30 листопада 2022 рокуЛьвівСправа № 300/1286/22 пров. № А/857/12554/22
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:
судді-доповідача Шинкар Т.І.,
суддів Іщук Л.П.,
Судової-Хомюк Н.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження в м.Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Скільський І.І.), ухвалене в порядку письмового провадження в м.Івано-Франківськ 06 липня 2022 року у справі №300/1286/22 за позовом ОСОБА_1 до Богородчанської селищної ради Івано-Франківської області про визнання незаконним та скасування рішення,
17.03.2022 ОСОБА_1 звернулась в суд з позовом до Богородчанської селищної ради Івано-Франківської області, просила визнати незаконним та скасувати рішення БОГОРОДЧАНСЬКОЇ СЕЛИЩНОЇ РАДИ від 18.10.2011 № 401 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель смт. Богородчан».
Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 06 липня 2022 року у справі №300/1286/22 в задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що затверджена рішенням ради від 18.10.2011 технічна документація з нормативної грошової оцінки земель смт. Богородчани без встановлення цим рішенням базової вартості 1 кв.м. землі, містить лише розрахунки (формули та коефіцієнти), які в подальшому будуть застосовуватися при розрахунках земельних платежів, а тому оскаржуване рішення не має такої обов'язкової ознаки для віднесення його до регуляторного акта, як неодноразове застосовування. Фактично рішення ради від 18.10.2011 № 401 є актом одноразового застосування та вичерпує свою дію фактом його виконання. Суд першої інстанції вказав, що хоч оскаржуване рішення від 18.10.2011 прийняте регуляторним органом - Богородчанською селищною радою, та стосується невизначеного кола осіб (оскільки затверджує технічну документацію з нормативної грошової оцінку земельних ділянок, але виключно тільки щодо користувачів землі), однак вказане рішення застосовується одноразово. Суд першої інстанції зазначив, що органи місцевого самоврядування виступають лише замовниками робіт з нормативної грошової оцінки земельних ділянок та на пленарних засіданнях лише затверджують технічну документацію з нормативної грошової оцінки землі, розроблену у відповідності до вимог чинного законодавства. Суд першої інстанції вказав, що розроблена технічна документація з нормативної грошової оцінки земель населеного пункту смт Богородчани відповідно до вимог законодавства, пройшла державну експертизу та була затверджена Богородчанською селищною радою. Суд першої інстанції дійшов висновку, що спірне в цій справі рішення, відповідачем прийняте з дотриманням положень законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про оцінку земель», «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації».
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, просить скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 06 липня 2022 року та ухвалити нове, яким позов задовольнити. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що суд першої інстанції порушив норми процесуального права, оскільки справа підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження, що є обов'язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду. Скаржник зазначає, що спірне рішення Богородчанської селищної ради від 18.10.2011 № 401 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель смт. Богородчан» є регуляторним актом, який спрямований на правове регулювання господарських відносин, і який встановлює, змінює норми права, і який застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб, і на нього розповсюджується дія Закону України від 11.09.2003 №1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», що залишилось поза увагою суду першої інстанції. Скаржник вказує, що оскаржуване рішення як регуляторний акт до моменту прийняття не було оприлюднено (фактично оприлюднений - 29.10.2011 після його прийняття), чим порушені вимоги ст. ст. 8, 9, 36 Закону України від 11.09.2003 № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», що суд першої інстанції не врахував. Скаржник вважає, що на дату прийняття відповідачем рішення від 18.10.2011 № 401 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель смт. Богородчан» був відсутній позитивний Висновок державної експертизи технічної документації з нормативної грошової оцінки земель смт. Богородчан. Вважає, що рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню як таке, що прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права.
Враховуючи положення статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суд апеляційної інстанції дійшов висновку щодо можливості розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, на підставі наявних у ній доказів.
Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що оскаржуване рішення суду першої інстанції вимогам статті 242 КАС України відповідає.
Як встановлено судом першої інстанції з матеріалів справи, 18.10.2011 на сьомій сесії шостого демократичного скликання Богородчанської селищної ради Богородчанського району Івано-Франківської області прийнято рішення №401 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель смт.Богородчани» (а.с.6), пунктами 1, 2 якого вирішено затвердити технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель смт.Богородчани Богородчанського району Івано-Франківської області, яка включає: схему прояву локальних факторів оцінки та картограму розповсюдження агровиробничих груп ґрунтів. Дане рішення ввести в дію з 01.01.2012.
Вказане рішення селищної ради від 18.10.2011 №401 офіційно оприлюднено в місцевих засобах масової інформації часописі Богородчанської районної ради «Слово народу» номер 44 (1601) за 29.10.2011 (а.с.66).
