29 листопада 2022 рокуЛьвівСправа № 460/8467/21 пров. № А/857/11812/22
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:
головуючого судді Судової-Хомюк Н.М.,
суддів Онишкевича Т.В., Сеника Р.П.,
за участі секретаря судового засідання Хабазні Ю.Є.,
позивач: не з'явився
відповідач: не з'явився
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Керівника Дубенської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Поліського округу на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 11 липня 2022 року про залишення позовної заяви без розгляду у справі № 460/8467/21 за адміністративним позовом Керівника Дубенської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Поліського округу до Товариства з обмеженою відповідальністю «Укртрансрейл» про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинення певних дій,-
суддя в 1-й інстанції - Щербаков В.В.,
час ухвалення рішення - не зазначено.,
місце ухвалення рішення - м. Рівне,
дата складання повного тексту рішення - 11.07.2022,-
Керівник Дубенської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Поліського округу (далі позивач) звернувся до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Укртрансрейл» (далі ТзОВ «Укртрансрейл», відповідач) в якому просив: визнати протиправною бездіяльність ТзОВ «Укртрансрейл» та зобов'язати відповідача обладнати водозабірні споруди, які розташовані в с.Хрінники Дубенського району Рівненської області.
На обґрунтування позовних вимог зазначав, що ТзОВ «Укртрансрейл» з 2019 року здійснює свою господарську діяльність із порушенням вимог природоохоронного законодавства, що підтверджується актами перевірок, складених Інспекцією впродовж 2019-2021 років за результатами проведених планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) №426 від 24.05.2019, №998 від 15.11.2019 та №252 від 24.05.2021. Вжиті заходи у 2019 році по даний час не дали позитивного результату.
При цьому, основними принципами охорони навколишнього природного середовища, серед інших, є пріоритетність вимог екологічної безпеки, обов'язковість додержання екологічних нормативів та лімітів використання природних ресурсів при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності.
Прокурор вказує про те, що дієвих заходів щодо захисту інтересів держави та усунення виявленого порушення уповноваженим суб'єктом не вживалось, що стало підставою для звернення прокурором з позовом до суду.
Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 11 липня 2022 року позовну заяву Керівника Дубенської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Поліського округу до Товариства з обмеженою відповідальністю «Укртрансрейл» про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинення певних дій - залишено без розгляду.
Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу, на обґрунтування вимог якої позивач вказує, що висновки суду першої інстанції про те, що керівником Дубенської окружної прокуратури у позовній заяві належним чином не мотивовано та до матеріалів позову не додано жодних доказів на підтвердження наявності законодавчо визначених підстав для звернення, у порядку приписів ст. 53 КАС України, зокрема, з огляду на те, що Державна екологічна інспекція Поліського округу є суб'єктом владних повноважень, та, з урахуванням приписів КАС України, уповноважена самостійно здійснювати функції позивача, не відповідають обставинам справи. Вважає, що таких висновків суд дійшов за неправильного застосування норм матеріального та процесуального права, а саме: ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ст. ст. 2, 5, 6, 53, 54, 169 КАС України, без врахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, зокрема, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 27.02.2019 у справі № 761/3884/18, від 15.10.2019 у справі № 903/129/18, при неповному з'ясуванні обставин, що мають значення для справи.
Окрім того звертає увагу суду на те, що експлуатація ТОВ «Укртрансрейл» водозабірних споруд без рибозахисних засобів продовжувалася тривалий час, чим спричинявся негативний вплив на рибні запаси водойми, порушувався принцип раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Поряд з цим, Державною екологічною інспекцією Поліського округу за підсумками трьох проведених перевірок діяльності ТОВ «Укртрансрейл» здійснювалась констатація факту порушень, відповідальні особи притягувалися до адміністративної відповідальності. Дієвих заходів щодо захисту інтересів держави та усунення виявленого порушення уповноваженим суб'єктом не вживалось, що стало підставою для звернення прокурором з позовом до суду.
Відтак вважає, що звернення прокурора з вказаною позовною заявою до суду спрямовано, в тому числі, і на задоволення суспільної потреби у встановленні законності при вирішенні такого значимого питання, як гарантування охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. У даному випадку, правовідносини у сфері охорони навколишнього природного середовища, безумовно становлять як суспільний, так і державний інтерес. Здійснення господарської діяльності ТОВ «Укртрансрейл» із порушенням вимог природоохоронного законодавства такому суспільному інтересу не відповідає.
Державною екологічною інспекцією Поліського округу понад 2 роки так і не вжито ефективних заходів щодо захисту інтересів держави, що свідчить про бездіяльність останньої та є безумовною підставою для застосування прокурором заходів представницького характеру.
Просить оскаржувану ухвалу скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Відповідачем відзив на апеляційну скаргу не подавався. Відповідно до ч. 4 ст. 304 КАС України, відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.
Учасники справи в судове засідання не прибули, хоча належним чином були повідомлені про дату судового засідання. Відповідно до ч. 2 ст. 313 КАС України, неприбуття в судове засідання сторін або інших осіб, які беруть участь у справі, належним чином повідомлених про дату, час і місце апеляційного розгляду справи, не перешкоджає судовому розгляду справи.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає до задоволення з огляду на наступне.
