22 листопада 2022 року
справа №380/11016/22
провадження № П/380/11103/22
Львівський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Чаплик І.Д. розглянув у письмовому провадженні в м.Львові за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Карпатського відділення інституту геофізики ім. С. І. Субботіна Національної академії Наук України до Виконавчого комітету Львівської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, -
Карпатське відділення інституту геофізики ім. С. І. Субботіна Національної академії Наук України (місце проживання: 79060, м. Львів, вул. Наукова, 3-Б ЄДРПОУ: 13801523) звернулось до суду з позовом до Виконавчого комітету Львівської міської ради (місцезнаходження: 79006, м. Львів, пл. Ринок, 1 ЄДРПОУ: 26256622), в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради №91 “Про врегулювання проблемних питань житлової забудови на вул. І. Горбачевського, 19” від 12.02.2021.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради Ns 91 від 12.04.2021 вирішено: ініціювати скасування наказу директора департаменту містобудування від 20.04.2015 Ns 130 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво Карпатським відділенням інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями та підземним паркінгом на вул. І. Горбачевського, 19; зупинити дію містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво Карпатським відділенням Інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями та підземним паркінгом на вул. І. Горбачевського, 19, затверджених наказом директора департаменту містобудування від 20.04.2015 Ns 130, до моменту приведення у відповідність цільового призначення земельної ділянки (кадастровий номер 4610136900:03:001:0049) містобудівній документації, управлінню архітектури та урбаністики департаменту містобудування з метою уточнення плану зонування території забезпечити розроблення детального плану в районі вул. І. Горбачевського, 19, а також напрацювати альтернативні рішення щодо місця розташування багатоквартирного житлового будинку з можливою подальшою передачею альтернативної земельної ділянки взамін на земельну ділянку на вул. І. Горбачевького, 19. Позивач вважає, що вказане рішення № 91 «Про врегулювання проблемних питань житлової забудови на вул. І. Горбачевського, 19» скероване на порушення прав та інтересів Карпатського відділення інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України в частині постійного користування землею, яке виникло на підставі державного акту на право постійного користування землею II-ЛВ № 00050820001009, а також права власності на будівлю, оскільки на земельній ділянці з кадастровим номером 4610136900:03:001:0049 площею 0,3893 га з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування будівель і споруд закладів науки за адресою Львівська обл., м. Львів, вул. І. Горбачевського, 19 розташоване нерухоме майно, а саме будинок № 19 по вул. Горбачевського в м. Львові, загальною площею 768, 9 кв. м., який знаходиться на балансі Карпатського відділення інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України та належить Національній Академії Наук України на підставі рішення Господарського суду Львівської області від 30.01.2012 у справі № 5015/7252/11. Також прийняття оскаржуваного рішення № 999 від 30.10.2020 призводить в подальшому до зміни плану зонування та порушення прав Карпатського відділення інституту геофізики ім. Субботіна НАН України в частині реалізації його прав на будівництво житла для науковців, як правокористувача та порушуватиме право власності на будівлю.
Позивач зазначає, що на виконання зазначеного наказу, яким затверджено містобудівні умови та обмеження земельної ділянки на будівництво, Карпатським відділенням інституту геофізики ім. С.І. Субботіна розроблено робочий проект отримано технічні умови, проводиться експертиза проекту багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями і підземним паркінгом на вул. І. Горбачевського, 19 у м. Львові, отримано всі необхідні дозвільні документи у порядку визначеному чинним законодавством, а отже набуто право забудови належної йому земельної ділянки у відповідності до плану зонування.
Крім цього, при прийнятті оскаржуваного рішення відповідачем не враховано виду використання позивачем зазначеної земельної ділянки, який вказаний у витязі з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності позивача. Відповідач не врахував функціональне призначення належної на праві користування позивачеві земельної ділянки та фактично хоче змінити вид її використання.
