08 листопада 2022 рокуЛьвівСправа № 380/1103/21 пров. № А/857/10958/22
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:
головуючого судді: Матковської З.М.,
суддів: Довгої О.І., Кузьмича С.М.,
при секретарі судового засідання: Юник А.А.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 червня 2022 року у справі №380/1103/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташоване у місті Львові про звільнення, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу (головуючий суддя першої інстанції - Гулкевич І.З., час ухвалення - 15.32 год, місце ухвалення - м. Львів, дата складання повного тексту - 04.07.2022),-
ОСОБА_1 звернувся до суду із позовною заявою про визнання протиправним і скасування наказу Директора територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львов №242-о/с від 18.12.2020 «Про звільнення ОСОБА_1 », згідно якого ОСОБА_1 звільнено з посади провідного спеціаліста сектору договірної роботи та правового забезпечення територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові, у зв'язку із скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису без скорочення чисельності або штату державних службовців з припиненням державної служби; поновлення на посаді провідного спеціаліста сектору договірної роботи та правового забезпечення територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові, а за її відсутності на посаді, що є рівнозначною посаді провідного спеціаліста сектору договірної роботи та правового забезпечення територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові з 23.12.2020; стягнення з Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові середній заробіток за час вимушеного прогулу.
Позовна заява, з урахуванням заяви про доповнення підстав позову, обґрунтована тим, що оскаржуваний наказ прийнятий відповідачем усупереч вимогам законодавства України та без урахування вимог КЗпП України. Із системного аналізу та взаємозв'язку ч.2 ст.19 Конституції України, ст. 87 Закону України Про державну службу, ст.5-1, 40, 49-2 КЗпП України вбачається, що власник або уповноважений ним орган одночасно з попередженням про звільнення у зв'язку зі змінами в організації виробництва і праці зобов'язаний запропонувати працівникові всі наявні вакантні посади, які він може обіймати відповідно до своєї кваліфікації, у тому числі інші рівноцінні посади державної служби, тобто вжити заходи для переведення працівника за його згодою на іншу роботу. Норми Закону України від 19.09.2015 №117-IX, якими внесено зміни та доповнення до Законів №3166-VI та №889-VIII, саме в частині розширення повноважень суб'єкта призначення щодо звільнення державних службовців з посад державної служби, поставивши під загрозу гарантовані конституційні права на працю відповідної категорії осіб, які були призначені за процедурами до набрання чинності вказаними змінами та доповненнями, не можуть бути застосовані до спірних правовідносин. Просив позов задовольнити повністю.
Крім цього, вказує про дискримінаційність пункту п. 1 ч. 1 ст. 87 Закону України «Про державну службу», та порушення відповідачем ч. 3 ст. 49-2 КЗпП України стосовно не виконання обов'язку щодо запропонування вакантної посади, позаяк посада державної служби ( провідний спеціаліст Відділу документального забезпечення Територіального управління ДБР, розташованого у м. Львові) була під час його звільнення, що підтверджується інформацією розміщеною в листопаді 2020 на веб-сайті ДБР. Вищезазначена посада була рівнозначною посаді, яку позивач займав до звільнення як за кваліфікаційними вимогами, так і посадовими обов'язками. Однак, в порушення положень ст. 41 Закону України Про державну службу дана посада не була запропонована позивачу для переведення без обов'язкового проведення конкурсу. Також позивач наголосив, що йому стало відомо про наявну вакантну посаду провідного інспектора Відділу матеріально-технічного забезпечення, яка є нижчою від займаною ним посади, та на яку було переведено ОСОБА_2 . Проте, відповідачем не надано жодних належних та допустимих доказів на підтвердження критеріїв за якими відбулось призначення (переведення) ОСОБА_2 , та не вказано доводів чому дана посада не була йому запропонована. Вказана посада не відноситься до посад державної служби, застосуванню підлягають положення КЗпП України щодо обов'язку запропонувати працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 22 червня 2022 року в задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, позивачем подана апеляційна скарга, в якій зазначає, що вважає висновки суду необґрунтованими, а саме рішення таким, що прийнято за відсутності повного, всебічного та об'єктивного дослідження всіх обставин справи, з неправильним застосуванням норм процесуального та матеріального права.
