Справа № 420/12209/22
16 листопада 2022 року м. Одеса
Одеський окружний адміністративний суд у складі
головуючого судді Скупінської О.В.,
при секретарі Гудзікевич Я.А.
за участю:
представник позивача Дігуляр В.В.,
представника відповідача Мохортова К.О.,
розглядаючи за правилами загального позовного провадження у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 , яка діє в інтересах неповнолітньої доньки ОСОБА_2 до Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії
До Одеського окружного адміністративного суду 01 вересня 2022 року надійшла позовна заява ОСОБА_1 , яка діє в інтересах неповнолітньої доньки ОСОБА_2 , до Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради, в якій позивач просить суд:
1. Визнати протиправною відмову Департаменту надання адмiнiстративних послуг Одеської міської ради від 17.08.2022 року позивачу ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої доньки ОСОБА_2 ІНФОРМАЦІЯ_1 , у реєстрації місця проживання неповнолітньої доньки ОСОБА_2 ІНФОРМАЦІЯ_1 , за адресою АДРЕСА_1 , без згоди батька;
2. Зобов'язати Департамент надання адмiнiстративних послуг Одеської міської ради здійснити реєстрацію місця проживання неповнолітньої доньки ОСОБА_2 ІНФОРМАЦІЯ_1 , за адресою АДРЕСА_1 , без згоди батька.
Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтовує тим, що вона з 19.10.2021 року зареєстрована за адресою: АДРЕСА_1 . Неповнолітня донька ОСОБА_1 - ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 отримала паспорт громадянина України № НОМЕР_1 . З батьком доньки, ОСОБА_6 , позивачка ОСОБА_1 розірвала шлюб 04.06.2008 року, після чого донька проживає з матір'ю, з батьком дитини ані позивачка ані донька ОСОБА_2 відносини не підтримують. 17.08.2022 року ОСОБА_2 звернулась до відповідача з заявою про реєстрацію місця проживання без згоди батька за адресою: АДРЕСА_1 , за якою зареєстрована її мати - ОСОБА_1 . До заяви було надано повний перелік документів, відповідно до вимог Порядку декларування та реєстрації місця проживання (перебування) затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 7 лютого 2022 року № 265. Враховуючи, що квартира належить іншій особі, до заяви про реєстрацію місця проживання було також надано згоду власника квартири ОСОБА_7 та копію витягу з державного реєстру права власності. За результатами розгляду заяви, відповідачем 17.08.2022 року відмовлено ОСОБА_2 в реєстрації місця проживання за однією адресою з матір'ю: АДРЕСА_1 . Підставою для відмови в реєстрації місця проживання відповідач вказав на відсутність згоди батька. Позивачка вважає, що відмову в реєстрації місця проживання винесено всупереч вимогам чинного законодавства, тому її слід визнати протиправною та зобов'язати відповідача зареєструвати місце проживання ОСОБА_2 за адресою: АДРЕСА_1 без згоди батька, так як їй на час звернення із заявою до позивача виповнилось 16-ть років і згода батька не потребується.
Вважаючи такі дії протиправними, позивач звернулася до суду з позовною заявою.
23 вересня 2022 року до суду (вх.№30211/22) від Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради надійшов відзив на позовну заяву у якому відповідач проти задоволення позовних вимог заперечує та зазначає, що ОСОБА_2 17.08.2022 звернулась до Департаменту із заявою з метою отримання адміністративної послуги з реєстрації місця проживання, проте, дослідивши документи Департамент прийняв рішення про відмову у такій реєстрації з огляду на відсутність згоди батька.
Відповідач, із посиланням на Закон України «Про надання публічних (електронних публічних) послуг щодо декларування та реєстрації місця проживання в Україні» та Порядок декларування та реєстрації місця проживання (перебування) №265 вказує, що п.32 Порядку №265 встановлено, що у разі подання заяви про реєстрацію місця проживання (перебування) особою, яка не досягла 18-річногн віку, реєстрація проживання (перебування) здійснюється за згодою батьків або інших законних представників такої особи. В той же час, з посиланням на п.34 Порядку №265 зазначає, що згода іншого з батьків не потрібна, якщо батьки зареєстровані за однією адресою, що не відповідає обставинам справи.
