає на території зони спостереження.
Листом від 14.07.2021 № 15/2/1-70859вих-21 Офіс Генерального прокурора проінформував податковий орган про існування очевидного порушення інтересів держави внаслідок невиконання підприємством своїх зобов'язань зі сплати збору та з метою встановлення наявності підстав для представництва порушених інтересів держави витребував необхідні документи, зокрема щодо вжитих та запланованих заходів, спрямованих на усунення такого порушення.
Центральне міжрегіональне управління ДПС по роботі з великими платниками податків листом від 26.07.2021 № 957/5/31-00-13 надало копії запитуваних документів та висловило прохання про пред'явлення позову до суду з приводу захисту інтересів держави.
Суд першої інстанції повернув позовну заяву, оскільки встановив, що у спірному випадку прокурор самостійно не встановив обставин порушення інтересів держави, натомість саме контролюючий орган першим довів до прокурора обставини щодо наявної заборгованості відповідача та просив прокурора звернутись до суду.
З огляду на наведене, суд першої інстанції дійшов висновку, що у податкового органу відсутні будь-які перешкоди на самостійне звернення до суду з цим позовом, а подання прокурором цього позову без зазначення причин, за яких податковий орган самостійно не звернувся до суду, є перебиранням на себе повноважень органу державної влади, що є недоцільним та не узгоджується з частиною другою статті 19 Конституції України.
Суд апеляційної інстанції відхилив апеляційну скаргу заступника Генерального прокурора та залишив в силі ухвалу про повернення позовної заяви.
Додатково до висновків та мотивів суду першої інстанції апеляційний суд критикував доводи позивача про відсутність у податкового органу повноважень щодо звернення до суду з позовом про стягнення заборгованості зі сплати збору на соціально-економічну компенсацію ризику населення, яке проживає на території зони спостереження. У своїй постанові суд проаналізував положення законодавства, що регулює спірні правовідносини, та встановив, що органи Державної податкової служби України мають право на звернення до суду з позовом щодо стягнення зазначеного збору. При цьому до матеріалів позову не було надано жодних доказів існування аналогічного позову контролюючого органу, який було б повернуто через відсутність повноважень на звернення до суду.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
Не погодившись із судовими рішення судів першої та апеляційної інстанції щодо повернення позовної заяви у зв'язку з відсутністю підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, заступник Генерального прокурора подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалу суду першої інстанцій та постанову апеляційного суду, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, позивач зазначає, що наявність можливості чи неможливість органу державної влади самостійно вжити заходів щодо захисту інтересів держави не має суттєвого значення при вирішенні питання щодо наявності виключних випадків для представництва прокурором інтересів держави. Ключовим у такому випадку є сам факт здійснення чи нездійснення відповідним органом державної влади захисту прав та інтересів самостійно.
На думку позивача, судами нижчих інстанцій безпідставно не враховано при ухваленні судових рішень висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 15.10.2019 у справі № 903/129/18, де зазначено, що сам факт незвернення компетентного відповідного органу державної влади до суду для захисту прав та інтересів держави свідчить про те, що такий орган неналежно виконує свої повноваження, що дає підстави прокурору для звернення до суду незалежно від того, чи має такий орган можливість для звернення до суду.
Суди першої та апеляційної інстанції помилково зазначили, що звернення прокурора до суду можливо лише у разі неможливості відповідного органу самостійно звернутись до суду, що є помилковим.
Позивач також стверджує, що суди залишили поза увагою правові висновки Великої Палати Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, відповідно до яких прокурор зобов'язаний до подання позову надати можливість відповідному органу відреагувати на виявлене порушення інтересів держави та звернутися у межах розумного строку до суду з позовом. Проте якщо компетентний орган не звернувся до суду у межах розумного строку, це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності, а отже і для звернення до суду.
Водночас, на думку позивача, ним було повністю дотримано встановлену Законом процедуру, що передує зверненню до суду в інтересах держави, а саме направлено компетентному органу повідомлення для проведення відповідного реагування. Але компетентний орган не здійснив у розумний строк належного реагування, а тому позивач був вимушений звернутись до суду з цим позовом. Таким чином, позивач уважає, що повернення позовної заяви у зв'язку з відсутністю підстав для звернення прокурора є необґрунтованим та надміру формальним.
Податковий орган та відповідач не скористалися правом на подання відзиву на касаційну скаргу.
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
За змістом статті 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Згідно зі статтею 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
За змістом частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребувати та отримати від нього матеріали та їх копії.
Для представництва в суді інтересів держави прокурор, за законом, має визначити та описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а й виокремити ті ознаки, за якими його можна вважати винятком, повинен зазначити, що відбулося порушення або є загроза порушення економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
З огляду на викладене необхідно зазначити, що закон не передбачає права прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
Процесуальні та матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва в суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбулося із порушенням установленого законом порядку.
Правові висновки щодо застосування відповідних норм права щодо участі прокурора в судовому процесі в контексті захисту інтересів держави неодноразово були висловлені Великою Палатою Верховного Суду.
За висновками Великої Палати Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року в справі № 912/2385/18, прийнятої з метою врегулювання розбіжностей у викладених раніше правових позиціях, прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу, яка означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, проте не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Суд погоджується з доводами судів першої та апеляційної інстанції, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор, який має звертатись до суду виключно у виняткових умовах, а не на загальних підставах.