Апелянт зазначає, що спірний наказ про звільнення повинен обов'язково містити чітку підставу звільнення з нормативним посиланням, тобто роботодавець повинен зазначити як конкретну причину, так і підставу звільнення з покликанням на назву, статтю, її частину, абзац, пункт, підпункт нормативно-правового акту на підставі якого проводиться звільнення працівника. При цьому, підстава звільнення повинна відповідати нормативно визначеній.
Натомість з оскаржуваного наказу про звільнення позивача з посади, останній містить лише посилання, крім іншого, на пункт 1 частини 1 та частини 4 статті 87, статті 89 Закону України «Про державну службу», із зазначенням відмінного формулювання від того яке міститься в п. 1 ч. 1 ст. 87 Закону України «Про державну службу», а саме: «у зв'язку із скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців з припиненням державної служби».
Таким чином, посилання відповідача в наказі про звільнення на пункту 1 частини 1 статті 87 Закону України «Про державну службу» без зазначення конкретної чіткої підстави для звільнення або зазначення підстави звільнення із відмінним формулюванням аніж тої яка вказана у наведеній правовій нормі або лише з покликанням на норму закону породжує для позивача негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав такого звільнення.
Також апелянт зазначає, що судом першої інстанції не досліджувалися штатні розписи ТУ ДБР у м. Львові до та після оптимізації його структури на предмет змін внаслідок зміни категорії посад або скорочення штату та не надавалася належна оцінка моїм доводам про подібність завдань і функцій та тотожність кваліфікаційних вимог до посад провідного спеціаліста сектору договірної роботи та правового забезпечення та провідного спеціаліста відділу документального забезпечення.
Зокрема посада провідного спеціаліста відділу документального забезпечення є рівнозначною посаді яку займав позивач на момент його звільнення як за кваліфікаційними вимогами, необхідними для її зайняття, так і щодо посадових обов'язків. Однак, в порушення положень статті 41 Закону України «Про державну службу», дана посада не була йому запропонована для переведення без обов'язкового проведення конкурсу. На співбесіді із керівництвом територіального управління про її наявність йому не повідомили.
Крім цього, начальником Відділу кадрової роботи та державної служби В. Хміль надається суду неправдива інформація щодо наявності вільних вакантних посад на які б міг претендувати ОСОБА_1 , оскільки посада Провідного спеціаліста Відділу документального забезпечення ТУ ДБР, розташованого у місті Львові у період з 22.10.2020 року по 22.12.2020 року була вільною, переведення на яку не потребувало оголошення конкурсу.
Окрім цього вказує на те, що у вказаний період в ТУ ДБР, розташованого у місті Львові також була вакантною посада Провідного інспектора Відділу матеріально-технічного забезпечення (посада з функціями обслуговування), яка по суті є нижчою від займаної позивачем посади. На вказану посаду було переведено ОСОБА_2 .
Проте відповідач не надав жодних належних та допустимих доказів на підтвердження критеріїв за якими відбулось призначення (переведення) ОСОБА_2 , а також не вказує доводів чому дана посада не була запропонована ОСОБА_1 .
Також звертає увагу суду, що посада провідного інспектора Відділу МТЗ не відноситься до посад державної служби, тому відповідно застосуванню підлягають положення КЗпП України щодо обов'язку запропонувати працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації.
Апелянт зауважує, що норми законодавства, які дозволяють роботодавцю не пропонувати працівнику посади державної служби після зміни штатного розпису просто з посиланням на друге речення частини 3 статті 87 Закону України «Про державну службу» №889-VIII без будь-яких обґрунтувань, є такими, що не відповідають вимогам «ясності закону» у розумінні Європейської конвенції з прав людини та не забезпечують належної охорони трудових прав громадянина від свавільного втручання чи бездіяльності зі сторони керівника державного органу, який є суб'єктом призначення, наділеним законом повноваженнями від імені держави призначати на відповідну посаду державної служби в державному органі та звільняти з такої посади. Подібне тлумачення нівелює стрижневі елементи верховенства права. Адже орган державної влади є носієм повноважень, а не прав, і за їх здійснення несе відповідальність. Принцип «Хочу використаю, а хочу не використаю» випливає зі сфери суб'єктивного права приватних осіб, а не публічної адміністрації. До того ж, принцип верховенства права вимагає максимально мінімізувати свободу розсуду виконавчої влади.
З урахуванням наведеного просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі.