Позивач вважає, що оскаржуване рішення є актом індивідуальної дії, оскільки стосується позивача, Карпатського відділення інститут геофізики ім. С.І. Субботіна НАН України, в частині зупинення дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво Карпатським відділенням інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями та .підземним паркінгом на вул. І. Горбачевського, 19, а тому органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Крім цього, діючим законодавством не передбачено право виконавчого комітету приймати рішення скеровані на зміну встановлення меж скверу без відповідних змін у Зонінг чи будь - які інші рішення, що спрямовані на обмеження правоволодільця чи правокористувача, яким в даному випадку є Карпатське відділення інституту геофізики ім. І. Субботіна НАН України. Просить позовні вимоги задовольнити повністю.
Ухвалою від 17.08.2022 відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін та запропоновано відповідачу у п'ятнадцятиденний строк з дня отримання зазначеної ухвали, подати відзив на позовну заяву та всі письмові докази, що підтверджують заперечення проти позову.
У зв'язку з недостатнім фінансуванням суду на здійснення витрат на закупівлю поштових марок та оплати послуг відправлення поштової кореспонденції, відповідачу ухвалу від 17.08.2022 було надіслано на електронну адресу Виконавчого комітету Львівської міської ради (а.с.49). Крім цього, згідно з наявним в матеріалах справи клопотанням представник відповідача ознайомлювався з матеріалами справи 19.10.2022, про що наявна відповідна відмітка на клопотанні (а.с.50) та докази надання повноважень представнику відповідача на представлення інтересів Виконавчого комітету Львівської міської ради (а.с.51-53).
17.11.2022 на адресу суду надійшов відзив від виконавчого комітету Львівської міської ради, в якому відповідач просить в задоволенні позовних вимог відмовити. Відзив обгрунтований тим, що Департамент містобудування Львівської міської ради є виконавчим органом Львівської міської ради відповідно до ухвали міської ради від 26.05.2016 №505 «Про затвердження структури виконавчих органів Львівської міської ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів», утворених відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а згідно п.3.7 Положення про виконавчий комітет Львівської міської ради, затвердженого ухвалою Львівської міської ради від 09.02.2017 №1476 «Про затвердження Положення про виконавчий комітет Львівської міської ради» до повноважень виконавчого комітету віднесено скасування або зміна актів районних адміністрацій, департаментів, управлінь, відділів, інших виконавчих органів міської ради, а також їх посадових осіб. Таке право також передбачено ст.52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». В підтвердження викладеного відповідач покликається на постанови Верховного Суду від 23.12.2019 у справі №127/24194/17 та у постанові від 13.09.2019 у справі №344/4760/15-а. Відповідач зазначає, що має повноваження щодо управління у сфері містобудування та контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, що ним і було зроблено шляхом прийняття оскаржуваного рішення, а позивачем не доведено, яким чином це рішення порушує його права та охоронювані законом інтереси.
Інших заяв по суті справи до суду не надходило.
Сторони належним чином повідомлялися про розгляд справи в порядку спрощеного позовного провадження.
Клопотання про розгляд справи у судовому засіданні з повідомленням сторін в порядку частини сьомої статті 262 КАС України від учасників справи не надходило. Суд на підставі частини шостої статті 162 КАС України вирішує справу за наявними в справі матеріалами.
Дослідивши подані сторонами документи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив таке.
Наказом Директора Департаменту містобудування Львівської міської ради № 130 від 20.04.2015 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво Карпатським відділенням інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями та підземним паркінгом на вул. І. Горбачевського, 19» затверджено містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на будівництво Карпатським відділенням інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями та підземним паркінгом на вул. І. Грабовського, 19. Наказом також встановлено вимоги про отримання Карпатським відділенням інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України у встановленому законом порядку технічних умов на інженерне забезпечення об'єкта та розробку у спеціалізованій проектній організації або архітектора, що має кваліфікаційний сертифікат, робочий проект та провести його експертизу відповідно до вимог чинного законодавства (а.с.9-12).