З огляду на те, що ОСОБА_2 на момент звернення 18 років не виповнилось, а згода батька на реєстрацію до заяви не була додана, вважає, що Департамент надання адміністративних послуг Одеської міської ради, відмовляючи у реєстрації, діяв правомірно.
Відповідач підкреслює, що він не з'ясовує підстави відсутності зазначеної згоди батька на реєстрацію, при цьому зазначає, що як убачається зі змісту позовної заяви, батько у вихованні дитини участі на приймаю та наголошує, що належним способом захисту прав позивача є звернення до суду з позовною заявою про позбавлення батьківських прав в порядку цивільного судочинства, а не оскарження рішення Департаменту.
Відповідач, також, звертає увагу суду на відмінність декларування від реєстрації місця проживання.
Ухвалою судді від 06.09.2022 відкрито провадження по справі та вирішено здійснювати її розгляд за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи.
Ухвалою суду від 27.09.2022 ухвалено розгляд справи № 420/12209/22 - проводити за правилами загального позовного провадження; призначити підготовче засідання на 12 жовтня 2022 року об 11 год 00 хв.
18 жовтня 2022 року суд ухвалив скерувати запит до Головного управління ДМС в Одеській області щодо місця реєстрації на території м.Одеси батька ОСОБА_2 - ОСОБА_6 , та відклав підготовче засідання на 08.11.2022.
Ухвалою суду від 08 листопада 2022 року закрито підготовче провадження по справі та ухвалено призначити справу №420/12209/22 до судового розгляду по суті на 16 листопада 2022 року об 14 год 10 хв.
16 листопада 2022 року у судовому засіданні представник позивача на задоволенні позовних вимог наполягав з огляду на порушення прав ОСОБА_2 та порушення законодавства відповідачем при прийнятті спірного рішення про відмову у реєстрації, а представник відповідача проти задоволення позовних вимог заперечував із посиланням на недоведеність порушення прав заявниці ( ОСОБА_2 ), а також із зазначенням, що суб'єкт владних повноважень діяв у відповідності із законодавством.
Розглянувши подані сторонами заяви по суті справи і докази на їх обґрунтування, всебічно і повно з'ясувавши фактичні обставини справи, судом встановлено таке.
Відповідно до копії свідоцтва про народження (а.с.18-19), батьками ОСОБА_2 є ОСОБА_6 та ОСОБА_1 .
Матеріали справи містять копію паспорту громадянина України (а.с.16-20), виданого на ім'я ОСОБА_2 (дата народження ІНФОРМАЦІЯ_1 ), а також довідку №5115-000009665 від 04.07.2022 (а.с.21) про реєстрацію особи громадянином України, видану ОСОБА_2 .
Відповідно до довідки про реєстрацію місця проживання особи (а.с.12), місце проживання ОСОБА_1 з 19.10.2021 зареєстровано за адресою: АДРЕСА_1 .
Відповідно до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності, квартира за адресою: АДРЕСА_1 на праві приватної власності належить ОСОБА_7 .
Матеріали справи містять свідоцтво про розірвання шлюбу (а.с.14-15), відповідно до якого шлюб, укладений між ОСОБА_6 та ОСОБА_1 розірваний 04.06.2008.
Відповідно до відповіді відділу адресно-довідкової роботи Головного управління ДМС України в Одеській області від 20.10.2022 (а.с.96) на запит суду від 18.10.2022, ОСОБА_6 ,1981 р.н. по місті Одесі та Одеській області не значиться.
17 серпня 2022 року ОСОБА_2 звернулась до Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради із заявою про реєстрацію місця проживання (перебування) (а.с.7-8) за адресою: АДРЕСА_1 (первинна реєстрація).
Законними представниками у заяві зазначено: Батько: ОСОБА_6 ; мати: ОСОБА_1 : ПГУ № НОМЕР_2 , 17.08.2021, 5112, 17.08.2031 - даю згоду на реєстрацію.
Заява від 17.08.2022 містить дані про витяг №250036457 від 26.03.2021, Інформацію з Державного реєстру №307588456 від 17.08.2022 та згоду власника житла ОСОБА_7 .
У заяві від 17.08.2022 міститься запис адміністратора Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради: «Особа не подала або подала не в повному обсязі необхідні документи або відомості (відсутня згода батька на реєстрацію місця проживання дитини)».