Відповідачем поданий відзив на апеляційну скаргу, суть якого зводиться до того, що рішення суду є законним та обґрунтованим, прийнятим з дотриманням норм процесуального права, при повному та всебічному з'ясуванні судом обставин, що мають значення для справи, доведеністю обставин, що мають значення для справи. Просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду без змін.
У судовому засіданні апеляційного розгляду справи позивач та його представник апеляційну скаргу підтримали з підстав наведених у ній та просили рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення, яким позову задовольнити.
Представник відповідача проти апеляційної скарги заперечив, просив апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Судом установлено та з матеріалів справи слідує, що наказом Територіального управління державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові, від 26.10.2018 року № 13 о/с ОСОБА_1 призначено на посаду провідного спеціаліста сектору договірної роботи та правового забезпечення Територіального управління державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові, який обраний за конкурсом з 29.10.2018, з випробувальним строком 6 місяців. Позивачеві присвоєно 9 ранг державного службовця.
Наказом Державного бюро розслідувань від 20 жовтня 2020 року №198 ДСК «Про затвердження змін до штатного розпису територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові», відповідно до пунктів 4,8 частини першої та частини другої статті 12 Закону України «Про Державне бюро розслідувань», пункту 1 частини першої Закону України «Про державну службу», затверджено зміни до штатного розпису на 2020 рік ТУ ДБР у м. Львові та введено в дію з 1 грудня 2020 року, яким скорочено посаду провідного спеціаліста сектору договірної роботи та правового забезпечення ТУ ДБР у м. Львові, сектор договірної роботи та правового забезпечення ліквідовується.
Наказом ТУ ДБР у м. Львові від 22 жовтня 2020 року №188-о/с «Про попередження працівників» наказано Сектору кадрової роботи та державної служби ТУ ДБР у м. Львові персонально попередити працівників ТУ ДБР у м. Львові, посади яких скорочуються, про наступне вивільнення.
22.10.2020 року позивач отримав попередження про наступне вивільнення у зв'язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури Територіального управління державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові відповідно до наказу Державного бюро розслідувань від 20.10.2020 року №198 ДСК Про затвердження змін до штатного розпису територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові на 2020 рік.
У повідомленні зазначено, що по закінченню 30 календарних днів з моменту вручення відповідного попередження державний службовець буде звільнений зі служби на підставі п. 1 ч. 1 ст. 87 Закону України «Про державну службу».
Відповідно до наказу Директора Територіального управління державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові Руслана Ляшка «Про звільнення ОСОБА_1 » від 18.12.2020 року № 242- о/с, позивача звільнено з посади провідного спеціаліста сектору договірної роботи та правового забезпечення Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові з 22.12.2020 року у зв'язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури та штатного розпису з припиненням державної служби.
Вважаючи такий наказ протиправним, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Суд першої інстанції в задоволенні позву відмовив з тих підстав, що наказ директора Державного бюро розслідувань Ляшка Р. від 18.12.2020 № 242-о/с в частині звільнення ОСОБА_1 з посади провідного спеціаліста сектору договірної роботи та правового забезпечення територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові, 22 грудня 2020 року у зв'язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури та штатного розпису без скорочення чисельності або штату державних службовців, з припиненням державної служби, відповідно до пунктів 2, 5 частини третьої статті 13 Закону України «Про державне бюро розслідувань», пункту 1 частини першої та частини четвертої статті 87, статті 89 Закону України «Про державну службу» прийнятий відповідачем правомірно.
Апеляційний суд погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що відповідають нормам матеріального права та обставинам справи з огляду на наступне.