12.02.2021 Виконавчим комітетом Львівської міської ради прийнято рішення № 91 «Про врегулювання проблемних питань житлової забудови на вул. І. Горбачевського, 19» (а.с.8,38), яким враховуючи відсутність громадських просторів у районі І.Горбачевського,19, звернення мешканців району про неприпустимість будівництва багатоквартирного житлового будинку та висловлене прохання про облаштування скверу на вул.І.Горбачевського,19 , відповідно до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Земельного кодексу України, керуючись статтею 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вирішено:
ініціювати скасування наказу директора департаменту містобудування від 20.04.2015 Ns 130 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво Карпатським відділенням інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями та підземним паркінгом на вул. І. Горбачевського, 19;
зупинити дію містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво Карпатським відділенням Інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями та підземним паркінгом на вул. І. Горбачевського, 19, затверджених наказом директора департаменту містобудування від 20.04.2015 Ns 130, до моменту приведення у відповідність цільового призначення земельної ділянки (кадастровий номер 4610136900:03:001:0049) містобудівній документації;
Управлінню архітектури та урбаністики департаменту містобудування з метою уточнення плану зонування території забезпечити розроблення детального плану в районі вул. І. Горбачевського, 19;
Управлінню земельних ресурсів департаменту містобудування напрацювати альтернативні рішення щодо місця розташування багатоквартирного житлового будинку з можливою подальшою передачею альтернативної земельної ділянки взамін на земельну ділянку на вул. І. Горбачевького, 19;
Департаменту містобудування повідомити Департаменту державної архітектурно - будівельної інспекції у Львівській області та Франківську районну адміністрацію про зупинення дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво Карпатським відділенням інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної академії наук України багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями та підземним паркінгом на вул. І. Горбачевського, 19, затверджених наказом директора департаменту містобудування від 20.04.2015 Ns 130.
Позивач не погоджуючись із таким рішенням відповідача, звернувся до суду з даним позовом.
Надаючи правову оцінку правовідносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частинами першою - третьою статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Конституцією України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144).
На основі цього положення Конституції України в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що у формі рішень приймаються нормативні та інші акти.
Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти (Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009).
Актами нормативно-правового характеру є локальні документи, які встановлюють, змінюють чи скасовують обов'язкові для виконання на певній території правила поведінки. Такі акти не стосуються якогось одного суб'єкта правовідносин і розраховані на багаторазове застосування.
Ненормативними актами є індивідуально-правові акти, які є юридичними фактами, на підставі яких у фізичних осіб та юридичних осіб приватного права виникають, змінюються або припиняються конкретні права та обов'язки. Такі акти стосуються конкретних суб'єктів правовідносин (фізичних осіб та/чи юридичних осіб приватного права) і розраховані на одноразове застосування.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Відповідно до Конституції України систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі також Закон № 280/97-ВР).
Система місцевого самоврядування визначена статтею 5 Закону № 280/97-ВР й відповідно до її частини першої включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.
Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади (частини перша, друга статті 11 Закону № 280/97-ВР).
Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських раду галузі будівництва встановлює стаття 31 Закону № 280/97-ВР, згідно з підпунктом 6-9 пункту «а», підпунктом 3 пункту «б» частини першої якої до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: власні (самоврядні) повноваження: підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації; встановлення на відповідній території режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність; координація на відповідній території діяльності суб'єктів містобудування щодо комплексної забудови населених пунктів; надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок; делеговані повноваження: здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій.
Повноваження виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради закріплені й у статті 52 Закону № 280/97-ВР, за приписами частин першої, пункту 3 частини другої якої виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради.
Виконавчий комітет ради має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.
Організація роботи виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради регламентована статтею 53 Закону № 280/97-ВР, частиною першою якої встановлено, що основною формою роботи виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є його засідання. Засідання виконавчого комітету скликаються відповідно сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті ради), а в разі його відсутності чи неможливості здійснення ним цієї функції - заступником сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (районної у місті ради - заступником голови ради) в міру необхідності, але не рідше одного разу на місяць, і є правомочними, якщо в них бере участь більше половини від загального складу виконавчого комітету.