Разом з тим колегія суддів звертає увагу, що для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно
У цьому випадку предметом спору є стягнення з ДП «НАЕК «Енергоатом», на користь Державного бюджету України заборгованості зі сплати збору на соціально-економічну компенсацію ризику населення, яке проживає на території зони спостереження, у сумі 353 697 448,70 гривень.
Частиною першою статті 12-1 Закону України "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку" передбачено, що фінансування заходів щодо соціально-економічної компенсації ризику населення, яке проживає на території зони спостереження, здійснюється із спеціального фонду Державного бюджету України за рахунок збору на соціально-економічну компенсацію ризику населення, яке проживає на території зони спостереження.
Відповідно до частини десятої цієї статті контроль за правильністю обчислення збору, повнотою і своєчасністю його сплати, за своєчасністю подання розрахунків здійснюється податковими органами відповідно до закону.
Органи, що контролюють справляння надходжень бюджету, забезпечують своєчасне та в повному обсязі надходження до державного бюджету податків і зборів та інших доходів відповідно до законодавства (частина третя статті 45 Бюджетного кодексу України).
Пунктом 1 Положення про Державну податкову службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.03.2019 № 227, установлено, що ДПС України є центральним органом виконавчої влади.
При цьому ДПС України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, здійснює стягнення своєчасно ненарахованих та/або несплачених сум інших платежів, звертається до суду у випадках, передбачених законом, та здійснює інші повноваження, визначені законом (підпункти 18, 26, 85 пункту 4 цього Положення).
Отже, ДПС України та її відокремлені підрозділі, будучи центральним органом виконавчої влади та здійснюючи контроль за правильністю обчислення збору, повнотою і своєчасністю його сплати, має право стягувати відповідну заборгованість на підставі указаних вище положень законодавства.
Таким чином, здійснення захисту інтересів держави у сфері контролю за повнотою та своєчасністю наповнення Державного бюджету України покладено на органи Державної податкової служби України, які у визначений законом спосіб реалізують свої повноваження у цій сфері суспільних відносин, а тому саме зазначені органи першочергово мали б звернутись до суду з цим позовом. У свою чергу, право на звернення з цим позовом могло бути реалізовано і прокурором, але виключно у разі доведення ним, що вказаний суб'єкт захист таких інтересів не здійснює або здійснює у неналежний спосіб.
При цьому необхідно також урахувати висновок Великої Палати Верховного Суду від 15.10.2019 у справі № 903/129/18, відповідно до якої сам факт незвернення компетентного органу до суду з позовом, який би відповідав вимогам законодавства та мав змогу захистити інтереси держави, свідчить про те, що указаний орган неналежно виконує свої повноваження.
Разом із цим, повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що прокурором самостійно не було встановлено обставини порушення інтересів держави та останній не звертався до ДПС в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру. Крім того, судами встановлено відсутність будь-яких перешкод у ДПС щодо самостійного звернення до суду з даним позовом.
Проте, як установлено судами попередніх інстанцій, прокурор, до пред'явлення цього позову, листом від 14.07.2021 № 15/2/1-70859вих-21 проінформував ДПС України (компетентний орган) про існування очевидного порушення інтересів держави внаслідок невиконання відповідачем своїх зобов'язань зі сплати збору та з метою встановлення наявності підстав для представництва порушених інтересів держави витребував необхідні документи, зокрема щодо вжитих та запланованих заходів, спрямованих на усунення такого порушення.
Суди ж поверхово дослідивши зазначену обставину, не перевірили чи є зазначені дії прокурора щодо надіслання вищевказаного листа свідченням виконання передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» обов'язку з попереднього повідомлення компетентного органу про порушення.
Крім того, зазначаючи про те, що прокурором самостійно не було встановлено обставини порушення інтересів держави, суди не з'ясували чи має це правове значення в контексті встановлення наявності/відсутності у нього в силу ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» повноважень на представництво інтересів держави у суді у даній справі.
На думку колегії суддів, необхідно також звернути увагу, що суди не дослідили причини незвернення податкового органу з відповідним позовом до суду в інтересах держави та ініціювання цього питання перед прокурором.
Установлення вищевказаних обставин, у сукупності з аналізом зазначених правових позицій Верховного Суду стосовно здійснення прокурором представництва в суді законних інтересів держави, має важливе значення для вирішення питання щодо дотримання прокурором встановленої статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» процедури та наявності у нього повноважень на звернення до суду із даним позовом.
Принцип офіційного з'ясування всіх обставин справи, закріплений частиною четвертою статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, зобов'язує суди вживати заходи для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі шляхом виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
Ураховуючи, що судами першої та апеляційної інстанцій не досліджено вищенаведені обставини, суди дійшли передчасного висновку про повернення позовної заяви прокурора.
Відповідно до частини першої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
З огляду на викладене, касаційна скарга заступника Генерального прокурора підлягає задоволенню, а справа - направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355 КАС України, Суд
Касаційну скаргу заступника Генерального прокурора задовольнити.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 вересня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2022 року у справі № 640/24333/21 скасувати, а справу направити до Окружного адміністративного суду міста Києва для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач І. В. Дашутін
Судді О.О. Шишов
М.М. Яковенко