П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
30 листопада 2022 р.м.ОдесаСправа № 420/14389/22
Головуючий в 1 інстанції: Пекний А.С.
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді - доповідачаКравця О.О.
судді -Зуєвої Л.Є.
судді - Коваля М.П.
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2022 року по справі № 420/14389/22, прийнятого в порядку спрощеного позовного провадження у складі судді Пекного А.С., за адміністративним позовом ОСОБА_1 до директора Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Миколаєві Козленка Олександра Олександровича про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,
І. КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ І РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ:
10 жовтня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду за позовом до директора Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Миколаєві Козленка О.О., в якому просив:
визнати протиправними дії директора ТУДБР, розташованого у м. Миколаєві Козленка О.О. по відмові у наданні запитуваної інформації, наданню незапитуваної інформації всупереч змісту запиту на інформацію ОСОБА_1 від 16 вересня 2022 року;
зобов'язати директора ТУДБР, розташованого у м. Миколаєві Козленка О.О. надати ОСОБА_1 копію розпорядчого акту (наказу, розпорядження, доручення, візи тощо), яким визначено доручення Марії Горнецькій брати участь у справі № 420/11274/22.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2022 року позов у задоволенні позову було відмовлено.
II. КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ, УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ АПЕЛЯНТА ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ АПЕЛЯЦІЙНОГО ПРОВАДЖЕННЯ:
Не погоджуючись з рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2022 року позивач подав апеляційну скаргу, в якій вважає, що судом 1-ї інстанції було порушено норми матеріального та процесуального права та просив його скасувати та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.
Вимоги апеляційної скарги апелянт, обґрунтовує тим, що суд 1-ї інстанції, без врахування фактичних обставин справи доходить помилкового висновку, що згідно запиту на інформацію ОСОБА_1 від 16.09.2022 року слідує, що звертаючись із вказаним запитом заявник не конкретизував документ, який він бажає отримати на підтвердження доручення Марії Горнецькій здійснювати представництво Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Миколаєві у справі № 420/11274/22.
Апелянт вказує на те, що в адміністративній справі №420/11274/22 єдиним відповідачем значиться директор ТУ ДБР у м.Миколаєві Козленко О.О. - фізична особа, суб'єкт владних повноважень, тому і запитувалася публічна інформація про продукт діяльності ТУ ДБР у м.Миколаєві - розпорядчий акт (наказ, розпорядження, доручення, віза тощо), створений в результаті діяльності суб'єкта владних повноважень. З'ясовувалося питання, на підставі якого розпорядчого акту ТУ ДБР у м.Миколаєві представник юридичної особи Марія Горнецька намагалася стати представником фізичної особи із повноваженнями самопредставника юридичної особи.
Апелянт також зазначив, що Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
28.11.2022 року від Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Миколаєві надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому вказує на законність та обґрунтованість рішення суду 1-ї інстанції, просить залишити його без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.
III. ПРОЦЕДУРА АПЕЛЯЦІЙНОГО ПРОВАДЖЕННЯ:
Ухвалою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2022 року відкрито апеляційне провадження.
Ухвалою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2022 року призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження.
Апеляційний суд, заслухавши доповідача, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, вважає, що вона не підлягає задоволенню з наступних підстав:
IV. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ :
Судом першої інстанції було встановлено, що 16.09.2022 ОСОБА_1 звернувся до Територіального управління Державного бюро розслідувань у м. Миколаєві із запитом на інформацію, у якому просив надати на адресу електронної пошти копію розпорядчого акту (наказу, розпорядження, доручення, візи, тощо), яким визначено доручення ОСОБА_2 брати участь у справі № 420/11274/22 (а/с 7).
За результатами розгляду запиту ТУ ДБР у м. Миколаєві листом від 22.09.2022 № 32ПІ/16-16-2722 ОСОБА_1 повідомлено, що повноваження Горнецької М. вчиняти дії від імені юридичної особи, у тому числі підписувати договори тощо (підписант діє виключно в судах без окремого доручення (самопредставництво) з усіма правами та обов'язками сторони, третьої особи в т.ч. подання процесуальних документів, оскарження судових рішень, посвідчення копій) визначаються відповідно до Виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань; посадовою інструкцією ОСОБА_3 визначено обов'язок забезпечення в установленому порядку представлення інтересів ТУ ДБР у м. Миколаєві в судах; окремий розпорядчий акт, яким доручається Горнецькій М. здійснювати представництво інтересів ТУ ДБР у м. Миколаєві по кожній окремій справі не видається. Враховуючи викладене, ТУ ДБР у м. Миколаєві відмовляє у задоволенні запиту на підставі пункту 1 частини 1 статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а саме розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит (а/с 8).