Частинами першою, другою статті 54 Закону № 280/97-ВР передбачено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Організаційні засади реалізації повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо здійснення державної регуляторної політики визначаються Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.
Судом встановлено, що Департамент містобудування Львівської міської ради є виконавчим органом Львівської міської ради відповідно до ухвали міської ради від 26.05.2016 №505 «Про затвердження структури виконавчих органів Львівської міської ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів», утворених відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Відповідно до частин 6,7 та 8 статті 59 Закону № 280/97-ВР виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.
У разі незгоди сільського, селищного, міського голови (голови районної у місті ради) з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд відповідної ради
Рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (частини шоста, сьома, дев'ята, десята статті 59 Закону № 280/97-ВР).
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначені Законом України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI).
Відповідно до статті 26 Закону № 3038-VI забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва. Проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів; 6) реєстрація права власності на об'єкт містобудування (пункти 1-6 частини п'ятої зазначеної статті).
Основними ж складовими вихідних даних, у розумінні частини першої статті 29 Закону №3038-VI є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією (пункт 8 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI) ;
За змістом частин другої, третьої статті 29 Закону №3038-VI фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника.
Наведеним законодавчим приписам кореспондує частина четверта статті 33 Закону №3038-VI, якою встановлено, що розміщення об'єктів будівництва на території населених пунктів та за їх межами під час комплексної забудови території здійснюється виконавчим органом сільської, селищної, міської ради, районною державною адміністрацією відповідно до їх повноважень шляхом надання містобудівних умов та обмежень або видачі будівельного паспорта відповідно до містобудівної документації у порядку, передбаченому цим Законом.
Органи, що здійснюють управління у сфері містобудівної діяльності, архітектурно-будівельного контролю та нагляду, визначені статтею 6 Закону №3038-VI, частинами першою, другою якої встановлено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється, зокрема, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування. До уповноважених органів містобудування та архітектури належать органи, визначені у статті 13 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» (далі - Закон № 20.05.1999 № 687-XIV). Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (частина третя цієї ж статті).
В свою чергу, за змістом статті 13 Закону №687-XIV, до якої відсилає статті 6 Закону №3038-VI, до уповноважених органів містобудування та архітектури належать, в тому числі, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури. Органи місцевого самоврядування здійснюють свою діяльність у сфері містобудування та архітектури відповідно до Закону № 280/97-ВР.
Обсяг повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі будівництва встановлює стаття 31 Закону №280/97-ВР, підпунктом 9 пункту «а» частини першої якої закріплено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження - надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.
В той же час, підстави для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, а також для їх скасування встановлюють частини четверта, восьма статті 29 Закону №3038-VI.
Зокрема, підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є: 1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень; 2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці; 3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні (частина четверта статті 29 Закону №3038-VI).
Згідно із частиною восьмою статті 29 Закону №3038-VI містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об'єкта незалежно від зміни замовника. Внесення змін до містобудівних умов та обмежень може здійснювати орган, що їх надав, за заявою замовника або за рішенням суду.
При цьому вказаною вище нормою визначено, що скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється також за заявою замовника або за рішенням суду.
У разі скасування за рішенням суду містобудівних умов та обмежень посадові особи відповідного уповноваженого органу містобудування та архітектури несуть відповідальність згідно із законом (частина восьма статті 29 Закону №3038-VI).
З аналізу наведених норм суд приходить до висновку, що наведений у статті 29 Закону №3038-VI перелік підстав для скасування містобудівних умов та обмежень чи внесення до них змін є вичерпним і остаточним, розширеному тлумаченню не підлягає.
Аналогічного висновку дотримується Верховний Суд у постанові від 02.10.2019 у справі №807/736/18.