Вважаючи рішення Богородчанської селищної ради Богородчанського району Івано-Франківської області незаконним, прийнятим з порушенням норм Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», ОСОБА_1 звернулась з позовом до суду.
Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Діяльність органів місцевого самоврядування регулюється Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР, в редакції чинній на час винесення оскаржуваного рішення, (далі - Закон №280/97-ВР), який відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Статтею 26 Закону № 280/97-ВР визначений перелік питань, які відносяться до виключної компетенції сільських, селищних та міських рад, до яких, зокрема, належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України.
Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Діяльність органів місцевого самоврядування регулюється Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР, в редакції чинній на час винесення оскаржуваного рішення, (далі - Закон №280/97-ВР), який відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Статтею 26 Закону № 280/97-ВР визначений перелік питань, які відносяться до виключної компетенції сільських, селищних та міських рад, до яких, зокрема, належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України.
Відповідно до частин 1 і 2 статті 59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
У частині 12 статті 59 Закону №280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Згідно з статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 №1160-IV, в редакції чинній на час винесення оскаржуваного рішення, (далі Закон №1160-IV) регуляторний акт - це:
прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;
прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Таким чином, вказаним вище Законом визначено, що регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: 1) прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; 2) встановлення, зміна чи скасування норм права; 3) застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.
Особливу увагу при визначенні акта регуляторним слід звертати на відносини, що є предметом регулювання цього акта.
Сфера дії Закону №1160-IV включає в себе: господарські відносини та адміністративні відносини - відносини між регуляторними органами та суб'єктами господарювання та/або між іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.
Господарський кодекс України наступним чином визначає сферу господарських відносин - господарські відносини виникають у процесі організації та здійснення господарської діяльності між суб'єктами господарювання, а також між суб'єктами господарювання та іншими учасниками відносин у сфері господарювання.
При цьому під господарською діяльністю розуміється діяльність суб'єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність.
ГК України розрізняє наступні види господарської діяльності: підприємництво - це господарська діяльність, що здійснюється для досягнення економічних і соціальних результатів та з метою одержання прибутку; некомерційна господарська діяльність - це господарська діяльність, що здійснюється без мети одержання прибутку.
Слід наголосити, що державна регуляторна політика охоплює всі сфери та галузі, у яких можливе здійснення господарської та підприємницької діяльності, не забороненої законами України, та засоби державного регулювання такої діяльності, у яких держава будь-яким чином встановлює правила поведінки для суб'єктів господарювання.
Основними засобами регулюючого впливу держави є, зокрема: правила та процедури щодо входження на ринок і виходу з нього суб'єктів господарювання, їх створення та ліквідації; ліцензування певних видів господарської діяльності; дозвільна система на провадження певного виду господарської діяльності; правила та процедури, що регламентують певні види господарської діяльності, які не підпадають під дозвільну систему на провадження певного виду господарської діяльності; правила щодо обсягу та процедур подачі обов'язкової звітності; тарифне і нетарифне регулювання; організація державного контролю за господарською діяльністю; отримання погоджень від органів державної влади або третіх осіб.
Таким чином, регулюючий вплив держави на діяльність суб'єктів господарювання поширюється на всі правовідносини між суб'єктами господарювання, які мають місце в законодавчо регульованій сфері, а також охоплює собою адміністративні відносини між ними та органами влади під час реалізації прав та обов'язків, передбачених актами законодавства.
Вказаний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 13 грудня 2019 року у справі №461/1824/15-а, від 31 травня 2021 року у справі №826/16053/16, від 01 лютого 2022 року у справі №160/1936/21.
Крім того, відповідно до статті 1 Закону №1160-IV регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти.
До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов'язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;
Регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
З матеріалів справи судом першої інстанції встановлено, що рішенням Богородчанської селищної ради Івано-Франківської області від 18.10.2011 № 401, яке оприлюднено у часописі «Слово народу» номер 44 (1601) за 29.10.2011, затверджено Технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель смт.Богородчани Богородчаниського району Івано-Франківської області, яка включає схему прояву локальних факторів оцінки, картограму розповсюдження агровиробничих груп ґрунтів.
Як вірно встановлено судом першої інстанції, затверджена рішенням ради від 18.10.2011, технічна документація з нормативної грошової оцінки земель смт.Богородчани містить розрахунки (формули та коефіцієнти), які в подальшому будуть застосовуватися при розрахунках земельних платежів. З огляду на що, це рішення не має такої обов'язкової ознаки для віднесення його до регуляторного акта, як неодноразове застосовування. Фактично рішення ради від 18.10.2011 № 401 є актом одноразового застосування та вичерпує свою дію фактом його виконання.