Залишаючи адміністративний позов без розгляду, суд першої інстанції виходив з того, що у цій справі органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є саме Державна екологічна інспекція Поліського округу.
Суд зазначив, що необґрунтованим є твердження прокурора про те, що Закон надає право Державній екологічній інспекції звертатись до суду лише з позовами, предметом спору у яких є обмеження чи зупинення діяльності суб'єктів господарювання або визнання протиправними дій чи бездіяльності, індивідуальних актів або правочинів фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування.
Суд вважав, що саме на Держекоінспекцію покладено завдання зі здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема, з питань поводження з відходами.
Судом взято до уваги те, що протягом 2019, 2020 років Інспекцією проводились позапланові заходи державного контролю з питань додержання відповідачем законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, за результатом яких складено відповідні акти, а на підставі виявлених порушень застосовано до суб'єкта господарювання (його посадових осіб) адміністративні стягнення, внесено приписи щодо усунення порушень вимог законодавства у визначені строки і порядок, розраховано суб'єкту господарювання збитки, завдані державі.
Також, у червні 2021 року керівником окружної прокуратури з посиланням на відсутність відомостей щодо усунення суб'єктом господарювання порушень природоохоронного законодавства на виконання внесених державними інспекторами приписів, звертався до Державної екологічної інспекції Поліського округу з листом про необхідність інформування прокуратури про вжиті Інспекцією заходів щодо усунення суб'єктом цих порушень. У відповідь на звернення Інспекцією повідомлялось прокурора про вжиття заходів щодо усунення порушень у цій сфері шляхом підготовки позовної заяви про зупинення експлуатації водозабірних споруд.
Суд дійшов висновку, що право на звернення до суду може бути реалізоване прокурором лише в разі, якщо він доведе, що вказаний суб'єкт владних повноважень такий захист не здійснює або здійснює його неналежним чином, а зі змісту поданих прокурором матеріалів обставини, передбачені ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та ст. 53 КАС України, не підтверджуються, відтак суд не вбачав виникнення у заявника права на звернення із цим позовом , у зв'язку із чим залишив адміністративний позов без розгляду, відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України.
Суд апеляційної інстанції вважає такі висновки суду першої інстанції помилковими та такими, що суперечать обставинам справи, з огляду на таке.
За правилами частини провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.
Відповідно до частини першої статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
За змістом частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина або представництва інтересів держави у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Згідно ст. 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Відповідно до частин 1, 4, 10 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом. Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю). Посадові особи органу державного нагляду (контролю) з метою з'ясування обставин, які мають значення для повноти проведення заходу, здійснюють у межах повноважень, передбачених законом, огляд територій або приміщень, які використовуються для провадження господарської діяльності, а також будь-яких документів чи предметів, якщо це передбачено законом.
Відповідно ч. 5 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення). Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб'єкта господарювання. Суб'єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред'явили документів, передбачених цією статтею.
Відповідно до ст. 2, 35 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» відносини у галузі охорони навколишнього природного середовища в Україні регулюються цим Законом, а також земельним, водним, лісовим законодавством, законодавством про надра, про охорону атмосферного повітря, про охорону і використання рослинного і тваринного світу та іншим спеціальним законодавством. Державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад здійснюють державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища. Порядок здійснення державного контролю за охороною навколишнього природного середовища та використанням природних ресурсів визначається цим Законом та іншими законами України.
Згідно п. «е» ч. 1 ст. 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить: надання обов'язкових до виконання приписів щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань, що належать до його компетенції, інформування дозвільних органів про надані приписи суб'єктам господарювання, що здійснюють діяльність на підставі дозволів у сфері охорони навколишнього природного середовища, та здійснення контролю за їх виконанням.
Тобто орган, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища у тому числі Державна екологічна інспекція Поліського округу, може проводити моніторинг з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства, перевіряти дотримання вимог законодавства з охорони навколишнього природного середовища. Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» не покладає функції з перевірки дотримання суб'єктами природоохоронного законодавства на органи прокуратури.
Згідно пунктів 1, 3 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 року № 275, Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Основними завданнями Держекоінспекції є: реалізація державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів; здійснення у межах повноважень, передбачених законом, державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, зокрема, щодо: охорони земель, надр; екологічної та радіаційної безпеки; охорони і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду; охорони, захисту, використання і відтворення лісів; збереження, відтворення і невиснажливого використання біологічного та ландшафтного різноманіття; раціонального використання, відтворення і охорони об'єктів тваринного та рослинного світу; ведення мисливського господарства та здійснення полювання; охорони, раціонального використання та відтворення вод і відтворення водних ресурсів; охорони атмосферного повітря; формування, збереження і використання екологічної мережі; стану навколишнього природного середовища; поводження з відходами, небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами; здійснення заходів біологічної і генетичної безпеки стосовно біологічних об'єктів природного середовища під час створення, дослідження та практичного використання генетично модифікованих організмів у відкритій системі.