Таким чином, комплексний аналіз наведених правових норм законодавства дає підстави для висновку, що містобудівні умови та обмеження видаються на підставі містобудівної документації (в даному випадку місцевого рівня) при зверненні зацікавленої особи до уповноваженого органу з поданням визначеної документації. При цьому, наявність або відсутність підстав для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, перелік яких є вичерпним, встановлюється на стадії їх надання або у подальшому під час здійснення судового контролю. Скасування ж таких рішень чи внесення до них змін є крайнім заходом, і може бути здійснено лише за наявності визначених у статті 29 Закону №3038-VI підстав.
У спірному випадку, оскаржуваним рішенням зупинено дію рішення про надання містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок та ініційовано їх скасування на підставі Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Земельного кодексу України та статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пункт 3 частини другої якої (статті 52 Закону №280/97-ВР) встановлює компетенцію, зокрема виконавчих комітетів міських рад змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб. На вказану норму Закону та п.3.7 Положення про виконавчий комітет Львівської міської ради, затвердженого ухвалою Львівської міської ради від 09.02.2017 №1476, також покликається відповідач у відзиві на позовну заяву, як на передбачене право прийняття оскаржуваного рішення.
Водночас, частиною десятою цієї ж статті Закону №280/97-ВР визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Системний аналіз наведених положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.
Водночас у статті 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.
Цей принцип знайшов своє відображення у статті 74 Закону №280/97-ВР, згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.
Конституційний Суд України в рішенні від 16.04.2009 №7-рп/2009 вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Вищевказана юридична позиція Конституційного Суду України згодом була неодноразово застосована Верховним Судом України у постановах від 04.06.2013 у справі №21-64а13 та від 25.05.2016 у справі №21-5459а15, а також Верховним Судом у постановах від 24.07.2019 у справі №182/2428/16-а(2-а/0182/102/2016), від 24.06.2022 у справі №809/847/18 та від 02.10.2019 у справі №807/736/18
У наведених вище судових прецедентах викладено висновок про те, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
Такий підхід є прийнятним у ситуації, коли мова іде про скасування органом місцевого самоврядування раніше прийнятого ним власного рішення ненормативного (індивідуального) характеру, однак реалізація такого повноваження здійснена без дотримання сукупності таких умов: а) відсутність факту виконання рішення, що скасовується; б) відсутність факту виникнення правовідносин, пов'язаних з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів або ж відсутність заперечень суб'єктів правовідносин щодо їх зміни чи припинення у разі виникнення таких правовідносин.
Такий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 24.06.2022 у справі №809/847/18 та у постанові від 02.10.2019 у справі №807/736/18.
Судом встановлено, що у відповідності із витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права із індексним № 97613170 речове право зареєстровано на земельну ділянку з кадастровим номером 4610136900:03:001:0049 площею 0,3893 га з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування будівель і споруд закладів науки за адресою Львівська обл., м. Львів, вул. І. Горбачевського, 19.
На земельній ділянці з кадастровим номером 4610136900:03:001:0049 площею 0,3893 га з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування будівель і споруд закладів науки за адресою Львівська обл., м. Львів, вул. І. Горбачевського, 19 розташоване нерухоме майно, а саме будинок АДРЕСА_1 , загальною площею 768, 9 кв. м.
Дана будівля належить Національній Академії Наук України на підставі рішення Господарського суду Львівської області від 30.01.2012 у справі № 5015/7252/11, яким визнано за державою в особі Національної Академії Наук України право власності на будинок АДРЕСА_1 , загальною площею 768,9 кв. м., позначений в технічному паспорті, складеному Обласним комунальним підприємством Львівської обласної ради «Бюро технічної інвентаризації та експертної оцінки»24.12.2009, літерою «А-3». Право власності підтверджується інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна щодо об'єкта нерухомого майна № 254760122.