Спірні правовідносини регулюються нормами Конституції України, Кодексу законів про працю України (далі також - КЗпП України), Закону України Про «державну службу» від 10.12.2015 № 889-VIII (далі також - Закон № 889-VIII), Закону України «Про Держане бюро розслідувань» від 12.11.2015 № 794-VIII (далі також - Закон № 794-VIII) (у відповідних редакціях, які діяли на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до частин 2, 3 статті 14 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» служба в Державному бюро розслідувань є державною службою особливого характеру, що полягає у професійній діяльності придатних до неї за станом здоров'я і віком громадян України. Час проходження служби в Державному бюро розслідувань зараховується до страхового стажу, стажу роботи за спеціальністю, а також до стажу державної служби відповідно до закону. На службу до Державного бюро розслідувань приймаються на конкурсній основі в добровільному порядку (за контрактом) громадяни України, які спроможні за своїми особистими, діловими та моральними якостями, віком, освітнім і професійним рівнем та станом здоров'я ефективно виконувати відповідні службові обов'язки. Кваліфікаційні вимоги та критерії професійної придатності для зайняття посад у цих підрозділах затверджуються Директором Державного бюро розслідувань. Призначення на посади у Державному бюро розслідувань, крім посад, визначених у частині першій статті 10, частині першій статті 13 та частині першій статті 24 цього Закону, здійснюється за результатами відкритого конкурсу, що проводиться в порядку, визначеному Директором Державного бюро розслідувань на основі Типового порядку проведення відкритого конкурсу, затвердженого Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України «Про державну службу», державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо 1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; 2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; 3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; 4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; 5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; 6) управління персоналом державних органів; 7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.
Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов'язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.
Згідно з частиною 1 статті 3 Закону України «Про державну службу» цей Закон регулює відносини, що виникають у зв'язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця.
Положеннями статті 1 Закон України «Про Державне бюро» розслідувань (у редакції, чинній до 27.12.2019) передбачено, що державне бюро розслідувань є центральним органом виконавчої влади, що здійснює правоохоронну діяльність з метою запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування злочинів, віднесених до його компетенції.
Тобто, законодавець при регулюванні трудових відносин при проходженні та припинені державної служби згідно з Законом України «Про державну службу» та державної служби особливого характеру, згідно з Законом України «Про Державне бюро розслідувань», встановив певні відмінності у правовому статусі осіб, які належать до різних за родом і умовами діяльності категорій службовців, у тому числі введено особливості щодо проходження служби та реалізації повноважень службовців Державного бюро розслідувань.
При цьому, враховуючи правовий статус Державного бюро розслідувань, державні службовці, які працюють у вказаному правоохоронному органі на відміну від державних службовців органів виконавчої влади мають певні особливості вступу, проходження та припинення державної служби, які визначені спеціальним законодавством, зокрема Законом України «Про Державне бюро розслідувань».
Як встановлено судом, у період з 29.10.2018 по 22.12.2020 позивач перебував у трудових відносинах із ТУ ДБР, розташованому у м. Львові та мав статус державного службовця.
Пунктом 4 частини 1 статті 83 Закону України «Про державну службу» державна служба припиняється за ініціативою суб'єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону).
Пунктом 1 частини 1 статті 87 Закону України «Про державну службу» (у редакції, чинній станом на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу.
Редакція статті 87 Закону України «Про державну службу» зі змінами, внесеними згідно із Законом України від 19.09.2019 №117-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади», які набули чинності з 25.09.2019, була чинною на момент прийняття оскаржуваного наказу про звільнення та підлягала застосуванню.
Відповідно до частини 3 статті 87 Закону України «Про державну службу», в редакції Закону від 14.01.2020 №440-IX, суб'єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб'єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов'язку суб'єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.
Державний службовець, якого звільнено на підставі пункту 1 частини першої цієї статті, у разі створення в державному органі, з якого його звільнено, нової посади чи появи вакантної посади, що відповідає кваліфікації державного службовця, протягом шести місяців з дня звільнення за рішенням суб'єкта призначення може бути призначений на рівнозначну або нижчу посаду державної служби, якщо він був призначений на посаду в цьому органі за результатами конкурсу.
02.02.2020 набрав чинності Закон України від 12.12.2019 №378-IX «Про внесення змін до Кодексу законів про працю України», яким внесені зміни до Кодексу законів про працю України та викладено його у новій редакції, зокрема нормами зазначеного Закону змінений порядок скорочення державних службовців.
Відповідно до частини 6 статті 49-2 Кодексу законів про працю України, вивільнення працівників, які мають статус державних службовців відповідно до Закону України «Про державну службу», здійснюється у порядку, визначеному цією статтею, з урахуванням таких особливостей: про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за 30 календарних днів; у разі вивільнення працівників на підставі пункту 1 частини першої статті 40 цього Кодексу не застосовуються положення частини другої статті 40 цього Кодексу та положення частини другої цієї статті; не пізніше ніж за 30 календарних днів до запланованих звільнень первинним профспілковим організаціям надається інформація щодо цих заходів, включаючи інформацію про причини звільнень, кількість і категорії працівників, яких це може стосуватися, про терміни проведення звільнень, а також проводяться консультації з профспілками про заходи щодо запобігання звільненням чи зведенню їх кількості до мінімуму або пом'якшення несприятливих наслідків будь-яких звільнень.