Вважаючи таке рішення протиправним, ОСОБА_1 , в інтересах неповнолітньої доньки ОСОБА_2 звернулась до суду з позовною заявою.
Вирішуючи дану адміністративну справу, суд виходить з такого.
Судом з'ясовано, що спірні відносини склалися внаслідок відмови посадових осіб Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради зареєструвати місце проживання неповнолітньої дитини позивачки ОСОБА_2 за адресою місця реєстрації позивачки АДРЕСА_1 .
При цьому, єдиною підставою для відмови відповідача у реєстрації місця проживання ОСОБА_2 за місцем проживання матері є відсутність письмової згоди батька дитини на виконання вказаних дій, обов'язковість надання якої відповідач обґрунтовує з посиланням п.32 Порядку №265.
У першу чергу суд зазначає, що в силу ч. 1 ст. 3 Конвенції про права дитини, ратифікованої постановою Верховної Ради України 27 лютого 1991 року, в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється як найкращому забезпеченню інтересів дитини.
Декларацією прав дитини, прийнятою Генеральною Асамблеєю ООН 20 листопада 1959 року, у принципі 6 проголошено, що дитина для повного і гармонійного розвитку її особистості потребує любові і розуміння.
Статтею 33 Конституції України встановлено, що кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом.
Засади шлюбу, особисті немайнові та майнові права і обов'язки подружжя, підстави виникнення, зміст особистих немайнових і майнових прав та обов'язків батьків і дітей, усиновлювачів та усиновлених, інших членів сім'ї та родичів визначає Сімейний кодекс України.
Відповідно до ч.3 ст.160 Сімейного кодексу України, якщо батьки проживають окремо, місце проживання дитини, яка досягла чотирнадцяти років, визначається нею самою.
В свою чергу, відповідно до приписів ч.2 ст.29 Цивільного кодексу України, фізична особа, яка досягла чотирнадцяти років, вільно обирає собі місце проживання, за винятком обмежень, які встановлюються законом.
У відповідності до ч.1 ст.29 Цивільного кодексу України, місцем проживання фізичної особи є житло, в якому вона проживає постійно або тимчасово.
Закон України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» (тут і далі у редакції на момент спірних правовідносин), відповідно до Конституції України регулює відносини, пов'язані зі свободою пересування та вільним вибором місця проживання в Україні, що гарантуються Конституцією України і закріплені Загальною декларацією прав людини, Міжнародним пактом про громадянські та політичні права, Конвенцією про захист прав людини та основоположних свобод і протоколами до неї, іншими міжнародними договорами України, а також визначає порядок реалізації свободи пересування та вільного вибору місця проживання і встановлює випадки їх обмеження.
Відповідно до ст.2 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», громадянам України, а також іноземцям та особам без громадянства, які на законних підставах перебувають в Україні, гарантуються свобода пересування та вільний вибір місця проживання на її території, за винятком обмежень, які встановлені цим Законом.
При цьому, відповідно до ст.4 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», законодавство про свободу пересування та вільний вибір місця проживання складається з Конституції України, цього Закону, інших законів та міжнародних договорів України.
Якщо міжнародним договором України встановлено інші норми, ніж ті, що містяться у цьому Законі, застосовуються норми міжнародного договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України.
Обмеження вільного вибору місця проживання визначається статтею 13 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», відповідно до якої вільний вибір місця проживання обмежується в адміністративно-територіальних одиницях, які знаходяться: у прикордонній смузі; на територіях військових об'єктів; у зонах, які згідно із законом належать до зон з обмеженим доступом; на території, де у разі небезпеки поширення інфекційних захворювань і отруєнь людей введені особливі умови і режим проживання населення та господарської діяльності; на територіях, щодо яких введено воєнний або надзвичайний стан; на тимчасово окупованих територіях.
Вільний вибір місця проживання обмежується щодо: осіб, які не досягли 14-річного віку; осіб, до яких згідно із процесуальним законодавством застосовано запобіжні заходи, пов'язані з обмеженням або позбавленням волі; осіб, які за вироком суду відбувають покарання у вигляді позбавлення або обмеження волі; осіб, які згідно із законодавством перебувають під адміністративним наглядом; осіб, які згідно із законодавством про інфекційні захворювання та психіатричну допомогу підлягають примусовій госпіталізації та лікуванню; іноземців та осіб без громадянства, які не мають законних підстав для перебування на території України.