Згідно пп. 5 п. 4 вищевказаного Положення, повноваженням Держеконоінспекції є звертається до суду із позовом щодо: обмеження чи зупинення діяльності суб'єктів господарювання і об'єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів в атмосферне повітря забруднюючих речовин, впливу фізичних та біологічних факторів, лімітів скидів забруднюючих речовин.
Суд першої інстанції залишаючи без розгляду позов Керівника Дубенської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Поліського округу вказував на неможливість звернення органу прокуратури в інтересах суб'єктам владних повноважень до суду з вимогами щодо зобов'язання відповідача обладнати водозабірні споруди. Межі розгляду апеляційної скарги також стосуються тільки наявності або відсутності у органу прокуратури звертатись до суду з такими вимогами.
Статтею 131-1 Конституції України визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Частиною третьою статті 5 КАС України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Частиною четвертою статті 53 КАС України встановлено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Відповідно до частини п'ятої статті 53 КАС України, у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Із наведених вище нормативних положень можливо зробити висновок, що прокуратура з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій, має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Конституція України, КАС України та Закону № 1697-VII визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Зокрема, здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Конституційний суд України у своєму рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 зазначив, що для вирішення справи суттєвим вбачається з'ясування поняття «інтереси держави». У процесі дослідження встановлено, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об'єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов'язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров'я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно ґрунтуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб'єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захист або здійснює його неналежно.
У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб'єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб'єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.
З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб'єкта владних повноважень.
Подібний правовий висновок викладено Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 10.04.2019 у справі № 813/661/17, від 18.10.2019 у справі № 320/1724/19, від 09.10.2019 у справі № 0440/4892/18, від 04.10.2019 у справі № 804/4728/18, від 27.04.2020 у справі № 826/10807/16, від 20.05.2020 у справі № 580/17/20 і Суд не вбачає підстав відступу від нього у цій справі.
За висновками Великої Палати Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 прийнятої з метою врегулювання розбіжностей у викладених раніше правових позиціях, прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх на обґрунтування підстав для представництва, яке міститься в позові, однак якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Аналогічний правовий висновок викладений в постановах Верховного суду від 02.09.20021 у справі № 280/3319/20, від 13.04.2022 у справі № 815/1484/18.
Відповідно до позовної заяви, Керівника Дубенської окружної прокуратури у цій справі на обґрунтування необхідності захисту порушення, на його думку, інтересів держави та підстав для звернення до суду зазначив, що ТОВ «Укртрансрейл» з 2019 року здійснює свою господарську діяльність із порушенням вимог природоохоронного законодавства, що підтверджується актами перевірок, складених Інспекцією впродовж 2019 - 2021 років за результатами проведених планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) №426 від 24.05.2019, №998 від 15.11.2019 та №252 від 24.05.2021. Вжиті заходи у 2019 році по даний час не дали позитивного результату.
Також, у позовній заяві зазначено, що Дубенською окружною прокуратурою, в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», скеровано лист до Державної екологічної інспекції Поліського округу про наявні підстави для захисту інтересів держави, як уповноваженого державою органу здійснювати відповідні функції у даних правовідносинах, шляхом вжиття заходів у судовому порядку - пред'явлення позовної заяви до ТОВ «Укртрансрейл» про зобов'язання вчинити дії щодо обладнання водозабірних споруд, що розташовані в с. Хрінники Дубенського району Рівненської області, рибозахисними пристроями.
Згідно відповіді Державної екологічної інспекції Поліського округу №9- 10/2650 від 08.06.2021 на вищевказаний лист, заходи щодо звернення до суду з позовною заявою щодо зобов'язання ТОВ «Укртрансрейл» до облаштування рибозахисними пристроями водозабірних споруд, що розміщені в с. Хрінники Дубенського району, не вживались.
Враховуючи викладене, колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції, що керівника Дубенської окружної прокуратури відсутні законні підстави на звернення з цим позовом до суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Поліського округу, оскільки звернення прокурора з вказаною позовною заявою до суду спрямовано, в тому числі, і на задоволення суспільної потреби у встановленні законності при вирішенні такого значимого питання, як гарантування охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Висновки суду першої інстанції зроблені без належного дослідження обставин дотримання прокурором порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII, дослідження порушення інтересів держави. Відтак оскаржувана ухвала прийнята з порушення норм матеріального та процесуального права, а тому її слід скасувати, а справу направити до Рівненського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Згідно з приписами п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Відповідно до п. 1, 4 ч. 1 ст. 320 КАС України, підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи та неправильне застосування норм матеріального права чи порушенням норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга позивача підлягає задоволенню, ухвала суду першої інстанції скасуванню, а справа направленню для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Керуючись ч. 4 ст. 229, ч. 3 ст. 243, ст.ст. 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
Апеляційну скаргу Керівника Дубенської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Поліського округу - задовольнити.
Ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 11 липня 2022 року про залишення позовної заяви без розгляду у справі № 460/8467/21 - скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.
Головуючий суддя Н. М. Судова-Хомюк
судді Т. В. Онишкевич
Р. П. Сеник
Повне судове рішення складено 01 грудня 2022 року