Тобто, після внесення Законом України від 14.01.2020 №440-IX змін у Закон України «Про державну службу» положення статті 49-2 Кодексу законів про працю України в частині обов'язку власника або уповноваженого ним органу запропонувати працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації на державних службовців не поширюються.
Суд першої інстанції вірно вказав, що трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовані спірні правовідносини, або коли про це йдеться у спеціальному законі. Оскільки положеннями спеціального законодавства, а саме нормами Закону України «Про державну службу», на час прийняття спірного наказу була врегульована процедура звільнення державних службовців у зв'язку з припиненням державної служби за ініціативою суб'єкта призначення, тому до спірних правовідносин слід застосовувати саме норми спеціального законодавства.
Судом встановлено, що фактичними передумовами для видання спірного наказу про звільнення позивача слугувало те, що із набранням чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань» від 03.12.2019 № 305-ІХ (далі - Закон України від 03.12.2019 № 305-ІХ), змінено правовий статус ДБР з центрального органу виконавчої влади на державний правоохоронний орган, у зв'язку із чим розпочато ряд комплексних заходів для удосконалення організації та діяльності ДБР, як структурно- організаційного так і кадрового характеру.
Згідно із правовими висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 16.01.2018 у справі № 519/160/16-ц, від 06.02.2018 у справі № 696/985/15-ц, від 12.06.2019 у справі № 297/868/18, від 28.04.2021 у справі № 373/2133/17 та від 08.02.2022 у справі № 520/1607/2020, суди не можуть вдаватися до обговорення та оцінки питання про доцільність і правомірність скорочення штату та чисельності працівників, це виходить за межі компетенції суду. Право визначати чисельність і штат працівників належить винятково власнику або уповноваженому ним органу, суд зобов'язаний тільки з'ясувати наявність підстав для звільнення.
Отже сам факт прийняття наказу ДБР від 20.10.2020 № 198 ДСК є належним та достатнім доказом скорочення посади державної служби, яку заміщав позивач.
Згідно з статтею 1 Закон України «Про Державне бюро розслідувань» (у редакції, чинній з 27.12.2019) державне бюро розслідувань є державним правоохоронним органом, на який покладаються завдання щодо запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування кримінальних правопорушень, віднесених до його компетенції.
Отже, із Законом України від 03.12.2019 №305 «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань», який набрав чинності з 27.12.2019 відбулась зміна правового статусу Державного бюро розслідувань: з центрального органу виконавчої влади на державний правоохоронний орган.
Відповідно до частин 1-4 статті 14 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» (у редакції, чинній на дату виникнення спірних правовідносин) до працівників Державного бюро розслідувань належать особи рядового і начальницького складу, державні службовці та особи, які уклали трудовий договір (контракт) із Державним бюро розслідувань.
Служба в Державному бюро розслідувань є державною службою особливого характеру, що полягає у професійній діяльності придатних до неї за станом здоров'я і віком громадян України. Час проходження служби в Державному бюро розслідувань зараховується до страхового стажу, стажу роботи за спеціальністю, а також до стажу державної служби відповідно до закону.
На службу до Державного бюро розслідувань приймаються на конкурсній основі в добровільному порядку (за контрактом) громадяни України, які спроможні за своїми особистими, діловими та моральними якостями, віком, освітнім і професійним рівнем та станом здоров'я ефективно виконувати відповідні службові обов'язки.
Прийняття громадян України на службу до Державного бюро розслідувань без проведення конкурсу забороняється, крім випадків, передбачених цим Законом.
Кваліфікаційні вимоги та критерії професійної придатності для зайняття посад у підрозділах Державного бюро розслідувань затверджуються Директором Державного бюро розслідувань.
Призначення на посади у Державному бюро розслідувань, крім посад Директора Державного бюро розслідувань, керівника підрозділу внутрішнього контролю центрального апарату Державного бюро розслідувань та керівників підрозділів внутрішнього контролю територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, здійснюється за результатами відкритих конкурсів, що проводяться конкурсними комісіями з проведення конкурсів на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань. Типове положення про конкурсну комісію та порядок проведення відкритого конкурсу затверджує Директор Державного бюро розслідувань.