Відносини у сфері надання публічних (електронних публічних) послуг щодо декларування та реєстрації місця проживання (перебування) фізичних осіб в Україні, встановлює порядок надання таких послуг та порядок внесення, обробки, обміну відповідними відомостями в електронних реєстрах, базах даних для надання таких послуг регулює Закон України «Про надання публічних (електронних публічних) послуг щодо декларування та реєстрації місця проживання в Україні» (тут і далі у редакції на момент спірних правовідносин).
Відповідно до п.4 ч.1 ст.2 Закону України «Про надання публічних (електронних публічних) послуг щодо декларування та реєстрації місця проживання в Україні», декларування місця проживання особи - повідомлення особою органу реєстрації адреси свого місця проживання шляхом надання декларації про місце проживання в електронній формі з використанням Єдиного державного веб-порталу електронних послуг з подальшим внесенням такої інформації до реєстру територіальної громади
Відповідно до п.12 ч.1 ст.2 Закону України «Про надання публічних (електронних публічних) послуг щодо декларування та реєстрації місця проживання в Україні», реєстрація місця проживання (перебування) особи - внесення за заявою про реєстрацію місця проживання (перебування), поданою особою в паперовій формі, до реєстру територіальної громади інформації про місце проживання (перебування) особи.
Відповідно до ч.1 ст.3 Закону України «Про надання публічних (електронних публічних) послуг щодо декларування та реєстрації місця проживання в Україні», декларування та реєстрація місця проживання (перебування) особи здійснюється з метою:
1) створення умов для реалізації прав особи, зокрема виборчих прав, права на участь у місцевому самоврядуванні, на отримання соціальних, публічних послуг, у випадках, передбачених законом;
2) ведення офіційного листування та здійснення інших комунікацій з особою;
3) використання знеособлених даних реєстрів територіальних громад для обґрунтованого розроблення органами державної влади та органами місцевого самоврядування програм економічного і соціального розвитку адміністративно-територіальних одиниць, визначення правомочності зборів жителів територіальної громади, для статистичних, наукових та інших потреб у визначених законом та актами Кабінету Міністрів України випадках.
Відповідно до ч.2 ст.4 Закону України «Про надання публічних (електронних публічних) послуг щодо декларування та реєстрації місця проживання в Україні», порядок декларування місця проживання, реєстрації місця проживання (перебування), зміни місця проживання, зняття з реєстрації місця проживання, скасування декларування місця проживання, реєстрації місця проживання (перебування), форми декларацій (заяв), що подаються для декларування місця проживання, реєстрації місця проживання (перебування), зміни місця проживання, зняття із задекларованого та зареєстрованого місця проживання (перебування), а також порядок ведення реєстру територіальної громади, надання та передачі інформації з та до такого реєстру визначаються Кабінетом Міністрів України.
Стаття 5 Закону України «Про надання публічних (електронних публічних) послуг щодо декларування та реєстрації місця проживання в Україні» висуває загальні вимоги до декларування та реєстрації місця проживання (перебування) особи, відповідно до пункту 6 якої, реєстрація місця проживання (перебування) особи здійснюється за заявою такої особи, поданою в паперовій формі до органу реєстрації або через центр надання адміністративних послуг, за адресою житла будь-якої форми власності.
При цьому, умова про надання згоди батька щодо реєстрації місця проживання (перебування) дитини наведена лише у пункті 4 зазначеної статті, а саме щодо декларування та реєстрації місця проживання (перебування) дитини віком від 10 до 14 років за місцем проживання (перебування) одного з батьків чи законних представників, з яким проживає дитина.
Суд підкреслює, що вимога щодо згоди батька, який не проживає з дитиною, яка досягла 14 років, приписи Закону України «Про надання публічних (електронних публічних) послуг щодо декларування та реєстрації місця проживання в Україні» не містять.