Будівля знаходиться на балансі Карпатського відділення інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України, яке створено постановою Президії АН УРСР від 10.07.1991 № 212, є науково-дослідною установою Національної Академії наук України та входить до складу Відділення наук про Землю Національної академії наук України. Загальне і науково-методичне керівництво Відділенням здійснює Відділення наук про Землю та Інститут геофізики НАН України. Відділення користується правами юридичної особи. Даний факт підтверджується актом приймання-передачі, який було затверджено Розпорядженням Президії НАН України від 21.07.2009 за № 451.
Відповідно до наказу директора Департаменту містобудування Львівської міської ради № 130 від 20.04.2015 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво Карпатським відділенням інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями та підземним паркінгом на вул. І. Горбачевського, 19» затверджено містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на будівництво Карпатським відділенням інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями та підземним паркінгом на вул. І. Горбачевського, 19. Також наказом встановлено вимоги про отримання Карпатським відділенням інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України у встановленому законом порядку технічних умов на інженерне забезпечення об'єкта та розробку у спеціалізованій проектній організації або архітектора, що має кваліфікаційний сертифікат, робочий проект та провести його експертизу відповідно вимог чинного законодавства. Контроль за виконанням рішення покладено на заступника міського голови з питань містобудування та інфраструктури.
На виконання зазначеного наказу Карпатським відділенням інституту геофізики ім. С.І. Субботіна розроблено робочий проект, отримано технічні умови, а також проводиться експертиза проекту багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями і підземним паркінгом на вул. І. Горбачевського, 19 ум. Львові.
Станом на сьогоднішній день, містобудівні умови і обмеження забудови від 20.04.2015, а також декларація на початок будівельних робіт є чинними.
Наведені обставини свідчать про те, що на момент прийняття оскаржуваного рішення наявний факт виникнення правовідносин, пов'язаних з реалізацією містобудівних умов і обмежень забудови від 20.04.2015 та наявні заперечення суб'єктів правовідносин щодо їх зміни чи припинення, що унеможливлює застосування визначених пунктом 3 частини другої статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноважень виконавчого комітету у спірному випадку.
При цьому, суд враховує правову позицію, викладену у постанові Верховного Суду від 02.10.2019 у справі №807/736/18 щодо виконання виконавчим комітетом відповідної ради повноважень, визначених пунктом 3 частини другої статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яка конкретизує умови їх реалізації для забезпечення «гарантії стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у них впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
Такий підхід до визначення порядку реалізації наявних у органів місцевого самоврядування повноважень щодо скасування раніше прийнятих актів цих органів відповідає закріпленій у Конституції та законах України правовій регламентації з урахуванням висновків органу конституційної юрисдикції щодо їх офіційного тлумачення.
Вказана правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 18.08.2022 у справі № 580/871/20.
У рішенні у справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) від 20 жовтня 2011 року Європейський суд з прав людини підкреслив особливу важливість принципу "належного урядування", який передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен накладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.
Таким чином, в контексті даних правовідносин, суд зазначає, що містобудівні умови та обмеження можуть бути скасовані чи до них внесені зміни, проте таке скасування чи внесення змін може бути лише з підстав, визначених у статті 29 Закону №3038-VI за заявою замовника або за рішенням суду, яких в спірному випадку судом не встановлено.
Посилання відповідача в оскаржуваному рішенні на те, що оспорюване рішення приймалось з урахуванням суспільного інтересу, зокрема, неприпустимість будівництва багатоквартирного житлового будинку та висловлене прохання про облаштування скверу, не заслуговує на увагу, оскільки це не звільняє суб'єкта владних повноважень приймати свої рішення на підставі та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.
Суд зазначає, що за приписами частин 1-3 статті 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.
Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.
Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
Згідно з частиною 2 статті 5 Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» вимоги містобудівної документації є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами містобудування.
Відповідно до статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Згідно з частинами 1.2 статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.
Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.
Зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог: 1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови територїї;2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності;3) відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій;4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон;5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови; 6) узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями;7) відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об'єктів.