Порядок присвоєння спеціальних звань особам рядового і начальницького складу Державного бюро розслідувань та їх співвідношення з іншими спеціальними, а також військовими званнями і рангами державних службовців затверджується Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини 5 статті 14 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» трудові відносини працівників Державного бюро розслідувань регулюються цим Законом (у частині переведення працівників Державного бюро розслідувань на нижчі або рівнозначні посади та звільнення осіб рядового та начальницького складу), законодавством про працю, державну службу та укладеними трудовими договорами (контрактами). На державних службовців Державного бюро розслідувань поширюється дія Закону України «Про державну службу». Посади державних службовців Державного бюро розслідувань відносяться до відповідних категорій посад державної служби в порядку, встановленому законодавством.
Статтею 14-3 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» передбачено, що державні службовці можуть бути переведені у системі Державного бюро розслідувань за їхньою згодою без обов'язкового проведення конкурсу на іншу нижчу або рівнозначну вакантну або тимчасово вакантну посаду, за умови їх відповідності кваліфікаційним вимогам та критеріям професійної придатності для відповідної посади, у порядку, визначеному Законом України «Про державну службу».
Особи рядового і начальницького складу можуть бути переведені у системі Державного бюро розслідувань, у тому числі з територіального управління до центрального апарату Державного бюро розслідувань, за їхньою згодою без обов'язкового проведення конкурсу на іншу нижчу або рівнозначну вакантну або тимчасово вакантну посаду, за умови їх відповідності кваліфікаційним вимогам та критеріям професійної придатності для відповідної посади.
Переведення осіб рядового і начальницького складу може здійснюватися за їхньою ініціативою, ініціативою прямих керівників (начальників), керівників інших закладів, установ системи Державного бюро розслідувань, які порушили питання про переведення.
Беручи до уваги положення статті 14-3 Закону України «Про Державне бюро розслідувань», переведення працівників ДБР між посадами різних категорій є неможливим і суперечить вимогам закону.
Відповідно до частини 6 статті 9 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» територіальні управління Державного бюро розслідувань діють на підставі положень, що затверджуються Директором Державного бюро розслідувань.
Згідно з частиною 1 статті 10 цього ж Закону, керівництво діяльністю Державного бюро розслідувань здійснює його Директор, який має першого заступника та двох заступників.
Відповідно до пунктів 4, 5 частини 1статті 12 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» Директор ДБР: затверджує структуру та штатну чисельність територіальних органів Державного бюро розслідувань; визначає відповідно до законодавства в межах граничної чисельності переліки посад у територіальних управліннях Державного бюро розслідувань, що підлягають заміщенню особами рядового та начальницького складу, граничних спеціальних звань за цими посадами.
Наказом Державного бюро розслідувань від 28.12.2019 №343 «Про організацію проведення заходів на виконання вимог Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань» (із змінами, внесеними наказами від 02.01.2020 №1 та від 03.01.2020 №2) затверджений Порядок зміни категорії посад працівників Державного бюро розслідувань, які заміщуються державними службовцями на посади, які підлягають заміщенню особами рядового і начальницького складу (далі по тексту - Порядок №343).
Відповідно до пункту 6 Порядку №343, зміна категорії посад працівників Державного бюро розслідувань, які заміщуються державними службовцями на посади, які підлягають заміщенню особами рядового і начальницького складу, здійснюється за рішенням Директора Державного бюро розслідувань або особи, яка виконує його повноваження. Зміна категорії посад передбачає виведення із штатного розпису та скорочення посади державного службовця (відповідно до статті 87 Закону України «Про державну службу») та введення до штатного розпису посади рядового і начальницького складу.
З прийняттям рішення Директором Державного бюро розслідувань або особою, яка виконує його повноваження, про зміну категорії посади, Управління кадрової роботи та державної служби готує проекти наказів:
- Про затвердження Переліку посад у центральному апараті (територіальних управліннях) Державного бюро розслідувань, що підлягають заміщенню особами рядового та начальницького складу, граничних спеціальних звань за цими посадами - щодо внесення відповідних змін до Переліку посад;
- Про внесення змін до штатного розпису центрального апарату Державного бюро розслідувань та відповідні зміни, погоджує з заінтересованими самостійними структурними підрозділами та подає на підпис Директору Державного бюро розслідувань.