Порядок реєстрації місця проживання (перебування) особи визначений статтею 9 Закону України «Про надання публічних (електронних публічних) послуг щодо декларування та реєстрації місця проживання в Україні», відповідно до частини 1 якої, у разі реєстрації місця проживання (перебування) особи під час особистого відвідування органу реєстрації (у тому числі через центр надання адміністративних послуг) подається заява про реєстрацію місця проживання (перебування) за формою, затвердженою Кабінетом Міністрів України. Реєстрація місця проживання (перебування) особи, зміна її місця проживання (перебування) може бути здійснена за зверненням її законного представника або представника, що діє на підставі довіреності, посвідченої у встановленому законом порядку (далі - представник).
До заяви про реєстрацію місця проживання (перебування) особи додаються: 1) паспортний документ особи або довідка про звернення за захистом в Україні, або документ, що посвідчує особу без громадянства, з особистими даними; 2) свідоцтво про народження - для дітей віком до 14 років; 3) документи, що підтверджують право на проживання (перебування) в житлі, адреса якого реєструється для проживання (перебування) (відомості про житло (документи), що підтверджують право власності на житло, рішення суду, яке набрало законної сили, про надання особі права на вселення до житла, визнання за особою права користування житлом, жилим приміщенням, договір найму (піднайму, оренди) або інші документи, визначені Кабінетом Міністрів України); 4) документи, що посвідчують особу законного представника (представника); 5) документи, що підтверджують повноваження особи як законного представника (представника), крім випадків, якщо законними представниками дитини є її батьки чи один із батьків; 6) документ, що підтверджує сплату адміністративного збору; 7) військово-обліковий документ (для громадян України, які підлягають взяттю на військовий облік або перебувають на військовому обліку) (ч.2 ст.9 Закону України «Про надання публічних (електронних публічних) послуг щодо декларування та реєстрації місця проживання в Україні»).
Забороняється вимагати для реєстрації місця проживання (перебування) подання особою відомостей та/або документів, не передбачених цим Законом (ч.7 ст.9 Закону України «Про надання публічних (електронних публічних) послуг щодо декларування та реєстрації місця проживання в Україні»).
Відповідно до ч.1 ст.12 Закону України «Про надання публічних (електронних публічних) послуг щодо декларування та реєстрації місця проживання в Україні», орган реєстрації відмовляє у внесенні до реєстру територіальної громади інформації про задеклароване або зареєстроване місце проживання (перебування) особи у разі, якщо: 1) у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно містяться відомості про обтяження щодо житла, яке особа декларує або реєструє як місце проживання (перебування); 2) відомості Державного реєстру речових прав на нерухоме майно не відповідають відомостям у поданих особою документах або даних; 3) особа подала документи або відомості, передбачені цим Законом, не в повному обсязі; 4) у поданих особою документах або відомостях містяться недостовірні відомості або подані документи є недійсними, або строк дії паспортного документа іноземця чи особи без громадянства, які на законних підставах проживають на території України, закінчився; 5) за декларуванням або реєстрацією місця проживання (перебування) особи звернулася дитина віком до 14 років або особа, не уповноважена на подання документів; 6) житлу, в якому особа декларує або реєструє своє місце проживання (перебування), не присвоєна адреса у встановленому порядку; 7) за адресою житла, в якому особа декларує або реєструє своє місце проживання (перебування), наявний об'єкт нерухомого майна, який не належить до житла; 8) відомості реєстру територіальної громади щодо задекларованого або зареєстрованого місця проживання (перебування) батьків або інших законних представників дитини віком до 14 років не відповідають відомостям, наведеним у заяві (декларації), поданій стосовно цієї дитини; 9) дані реєстру територіальної громади щодо задекларованого або зареєстрованого місця проживання (перебування) батьків або інших законних представників дитини віком від 14 до 18 років не відповідають відомостям, наведеним у заяві (декларації), поданій цією дитиною.
На підставі наведених норм Законів України вбачається безумовне право дитини, яка досягла чотирнадцяти років самостійно як визначити своє місце проживання, так і звернутись за його реєстрацією.
Щодо посилання відповідача на приписи Порядку №265, суд зазначає таке.
Механізм здійснення декларування/реєстрації місця проживання (перебування), зміни місця проживання, зняття із задекларованого/зареєстрованого місця проживання (перебування), скасування декларування/реєстрації місця проживання (перебування), а також встановлює форми необхідних для цього документів визначає Порядок декларування та реєстрації місця проживання (перебування), затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 7 лютого 2022 року № 265 (далі - Порядок №265).