Такий висновок узгоджується з висновками, викладеними Верховним Судом у постановах від 7 жовтня 2021 року у справі №160/17179/20 та від 01 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21.
При цьому, суд апеляційної інстанції зауважує, що відповідно до положень статті 20 Закону України «Про оцінку земель», в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, за результатами нормативної грошової оцінки земельних ділянок складається технічна документація.
Статтею 7 Закону України «Про оцінку земель» встановлено, що розробниками технічної документації нормативної грошової оцінки земельних ділянок є юридичні особи, які отримали ліцензії на проведення робіт із землеустрою.
Стандартом СОУ ДКЗР 00032632-012:2009 «Оцінка земель. Правила розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель населених пунктів» передбачені три складові технічної документації з нормативної грошової оцінки земель сільських населених пунктів: пояснювальна записка, графічні матеріали, додатки.
Технічна документація з нормативної грошової оцінки земель смт.Богородчани Богородчанського району Івано-Франківської області виконана Українським державним науково-дослідним інститутом проектування міст «Діпромісто» Івано-Франківська філія відповідно до зазначеного Стандарту. Замовник - Богородчанська селищна рада Івано-Франківської області.
Виходячи з наведених вище норм законодавства органи місцевого самоврядування виступають лише замовниками робіт з нормативної грошової оцінки земельних ділянок та на пленарних засіданнях лише затверджують технічну документацію з нормативної грошової оцінки землі, розроблену у відповідності до вимог чинного законодавства.
Отже, сама по собі технічна документація не розроблялася Богородчанською селищною радою Івано-Франківської області як регуляторним органом, а тому технічна документація з нормативної грошової оцінки земель смт.Богородчани не є регуляторним актом в розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», як на тому наполягає позивач.
При цьому, скаржник не вказує, що зазначена Технічна документація містить неправильні розрахунки (формули та коефіцієнти) чи явні дефекти.
Оскільки оскаржуване рішення не є регуляторним актом, то безпідставними є і доводи апеляційної скарги щодо необхідності дотримання відповідачем під час прийняття вказаного спірного рішення положень статей Закону № 1160-IV у частині, що стосуються порядку оприлюднення регуляторних актів.
Щодо посилання позивача на відсутність висновку державної експертизи землевпорядної документації, то відповідно до Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», чинного на момент прийняття спірного рішення в цій справі, технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок підлягає обов'язковій державній експертизі, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об'єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об'єктів експертизи.
До того ж, суд апеляційної інстанції зауважує, що відповідно до статті 36 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, позитивний висновок державної експертизи дійсний протягом строку дії об'єкта державної експертизи, але не більше трьох років від дня його видачі.
Відповідно до статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Згідно з частиною 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
За встановлених обставин, надаючи правову оцінку аргументам сторін, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що спірне рішення Богородчанської селищної ради від 18.10.2011 №401 прийняте в межах повноважень, на підставі та у спосіб, передбачені нормами Конституції та Законами України, таке не є регуляторним актом, а тому відсутні правові підстави для скасування.
Щодо аргументів скаржника про розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження, а не за правилами загального позовного провадження, як підставу для скасування рішення суду першої інстанції, то суд апеляційної інстанції зазначає, що при вирішенні питання про розгляд справи за правилами спрощеного або загального позовного провадження суд враховує: 1) значення справи для сторін; 2) обраний позивачем спосіб захисту; 3) категорію та складність справи; 4) обсяг та характер доказів у справі, в тому числі, чи потрібно у справі призначати експертизу, викликати свідків тощо; 5) кількість сторін та інших учасників справи; 6) чи становить розгляд справи значний суспільний інтерес; 7) думку сторін щодо необхідності розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження.
Відповідно до пункту 18 частини 1 статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Оскільки судом першої інстанції встановлено, що оскаржуване рішення не є регуляторним актом та є актом одноразового застосування і вичерпує свою дію фактом його виконання, то, на переконання суду апеляційної інстанції, розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження нормам КАС України не суперечить.
Згідно з частиною 2 статті 6 КАС України та статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.
У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
З огляду на викладене, враховуючи положення статті 316 КАС України, прецедентну практику ЄСПЛ, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що судом першої інстанції у оскаржуваному рішенні викладено мотиви відсутності правових підстав для скасування рішення Богородчанської селищної ради Івано-Франківської області від 18.10.2011 № 401, на основі об'єктивної оцінки наданих сторонами доказів повно встановлено фактичні обставини справи, правильно застосовано норми матеріального права. Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, на законність судового рішення не впливають.
Керуючись статтями 241, 243, 308, 311, 316, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 06 липня 2022 року у справі №300/1286/22 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків встановлених ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя-доповідач Т. І. Шинкар
судді Л. П. Іщук
Н. М. Судова-Хомюк