Відповідно до частин 1-3 статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
18 вересня 2014 року ухвалою №3840 Львівської міської ради затверджено план зонування території м. Львова: Франківського та Сихівського районів.
Згідно плану зонування території земельна ділянка з кадастровим номером 4610136900:03:001:0049, що є в користуванні позивача визначена як зона Ж-2 (зона малоповерхової житлової забудови не вище 4 поверхів).
Таким чином, прийняття оскаржуваного рішення № 91 «Про врегулювання проблемних питань житлової забудови на вул. І. Горбачевського, 19», призводить в подальшому до зміни плану зонування та порушення прав Карпатського відділення інституту геофізики ім. Субботіна НАН України в частині реалізації його прав на будівництво житла, як землекористувача та порушуватиме право власності на будівлю.
При прийнятті оскаржуваного рішення не враховано виду використання позивачем зазначеної земельної ділянки, який вказаний у витязі з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності позивача. Відповідач не врахував функціональне призначення належної на праві користування позивачеві земельної ділянки та фактично хоче змінити вид її використання.
Частина 5 статті 20 Земельного кодексу передбачає правило, відповідно до якого види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель можуть визначатися її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.
Суд зазначає, що право громадянина на власність як важливий атрибут правової держави і демократичного суспільства закріплено в Конституції України, у якій установлено основні положення щодо власності (статті 13, 41, 142 та 143 Конституції України), закріплено рівність усіх суб'єктів права власності (статті 1 та 13 Конституції України), гарантії права власності та обов'язки власників (статті 13 і 41 Конституції України). Крім того, стаття 41 Конституції України передбачає, що кожен має право володіти, користуватися, розпоряджатися своєю власністю, ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності, право приватної власності є непорушним.
Статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено: "Кожна фізична та юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права".
Перша та найбільш важлива вимога статті 1 Першого протоколу до Конвенції полягає у тому, що будь-яке втручання державного органу у право на мирне володіння майном повинно бути законним (рішення у справі «Іатрідіс проти Греції» (Iatridis v. Greece) [ВП], заява № 31107/96, п. 58, ECHR 1999- И). Вимога щодо законності у розумінні Конвенції вимагає дотримання відповідних положень національного законодавства та відповідності принципові верховенства права, що включає свободу від свавілля (рішення у справі «Антріш проти Франції», від 22 вересня 1994 року, Series А № 296-А, п. 42, та «Кушоглу проти Болгарії» (Kushoglu v. Bulgaria), заява № 48191/99, пп. 49-62, від 10 травня 2007 року).
Також ЄСПЛ у своїй практиці нагадує, що будь-яке втручання державного органу у право на мирне володіння майном повинно забезпечити «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогами захисту основоположних прав конкретної особи. Необхідність досягнення такого балансу відображена в цілому в структурі статті 1 Першого протоколу. Необхідного балансу не вдасться досягти, якщо на відповідну особу буде покладено індивідуальний та надмірний тягар ( рішення від 23 вересня 1982 року у справі «Спорронг та Льон рот проти Швеції» (Sporrong and Lonnroth v. Sweden), пп. 69 і 73, Series А № 52). Іншими словами, має існувати обґрунтоване пропорційне співвідношення між засобами, які застосовуються, та метою, яку прагнуть досягти (рішення від 21 лютого 1986 року у справі «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства» (James and Others v. the United Kingdom), n. 50, Series A № 98).
У рішенні у справі "Tumeliai v. Lithuania" від 09.01.2017 ЄСПЛ зазначив, що "ризик, пов'язаний з помилкою, допущеною державним органом, повинна нести сама держава". Суд не погодився з аргументами уряду, що заявники мали підозрювати, що дозвіл на будівництво був "нестійким". Тому ЄСПЛ дійшов висновку: оскільки влада підтвердила, що будинок може бути зведений, у заявників не було достатніх підстав сумніватися в законності такого рішення й вони мали право розраховувати на те, що воно в майбутньому не буде оголошене неправомірним.