Відповідно до п.3 Порядку №265, декларування/реєстрація місця проживання (перебування), зняття із задекларованого/зареєстрованого місця проживання (перебування), зміна місця проживання (перебування), скасування декларування/реєстрації місця проживання (перебування) особи здійснюється органом реєстрації, на території територіальної громади, на яку поширюються повноваження відповідної ради.
Громадянин України, який проживає на території України, а також іноземець чи особа без громадянства, які на законних підставах постійно або тимчасово проживають на території України, зобов'язані протягом 30 календарних днів після зняття із задекларованого/зареєстрованого місця проживання та прибуття до нового місця проживання (перебування) задекларувати/зареєструвати його. Іноземець чи особа без громадянства, які отримали довідку про звернення за захистом в Україні, можуть зареєструвати місце свого перебування в Україні (абз.1 п.5 Порядку №265).
Реєстрація місця проживання (перебування) особи здійснюється під час особистого відвідування органу реєстрації (у тому числі через центр надання адміністративних послуг) за адресою житла незалежно від форми власності (п.27 Порядку №265)
Особи, які досягли 14-річного віку, самостійно подають заяву про реєстрацію місця проживання (перебування) (п.31 Порядку №265).
У разі подання заяви про реєстрацію місця проживання (перебування) особою, яка не досягла 18-річного віку, реєстрація місця проживання (перебування) здійснюється за згодою батьків або інших законних представників такої особи. Згода не надається у разі коли особа є здобувачем освіти та здійснює реєстрацію свого місця проживання (перебування) в гуртожитку, що належить до сфери управління закладу освіти (п.32 Порядку №265).
У разі коли місце проживання батьків або інших законних представників особи віком до 18 років задекларовано/зареєстровано за однією адресою, згода іншого з батьків або законних представників не надається (п.34 Порядку №265).
Отже, як вбачається з п.32 Порядку №265, дитина віком з 14 до 18 років обмежена правом на місце реєстрації та, відповідно, й на вільне обрання місця проживання згодою того з батьків, який проживає окремо, що не відповідає правам такої дитини, які надані їй приписами Цивільного кодексу України, Сімейного кодексу України та не вбачається обмежень й з приписів Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні».
Суд зазначає, що юридична сила закону як основного джерела права, його місце в системі нормативно-правових актів закріплені в Конституції України.
Однією з ознак, яка відрізняє закон від інших нормативно-правових актів, є прийняття його вищим представницьким органом державної влади. Пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України закріплено, що прийняття законів належить до повноважень Верховної Ради України.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року №17-рп (щодо повноважності Верховної Ради України) визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони.
Ще однією ознакою, яка відрізняє закон від інших нормативно-правових актів, є критерій регулювання найбільш важливих суспільних відносин.
Статтею 92 Конституції України визначено коло питань (суспільних відносин), які можуть бути врегульовані виключно законами України.
Вища юридична сила закону полягає також у тому, що всі підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі законів та за своїм змістом не повинні суперечити їм. Підпорядкованість таких актів законам закріплена у положеннях Конституції України.
Так, відповідно до частини третьої статті 106 Конституції України, Президент на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.
Згідно з частиною третьою статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Отже, у випадку суперечності норм підзаконного акта нормам закону слід застосовувати норми закону, оскільки він має вищу юридичну силу.
Суд зазначає, що статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
В свою чергу, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України (п.1 ч.2 ст.2 КАС України).
Одним із елементів конституційного принципу верховенства права є принцип правової визначеності, в якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями; обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної.
Конституційні принципи, на яких базується здійснення прав і свобод людини та громадянина в Україні, включаючи і право на вільне місце проживання (перебування), передбачають правові гарантії, правову визначеність і пов'язану з ними передбачуваність законодавчої політики у сфері пенсійного забезпечення, необхідні для того, щоб учасники відповідних правовідносин мали можливість завбачати наслідки своїх дій і бути впевненими у своїх законних очікуваннях, що набуте ними на підставі чинного законодавства право, його зміст та обсяг буде ними реалізовано.
