30 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 520/3527/2020
провадження № К/9901/29177/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Приватного акціонерного товариства «КОНЦЕРН АВЕК ТА КО» до Харківської міської ради про скасування припису, за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства «КОНЦЕРН АВЕК ТА КО» на постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бегунца А.О., Мельнікової Л.В., Рєзнікової С.С. від 02 червня 2021 року,
Короткий зміст позовних вимог
1. ПрАТ «КОНЦЕРН АВЕК ТА КО» звернулось до суду з позовом до Харківської міської ради, у якому просило:
- визнати протиправним та скасувати припис про усунення порушень порядку розміщення зовнішньої реклами у м. Харкові від 24 лютого 2020 року № 7/26 шляхом демонтажу рекламних конструкцій, розміщених за адресами: ріг вул. Амурської та вул. Тюрінської, ріг вул. Раєвської та вул. Тюрінської, Ювілейний проспект 24/88-А, який видано відділом реклами Департаменту контролю Харківської міської ради на адресу ПрАТ «КОНЦЕРН АВЕК ТА КО».
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2020 року позовні вимоги ПрАТ «КОНЦЕРН АВЕК ТА КО» було задоволено.
Визнано протиправним та скасовано припис про усунення порушень порядку розміщення зовнішньої реклами у м. Харкові від 24 лютого 2020 року № 7/26 шляхом демонтажу рекламних конструкцій, розміщених за адресами: ріг вул. Амурської та вул. Тюрінської, ріг вул. Раєвської та вул. Тюрінської. Ювілейний проспект 24/88-А, який видано відділом реклами Департаменту контролю Харківської міської ради на адресу ПрАТ «КОНЦЕРН АВЕК ТА КО».
3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що статтею 26 Закону України «Про рекламу» чітко визначений перелік органів, які здійснюють у межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства України про рекламу. Серед органів, які здійснюють у межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства України про рекламу, органи місцевого самоврядування не зазначені.
4. На органи місцевого самоврядування не покладено здійснення контрольних функцій за дотриманням законодавства України про рекламу, а тому посилання відповідача на ту обставину, що за ним Правилами розміщення зовнішньої реклами у місті Харкові, посадовою інструкцією Головним спеціалістом сектору контролю за розміщенням зовнішньої реклами відділу реклами Департаменту контролю Харківської міської ради та Положенням про відділ реклами Департаменту контролю Харківської міської ради затвердженого розпорядженням Харківського міського голови від 29 грудня 2017 року № 162 закріплені контрольні функції щодо здійснення дотримання вимог Закону України «Про рекламу», є безпідставними, оскільки відповідач як суб'єкт владних повноважень всупереч вимог чинного законодавства наділив сам себе функціями, які не покладено на нього вимогами Закону.
5. Посадова особа відділу реклами Департаменту контролю Харківської міської ради не наділена повноваженнями, передбаченими вимогами Закону України «Про рекламу» щодо складання припису на усунення порушень вимог цього Закону.
6. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2021 року рішення Харківського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2020 року скасовано, та ухвалено нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог ПрАТ «КОНЦЕРН АВЕК ТА КО» відмовлено.
7. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що з урахуванням норм Порядку виявлення, демонтажу, обліку, зберігання спеціальних конструкцій зовнішньої реклами, розміщених на території міста Харкова з порушенням законодавства про рекламу та благоустрій населених пунктів, подальшого розпорядження ними, Посадової інструкції головного спеціаліста сектору контролю за розміщенням зовнішньої реклами відділу реклами Департаменту контролю Харківської міської ради, Правил розміщення зовнішньої реклами в м. Харкові та Правил благоустрою міста Харкова, головний спеціаліст сектору контролю за розміщенням зовнішньої реклами відділу реклами Департаменту контролю Харківської міської ради на підставі та в межах повноважень, видав Припис про усунення порушень порядку розміщення зовнішньої реклами в м. Харкові від 24 лютого 2020 року № 7/26.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ПрАТ «КОНЦЕРН АВЕК ТА КО» звернулось із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2021 року, та залишити в силі рішення Харківського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2020 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Судами попередніх інстанцій установлено, що 24 лютого 2020 Головним спеціалістом сектору контролю за розміщенням зовнішньої реклами відділу реклами Департаменту контролю Харківської міської ради Калмиковим Є.В. складений припис № 7/26 про усунення порушень порядку розміщення зовнішньої реклами у місті Харкові. У приписі зазначено, що в результаті перевірки отримання порядку розміщення зовнішньої реклами у м. Харкові встановлено порушення, а саме: відсутність дозволу на розміщення зовнішньої реклами, чим порушено вимоги частини першої статті 16 Закону України «Про рекламу», та запропоновано у 5-денний строк усунути зазначені порушення шляхом демонтажу рекламних конструкцій.
10. Уважаючи припис про усунення порушень порядку розміщення зовнішньої реклами у м. Харкові від 24 лютого 2020 року № 7/26 протиправним, ПрАТ «КОНЦЕРН АВЕК ТА КО» звернулось до суду з позовом.
11. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції не врахував висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 20 листопада 2019 року у справі № 522/19532/14а, у якій зазначено, що повноваження органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів врегульовані Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», однак положення цього Закону не містять повноважень таких органів на здійснення заходів щодо державного нагляду (контролю) у сфері рекламних послуг.
12. Скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не застосував до спірних правовідносин частину четверту статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Відповідно до цієї норми, виключно законами встановлюються органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
13. Таким чином, для реалізації повноважень у сфері державного нагляду (контролю) необхідно щоб відповідні повноваження бути прямо передбачені законом.