Після затвердження штатного розпису Державного бюро розслідувань (змін до штатного розпису) щодо працівників, посади яких скорочуються, видається наказ про їх персональне попередження про наступне звільнення на підставі Закону України «Про державну службу» у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів.
Таким чином, внаслідок реалізації приписів Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань» та Указу Президента України від 05.02.2020 №41/2020 фактично відбулась заміна структури Державного бюро розслідувань шляхом віднесення до державного правоохоронного органу із створенням нової структури шляхом реорганізації державного органу.
При цьому скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців є підставою для припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення.
Отже, наведена правова норма пов'язує припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення не лише зі скороченням чисельності або штату державних службовців, а й зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 28.07.2021 (справа №640/11024/20).
У зазначеній вище постанові Верховного Суду від 28.07.2021 (справа №640/11024/20) також висвітлена наступна правова позиція: Водночас, вжите у частині третій статті 87 Закону № 889-VIII слово може, означає, що на суб'єкта призначення або керівника державної служби не покладається обов'язок з працевлаштування працівників, що вивільняються. Вирішення питання пропонувати державному службовцю вакантну посаду чи ні законодавець залишив на розсуд суб'єкта призначення.
Таким чином, відповідач не зобов'язаний пропонувати позивачу іншу рівноцінну посаду державної служби, а в разі відсутності такої - іншу роботу (посаду державної служби) у ДБР.
У подальшому аналогічний правовий висновок щодо розуміння (тлумачення) застосування частини 3 статті 87 Закону України «Про державну службу» був підтриманий Верховним Судом у постановах від 13.10.2021 у справі № 520/11687/2020, від 30.11.2021 у справі № 480/4055/20, від 08.12.2021 у справі № 380/3646/20, від 09.12.2021 у справі №640/20284/20, від 21.12.2021 у справі № 200/7446/20-а, від 23.12.2021 у справі №380/3551/20, від 29.12.2021 у справі № 420/3825/20, від 10.02.2022 у справі № 380/3597/20, від 16.02.2022 у справі № 380/3389/20, від 16.02.2022 у справі № 380/3654/20, від 16.02.2022 у справі № 380/4357/20, від 22.02.2022 у справі № 380/3547/20.
Відповідно до частини п'ятої статті 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Таким чином, з урахуванням наведених вище обставин справи та норм чинного законодавства, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що при звільненні державних службовців у зв'язку з припиненням державної служби за ініціативою суб'єкта призначення, зокрема, відповідно до пункту 1 частини 1 статті 87 Закону України «Про державну службу», положення ч. 2 ст. 40 та ч. 2 ст. 49-2 Кодексу законів про працю України не застосовуються.
Також суд першої інстанції вірно зазначив, що норми частини 3 статті 87 Закону України «Про державну службу» не скасовувались та неконституційними не визнавались, а відтак немає підстав вважати, що відповідач діяв неправомірно, не запропонувавши позивачу будь-яку вакантну посаду державної служби у Державному бюро розслідувань, оскільки це є правом державного органу, а не обов'язком, що на переконання суду є дискреційними повноваження відповідного органу.
Разом тим, позивач не був позбавлений права на взяття участі у відкритому конкурсі на зайняття посад рядового і начальницького складу Державного бюро розслідувань.
Що стосується доводів апелянта про те, що відповідач був зобов'язаний перевести позивача на рівнозначну або нижчу вакантну посаду.
Відповідно до ст. 14-3 Закону України «Про Державне бюро розслідувань», державні службовці можуть бути переведені у системі Державного бюро розслідувань за їхньою згодою без обов'язкового проведення конкурсу на іншу нижчу або рівнозначну вакантну або тимчасово вакантну посаду, за умови їх відповідності кваліфікаційним вимогам та критеріям професійної придатності для відповідної посади, у порядку, визначеному Законом України «Про державну службу».
Особи рядового і начальницького складу можуть бути переведені у системі Державного бюро розслідувань, у тому числі з територіального управління до центрального апарату Державного бюро розслідувань, за їхньою згодою без обов'язкового проведення конкурсу на іншу нижчу або рівнозначну вакантну або тимчасово вакантну посаду, за умови їх відповідності кваліфікаційним вимогам та критеріям професійної придатності для відповідної посади.