Практикою ЄСПЛ сформовано підхід щодо розуміння правової визначеності як засадничої складової принципу верховенства права. Зокрема, у Рішенні ЄСПЛ від 28 листопада 1999 року у справі «Брумареску проти Румунії» зазначено, що принцип правової визначеності є складовою верховенства права (пункт 61). Також у Рішенні від 13 грудня 2001 року в справі «Церква Бессарабської Митрополії проти Молдови» ЄСПЛ зазначив, що закон має бути доступним та передбачуваним, тобто вираженим з достатньою точністю, щоб дати змогу особі в разі необхідності регулювати його положеннями свою поведінку (пункт 109).
Поняття «законні очікування» (legitimate expectations) слід розглядати як елементи верховенства права та «юридичної визначеності» (legal certainty). Практика Суду ЄС і ЄСПЛ розглядає законні очікування як елемент правової визначеності в умовах відсутності єдиної теорії легітимних (законних) очікувань, придатних для всіх національних правопорядків.
Крім того, ЄСПЛ у своїй прецедентній практиці характеризує якість закону як правове положення, що може витримати перевірку його на якість, якщо це положення є достатньо чітким у переважній більшості справ, що їх розглядали національні органи (Ґавенда проти Польщі від 14.03.2002).
Чинні положення національного законодавства потрібно формулювати так, щоб вони були достатньо доступними, чіткими і передбачуваними у практичному застосуванні (Броньовський проти Польщі від 22.06.2004). Якість закону вимагає, щоб він був доступний для даної особи і вона також могла передбачити наслідки його застосування до неї та щоб закон не суперечив принципові верховенства права. Це означає, що в національному праві має існувати засіб правового захисту від свавільного втручання з боку державних органів у права, гарантовані Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод. Небезпека свавілля є особливо очевидною, коли виконавча влада здійснює свої функції закрито. Закон має містити досить зрозумілі й чіткі формулювання, які давали б громадянам належне уявлення стосовно обставин та умов, за якими державні органи уповноважені вдаватися до втручання в право (Аманн проти Швейцарії від 16.02.2000).
В той же час суд підкреслює, що приписи Цивільного кодексу України, Сімейного кодексу України та Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» щодо місця проживання та його реєстрації дитиною, яка досягла 14 років, є чіткими та передбачуваними.
Отже, з огляду на наведене, суд відхиляє посилання відповідача на приписи Порядку №265 як на підставу правомірності прийняття спірного рішення щодо відмови дитині, яка досягла 14 років у здійсненні реєстрації місця проживання без згоди батька, та вважає його таким, що прийнято не на підставі та не у спосіб, що визначений Конституцією та законами України, а відтак визнає його протиправним та таким, що підлягає скасуванню.
В той же час суд зазначає, що позовна вимога у позовній заяві щодо визнання протиправною відмову Департаменту надання адмiнiстративних послуг Одеської міської ради від 17.08.2022 позивачу ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої доньки ОСОБА_2 - викладена некоректно, оскільки, як вбачається з матеріалів справи, відмова Департаменту надання адмiнiстративних послуг Одеської міської ради була скерована саме ОСОБА_2 щодо її заяви.
Проте, суд не позбавлений можливості скористатись правом, що надано ч.2 ст.9 КАС України та задовольнити позовну вимогу шляхом визнання протиправним та скасування рішення Департаменту надання адмiнiстративних послуг Одеської міської ради від 17.08.2022 про відмову ОСОБА_2 у реєстрації місця проживання за адресою АДРЕСА_1 , відповідно до заяви від 17.08.2022.
При цьому суд зазначає, що згідно Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Здійснюючи судочинство Європейський суд неодноразово аналізував наявність, межі, спосіб та законність застосування дискреційних повноважень національними органами, їх посадовими особами. Зокрема, в рішенні Європейського суду з прав людини від 17.12.2004 року у справі «Педерсен і Бодсгор проти Данії» зазначено, що здійснюючи наглядову юрисдикцію, суд, не ставлячи своїм завданням підміняти компетентні національні органи, перевіряє, чи відповідають рішення національних держаних органів, які їх винесли з використанням свого дискреційного права, положенням Конвенції та Протоколів до неї. Суд є правозастосовчим органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість нього рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень.
У рішенні Європейського суду з прав людини від 02.06.2006 року у справі «Волохи проти України» (заява № 23543/02) при наданні оцінки повноваженням державних органів суд виходив з декількох ознак, зокрема щодо наявності дискреції. Так, суд вказав, що норма права є «передбачуваною», якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації - регулювати свою поведінку. «…надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права. Отже, закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання».