14. Харківська міська рада подала відзив на касаційну скаргу ПрАТ «КОНЦЕРН АВЕК ТА КО» на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2021 року, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
15. Відповідач у відзиві зазначає, що у відповідності до Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року № 2067, Правил розміщення зовнішньої реклами у місті Харкові та Порядку виявлення, демонтажу, обліку, зберігання спеціальних конструкцій зовнішньої реклами, розміщених на території міста Харкова з порушенням законодавства про рекламу та благоустрій населених пунктів, подальшого розпорядження ними, виконавчий орган Харківської міської ради наділений повноваженнями щодо здійснення контролю за порядком розміщення зовнішньої реклами в місті Харкові, в тому числі шляхом винесення припису про усунення порушень порядку розміщення зовнішньої реклами.
16. Відповідно до частини першої статті 3 Закону України «Про рекламу» законодавство України про рекламу складається з цього Закону та інших нормативних актів, які регулюють відносини у сфері реклами.
17. Згідно з частиною першою статті 16 Закону України «Про рекламу» розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
18. Статтею 26 цього Закону України «Про рекламу» передбачено органи, які уповноважені здійснювати контроль за дотриманням законодавства України про рекламу, до яких належать - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів, - щодо захисту прав споживачів реклами; Антимонопольний комітет України - щодо дотримання законодавства про захист економічної конкуренції; Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення - щодо телерадіоорганізацій усіх форм власності; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну фінансову політику, - щодо реклами державних цінних паперів; Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку - щодо реклами на фондовому ринку; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сферах будівництва, архітектури, - щодо спорудження житлового будинку; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства про зайнятість населення, - щодо реклами про вакансії (прийом на роботу).
19. Постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року № 2067 затверджено Типові правила розміщення зовнішньої реклами (далі - Типові правила).
20. Пунктом 3 Типових правил визначено, що зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів та у порядку, встановленому виконавчими органами сільських, селищних, міських рад відповідно до цих Правил.
21. Приписами пункту 45 Типових правил визначено, що контроль за додержанням цих Правил здійснюють виконавчі органи сільських, селищних, міських рад та інші органи відповідно до законодавства.
22. Відповідно до пункту 46 Типових правил у разі порушення порядку розповсюдження та розміщення реклами уповноважена особа органу, який здійснює контроль за додержанням цих Правил, звертається до розповсюджувача зовнішньої реклами з вимогою усунення порушень у визначений строк.
23. На підставі законів України "Про рекламу", "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", "Про адміністративні послуги", постанови Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року № 2067 «Про затвердження Типових правил розміщення зовнішньої реклами» та Правил благоустрою території міста Харкова, затверджених рішенням Харківської міської ради від 16 листопада 2011 року № 504/11, рішенням Виконавчого комітету Харківської міської ради від 02 жовтня 2013 року № 609 затверджено Правила розміщення зовнішньої реклами в м. Харкові.
24. Пунктом 2.1 Правил розміщення зовнішньої реклами у м. Харкові передбачено, що робочим органом є відділ реклами Департаменту контролю Харківської міської ради, на який покладено виконання функцій щодо регулювання діяльності у сфері розміщення зовнішньої реклами у місті Харкові.
25. Рішенням виконавчого комітету Харківської міської ради від 22 червня 2011 року № 444 затверджено Порядок виявлення, демонтажу, обліку, зберігання, спеціальних конструкцій зовнішньої реклами, розміщених на території міста Харкова з порушенням законодавства про рекламу та благоустрій населених пунктів, подальшого розпорядження ними (далі - Порядок № 444).
26. Згідно із пунктом 4.1 Порядку № 444 демонтаж спеціальних конструкцій проводиться у випадках, зокрема, самовільного розміщення.
27. Пунктом 4.2 Порядку № 444 встановлено, що у разі виявлення порушень, передбачених підпунктом «а»" пункту 4.1 Порядку, власнику спеціальної конструкції направляється припис з вимогою про усунення порушення вимог чинного законодавства України.
28. Відповідно до статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
29. Частиною 4 статті 4 цього Закону передбачено, що виключно законами встановлюються органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
30. За змістом Законів України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та «Про рекламу» відповідач не належить до числа органів, уповноважених на здійснення заходів державного контролю.
31. Однак, звертаючись з вимогою (приписом) до розповсюджувача реклами щодо демонтажу рекламної конструкції, встановленої за відсутності дозволу на розміщення зовнішньої реклами, відповідач хоч і не здійснював заходи державного нагляду (контролю), однак діяв в межах повноважень та компетенції, визначеній постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року № 2067, якою затверджено Типові правила розміщення зовнішньої реклами.
32. За таких обставин твердження позивача та висновок суду першої інстанції, про те, що відповідач, як будь-який орган державного нагляду (контролю) має право видати припис про усунення лише тих порушень законодавства, які були виявлені ним безпосередньо та самостійно саме в ході перевірки з дотриманням всієї процедури, передбаченої для відповідного виду заходу державного контролю, не можна визнати обґрунтованим.
33. Зазначений висновок, узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постанові від 20 листопада 2019 року у справі № 522/19532/14а.
34. Зважаючи на встановлені обставини справи, та правове регулювання спірних правовідносин, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що видаючи оскаржуваний припис відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб визначений законами України.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
35. У ході касаційного перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій не підтвердились обставини, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження, а саме неврахування судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 20 листопада 2019 року у справі № 522/19532/14а.
36. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду апеляційної інстанції є законним і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до цих правовідносин, при дотриманні норм процесуального права; у ньому повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки суду щодо встановлених обставин є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «КОНЦЕРН АВЕК ТА КО» залишити без задоволення, а постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2021 року - без змін.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді Я.О. Берназюк
Т.Г. Стрелець