Суд звертає увагу на те, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, якому властиві такі ознаки: має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання; пов'язаний із конкретним матеріальним або нематеріальним благом; є визначеним - благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним; є персоналізованим (суб'єктивним) - тобто належить конкретній особі (позивачу); суб'єктом порушення позивач вважає суб'єкта владних повноважень.
У Карпатського_відділення інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України існує законний інтерес щодо будівництва багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями та підземним паркінгом на вул. І. Горбачевського, 19, у зв'язку з чим позивачем отримано всі необхідні дозвільні документи у порядку визначеному чинним законодавством, а отже набуто право забудови належної йому земельної ділянки у відповідності до плану зонування та на даній земельній ділянці знаходиться нерухоме майно, що перебуває у на балансі Карпатського_відділення інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук
В розумінні Європейського Суду право правомірного очікування та законного сподівання виникає у разі якщо особа, яка набула майнове право, не встигла його реалізувати в зв'язку із ухваленням державою нормативного акту чи акту індивідуальної дії, котрим таке право скасовується із наданням цьому актові ретроспективної дії щодо фактів, які відбулися до його прийняття. При цьому підстави, з яких особа позбавляється раніше набутого права, не пов'язані з її поведінкою. В таких випадках, під час розгляду справи Європейським Судом, право заявника не може вважатися «наявним» відповідно до національного законодавства тому Суд визнає порушеним не право, а встановивши факт законного сподівання визнає порушеним правомірні очікування заявника.
Оскільки у даній справі оскаржується рішення прийняте відповідачем, суб'єктом владних повноважень, суд відповідно до вимог ч. 2 ст. 2 КАС України, перевіряє чи прийнято (вчинено) воно: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Отже, відповідачем не доведено наявності в спірному випадку передбачених законом правових підстав для прийняття оскаржуваного рішення, а відтак не дотримано принципу належного врядування, з огляду на що, суд вважає за необхідне, задовольнити позовні вимоги про визнання протиправним та скасування рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради прийнято рішення Ns 91 «Про врегулювання проблемних питань житлової забудови на вул. І. Горбачевського, 19» від 12.02.2021.
Оцінивши докази, які є у справі за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, суд дійшов до висновку про задоволення позову.
Позивач сплатив судовий збір за вказаним позовом у сумі 2 481 грн., що підтверджено квитанцією про сплату №ПН119 від 06.04.2022, який підлягає стягненню на його користь з відповідача за рахунок бюджетних асигнувань.
Керуючись ст. ст. 2, 8-10, 14, 72-79, 90, 139, 242-246, 250, 257-262, пп. 15.5 п.15 розділу VII Перехідні положення КАС України, суд, -
адміністративний позов Карпатського відділення інституту геофізики ім. С. І. Субботіна Національної академії Наук України (місце проживання: 79060, м. Львів, вул. Наукова, 3-Б ЄДРПОУ: 13801523) до Виконавчого комітету Львівської міської ради (місцезнаходження: 79006, м. Львів, пл. Ринок, 1 ЄДРПОУ: 26256622) про визнання протиправним та скасування рішення - задовольнити повністю.
Визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради № 91 «Про врегулювання проблемних питань житлової забудови на вул. І. Горбачевського, 19» від 12.02.2021.
Стягнути з Виконавчого комітету Львівської міської ради (місцезнаходження: 79006, м. Львів, пл. Ринок, 1 ЄДРПОУ: 26256622) на користь Карпатського відділення інституту геофізики ім. С. І. Субботіна Національної академії Наук України (місце проживання: 79060, м. Львів, вул. Наукова, 3-Б ЄДРПОУ: 13801523) судовий збір у розмірі 2481 (дві тисячі чотириста вісімдесять одну) гривню 00 коп..
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду із врахуванням п.п15.5 п.5 розділу VII Перехідні положення КАС України протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Суддя Чаплик І.Д.