Не погоджуючись із тим, що йому відмовлено у наданні запитуваної інформації, позивач звернувся до суду із цим позовом.
V. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) ТА ОЦІНКА СУДУ :
Згідно ч. 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ст.34 Конституції України, кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
Згідно з ст.40 Конституції України, усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначає Законом України «Про доступ до публічної інформації».
Відповідно до ст. 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Згідно ст.3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації.
Відповідно до ст.5 Закону України «Про доступ до публічної інформації» доступ до інформації забезпечується шляхом, зокрема, надання інформації за запитами на інформацію.
Пунктом 1 ч.1 ст.13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.
Згідно ст.19 Закону України «Про доступ до публічної інформації» запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Письмовий запит подається в довільній формі.
Відповідно до ст.20 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту. У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.
Згідно ст.23 Закону України «Про доступ до публічної інформації» рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду. Запитувач має право оскаржити: 1) відмову в задоволенні запиту на інформацію; 2) відстрочку задоволення запиту на інформацію; 3) ненадання відповіді на запит на інформацію; 4) надання недостовірної або неповної інформації; 5) несвоєчасне надання інформації; 6) невиконання розпорядниками обов'язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону; 7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.
Європейська Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод від 04.11.1950 року (надалі - Конвенція) , була ратифікована Законом України N 475/97-ВР від 17.07.97, та відповідно до ст.9 Конституції України є частиною національного законодавства.
Згідно ст.10 Конвенції , кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств. Здійснення цих свобод, оскільки воно пов'язане з обов'язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.
Відповідно до ст.8 Конституції України, ст.6 КАС України та ч.1 ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23.02.2006 року ,суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Тлумачення та застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов'язаний переконатися в тому, що спосіб, в який тлумачиться і застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних з принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики Суду (див. рішення у справі "Скордіно проти Італії"(Scordino v. Italy) (№ 1) [ВП], № 36813/97, пункти 190 та 191, ECHR 2006-V та п.52 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Щокін проти України" (заяви №№ 23759/03 та 37943/06), від 14 жовтня 2010року, яке набуло статусу остаточного 14 січня 2011року ).
Принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), п. 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (див., mutatis mutandis, рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pincv. The Czec hRepublic), заява № 36548/97, п. 58, ECHR 2002-VIII). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), п. 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (див., серед інших джерел, mutatis mutandis, зазначене вище рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pinc v. The Czech Republic), п. 58, а також рішення у справі "Ґаші проти Хорватії" (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, п. 40, від 13 грудня 2007 року, та у справі "Трґо проти Хорватії" (Trgov. Croatia), заява № 35298/04, п. 67, від 11 червня 2009 року, також Рішення у справі "Рисовський проти України" (Rysovskyy v. Ukraine) від 20 жовтня 2011 року, заява № 29979/04, п.71).
Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (див. рішення ЄСПЛ у справі Суомінен проти Фінляндії (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року).
Хоча стаття 10 Конвенції не надає особі загального права доступу до інформації, що перебуває в розпорядженні державних органів, проте таке право може виникнути за певних обставин. Суд узагальнив свою практику в таких справах і встановив 4 критерії, за якими обмеження доступу до інформації може визнаватися втручанням у реалізацію свободи вираження поглядів: (а) мета запитувача або для чого потрібна інформація; (b) природа (характер) інформації; (с) роль запитувача; (d) чи була інформація «готова та доступна». Також таке право буде захищати Європейський суд, якщо інформації не надають всупереч обов'язковому рішенню національного органу, що набуло законної сили.
Стаття 10 Конвенції також не зобов'язує уряд передавати таку інформацію. Однак, таке право або обов'язок може виникнути, по-перше, коли розкриття інформації було передбачене судовим рішенням, що набрало законної сили, і, по-друге, за обставин, коли доступ до інформації - важливий фактор для здійснення особою свого права на свободу вираження поглядів. Чи становить і якою мірою відмова в доступі до інформації втручання у права заявника на свободу слова, слід оцінювати в кожному конкретному випадку та з урахуванням його конкретних обставин» .
(див.рішення ЄСПЛ у справі «УГОРСЬКИЙ ГЕЛЬСІНСЬКИЙ КОМІТЕТ ПРОТИ УГОРЩИНИ» (MAGYAR HELSINKI BIZOTTSБG V. HUNGARY) Заява № 18030/11 від 08.11.2016 року (§ 39).