Тобто, під дискреційним повноваженням слід розуміти компетенцію суб'єкта владних повноважень на прийняття самостійного рішення в межах, визначених законодавством, та з урахуванням принципу верховенства права.
Зміст компетенції органу виконавчої влади складають його повноваження - певні права та обов'язки органу діяти, вирішуючи коло справ, визначених цією компетенцією. В одних випадках це зміст прав та обов'язків (право діяти чи утримуватися від певних дій). В інших випадках органу виконавчої влади надається свобода діяти на свій розсуд, тобто оцінюючи ситуацію, вибирати один із кількох варіантів дій (або утримуватися від дій) чи один з варіантів можливих рішень.
Суд враховує, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним і таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.
З огляду на наведене, похідна позовна вимога про зобов'язання Департаменту надання адмiнiстративних послуг Одеської міської ради здійснити реєстрацію місця проживання ОСОБА_2 за адресою АДРЕСА_1 , без згоди батька, підлягає задоволенню також.
При цьому, суд, враховуючи приписи Цивільного кодексу України та Сімейного кодексу України, наявність інформації про відсутність реєстрації місця проживання батька дитини на території міста Одеси та Одеської області, та досягнення дитиною віку 14 років, не вбачає, що зазначеним рішенням будуть порушені права ОСОБА_6 .
Статтею 90 КАС України передбачено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).
Надаючи оцінку кожному окремому специфічному доводу всіх учасників справи, що мають значення для правильного вирішення адміністративної справи, суд застосовує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).
Наведена позиція ЄСПЛ також застосовується у практиці Верховним Судом, що, як приклад, відображено у постанові від 28 серпня 2018 року (справа № 802/2236/17-а).
Судом було надано вичерпну відповідь на всі питання, які входять до предмету доказування у даній справі та виникають при кваліфікації спірних правовідносин як у матеріально-правовому, так і в процесуальному аспектах.
Такий підхід узгоджується з практикою Європейського суду з прав людини. Так, у рішенні ЄСПЛ від 19 квітня 1993 року у справі «Краска проти Швейцарії» визначено, що ефективність справедливого розгляду досягається тоді, коли сторони процесу мають право представити перед судом ті аргументи, які вони вважають важливими для справи. При цьому такі аргументи мають бути «почуті», тобто ретельно розглянуті судом. Іншими словами, суд має обов'язок провести ретельний розгляд подань, аргументів та доказів, поданих сторонами. Разом із цим, обов'язок суду обґрунтовувати свої рішення не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (п. 29 рішення ЄСПЛ від 9 грудня 2009 року у справі «Руїс Торіха проти Іспанії»).
Беручи до уваги наведене, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, виходячи з наведених висновків в цілому, суд дійшов висновку про задоволення позовних вимог.
Вирішуючи питання про розподіл між сторонами судових витрат, керуючись положеннями статті 139 КАС України, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись ст.ст. ст.ст. 2, 5-9, 72, 74-77, 90, 139, 242-246, 255, 262, 291, 295, 297 КАС України, суд
Адміністративний позов ОСОБА_1 , яка діє в інтересах неповнолітньої доньки ОСОБА_2 до Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії - задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту надання адмiнiстративних послуг Одеської міської ради від 17.08.2022 про відмову ОСОБА_2 у реєстрації місця проживання за адресою АДРЕСА_1 , відповідно до заяви від 17.08.2022.
Зобов'язати Департамент надання адмiнiстративних послуг Одеської міської ради здійснити реєстрацію місця проживання ОСОБА_2 за адресою АДРЕСА_1 , без згоди батька.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Рішення суду може бути оскаржене до П'ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подання апеляційної скарги до суду апеляційної інстанції.
Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Учасники справи:
Позивач: ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 , РНОКПП НОМЕР_3 ), яка діє в інтересах неповнолітньої доньки ОСОБА_2 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 , АДРЕСА_2 ).
Відповідач: Департамент надання адміністративних послуг Одеської міської ради (65017, м. Одеса, вул. Косовська, 2Д, код ЄДРПОУ 38226516).
Суддя Олена СКУПІНСЬКА