(1) Оцінка аргументів учасників справи і висновку суду першої інстанції
Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (ч.1-2 ст.308 КАС України, в редакції Закону на момент вчинення процесуальної дії).
Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України (в цьому випадку й далі - у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду і розгляду справи), встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Апеляційний суд зазначає, що з аналізу вищенаведених правових норм вбачається, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.
При цьому, запит на інформацію має за мету забезпечення права на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених Закону України «Про доступ до публічної інформації», та інформації, що становить суспільний інтерес.
Як вбачається з матеріалів справи, за результатами розгляду запиту на інформацію ОСОБА_1 від 16.09.2022 року Територіальним управлінням Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Миколаєві за підписом директора Олександра Козленка надано письмову відповідь.
При цьому, згідно запиту на інформацію ОСОБА_1 від 16.09.2022 року слідує, що звертаючись із вказаним запитом заявник просив надати копію розпорядчого акту (наказу, розпорядження, доручення, візи, тощо), яким визначено доручення ОСОБА_2 брати участь у справі № 420/11274/22. Проте, звертаючись із вказаним запитом заявник не конкретизував документ, який він бажає отримати на підтвердження доручення Марії Горнецькій здійснювати представництво Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Миколаєві у справі № 420/11274/22.
Із відповіді відповідача на запит вбачається, що окремий розпорядчий акт, яким доручається Горнецькій М. здійснювати представництво інтересів ТУ ДБР у м. Миколаєві по кожній окремі справі не видається.
Разом з тим, апеляційний суд зауважує, що незгода позивача з документами, які були йому надані на підтвердження доручення Марії Горнецькій здійснювати представництво Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Миколаєві у справі № 420/11274/22, або ж певні сумніви позивача чи його представника щодо можливості вказаної особи представляти інтереси Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Миколаєві у справі № 420/11274/22 на підставі таких документів не свідчить про те, що його запит не був розглянутий або у задоволенні такого запиту було відмовлено.
Крім того , у межах цієї справи суд не може надавати оцінку діям іншого суду щодо розгляду питання щодо участі ОСОБА_4 у справі № 420/11274/22 .
За таких обставин, на переконання апеляційного суду, відповідачем не допущено протиправності щодо відмови у наданні запитуваної інформації, а відтак позовні вимоги про визнання протиправними дій є необґрунтованими і задоволенню не підлягають.
Апеляційний суд також відхиляє доводи апелянта, що в адміністративній справі №420/11274/22 єдиним відповідачем значиться директор ТУ ДБР у м. Миколаєві Козленко О.О. - фізична особа, оскільки зі змісту рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2022 року у справі № 420/11274/22 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/106888864) вбачається, що директор ТУ ДБР у м. Миколаєві Козленко О.О. взагалі не перебував у суб'єктному складі сторін даної справи. Так, відповідачем у справі № 420/11274/22 є т.в.о. директора Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Миколаєві Іллящук Денис Георгійович, а третьою особою є Територіальне управління Державного бюро розслідувань, розташоване у місті Миколаєві, інтереси якого уповноважена представляти Марія Горнецька в порядку самопредставництва згідно з вимогами чинного законодавства.
Таким чином, апеляційний суд погоджується із висновком суду 1-ої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову.
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції і апеляційним судом відхиляються за необґрунтованістю.
(2) Висновки апеляційного суду:
Судом 1-ої інстанції повно з'ясовані обставини, що мають значення для справи, висновки, викладені у рішенні суду першої інстанції, відповідають обставинам справи, правильно застосовані та додержані норми матеріального та процесуального права, справу розглянуто повноважним складом суду, суд не приймав рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки осіб, які не були залучені до участі у справі, судове рішення прийнятне та підписано суддею, який зазначений у судовому рішенні.
Апеляційний суд доходить до висновку, щодо відсутності підстав для задоволення апеляційної скарги , та зміни чи скасування рішення суду 1-ої інстанції, а також вважає, що відсутні підстави для зміни розподілу судових витрат.
Керуючись ст.8,19,55 Конституції України, ст. 6 та ст. 1 Першого протоколу Європейської Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод від 04.11.1950 року, ст. 3, 6, 7, 242, 292, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд апеляційної інстанції,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2022 року - без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її підписання та не підлягає оскарженню в касаційному порядку, крім випадків, встановлених ст.328 КАС України.
Повне судове рішення складене та підписане 30 листопада 2022 року.
Головуючий суддя Кравець О.О.
Судді Коваль М.П. Зуєва Л.Є.