Переведення осіб рядового і начальницького складу може здійснюватися за їхньою ініціативою, ініціативою прямих керівників (начальників), керівників інших закладів, установ системи Державного бюро розслідувань, які порушили питання про переведення.
З урахуванням аналізу наведених положень Закону, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що переведення працівників ДБР між посадами різних категорій є неможливим, оскільки такий порядок законодавчо не передбачений.
З наведених вище підстав апеляційний суд вважає необґрунтованими доводи позивача про те, що була вакантною посада Провідного інспектора Відділу матеріально-технічного забезпечення (посада з функціями обслуговування), яка по суті є нижчою від займаної позивачем посади та на вказану посаду було переведено ОСОБА_2 , однак відповідач повинен був запропонувати саме позивачу цю посаду.
Крім цього, вказана вище посада не відноситься до посад державної служби і в даному випадку приписи частини третьої статті 87 Закону України «Про державну службу» на такі правовідносини не поширюються, оскільки за змістом цієї норми вакантною має бути саме посада державної служби.
Що стосується доводів апелянта про скасування гарантій для державних службовців при їх звільненні, що є дискримінацією, то апеляційний суд вважає такі необґрунтованими з огляду на наступне.
За змістом пунктів 4, 6, 7 частини першої статті 1 Закону України «Про державну службу», державною службою визнається публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; управління персоналом державних органів; реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.
Водночас, за змістом статті 1 КЗпП України, він регулює трудові відносини всіх працівників, сприяючи зростанню продуктивності праці, поліпшенню якості роботи, підвищенню ефективності суспільного виробництва і піднесенню на цій основі матеріального і культурного рівня життя трудящих, зміцненню трудової дисципліни і поступовому перетворенню праці на благо суспільства в першу життєву потребу кожної працездатної людини.
Отже, державна служба - це служба, пов'язана з виконанням функцій держави, тоді як трудове законодавство регулює трудові відносини, маючи на меті зростання продуктивності праці, поліпшення якості роботи та інше.
Як наслідок, різне регулювання схожих за змістом правовідносин, зокрема щодо обов'язку роботодавця пропонувати вакантну посаду, не може вважатись дискримінацією, оскільки шляхом прийняття спеціального закону з закріпленими в ньому правовими нормами, в тому числі щодо трудових правовідносин, держава в такий спосіб лише визначає механізми реалізації своїх функцій, а не механізм зростання продуктивності праці, поліпшення якості роботи тощо.
Конституційний Суд України в своєму рішенні від 15.04.2020 № 2-р(ІІ)/2020 зазначив, що у контексті принципу верховенства права важливим є встановлення при внесенні змін до законодавства розумного часового проміжку між офіційним оприлюдненням закону і набранням ним чинності.
Конституційний Суд України у Рішенні від 22 травня 2018 року №5-р/2018 наголошував, що принцип верховенства права передбачає внесення законодавчих змін із визначенням певного перехідного періоду (розумного часового проміжку між офіційним оприлюдненням закону і набранням ним чинності), який дасть особам час для адаптації до нових обставин; тривалість перехідного періоду у разі зміни юридичного регулювання суспільних відносин має визначати законодавець у кожній конкретній ситуації з урахуванням таких критеріїв: мети закону в межах правової системи і характеру суспільних відносин, що ним регулюються; кола осіб, до яких застосовуватиметься закон, і їх здатності підготуватися до набрання ним (його новими положеннями) чинності; інших важливих обставин, зокрема тих, що визначають час, необхідний для набрання чинності таким законом (абзац п'ятий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини).
Конституційний Суд України виходить з того, що зміни в юридичному регулюванні має бути вчинено так, щоб особи, юридичного статусу яких такі зміни стосуються, мали реальну можливість пристосуватися до нової юридичної ситуації, зокрема, встигли реалізувати певні права (вчинити потрібні дії) у спосіб, встановлений законодавством до внесення відповідних змін. За певних обставин, зокрема, якщо нове законодавче регулювання погіршуватиме юридичний статус осіб, законодавець повинен передбачити достатній перехідний період (розумний часовий проміжок) з моменту опублікування закону до набрання ним чинності (початку його застосування), протягом якого зацікавлені особи мали б можливість підготуватися до виконання вимог, передбачених новим законодавчим регулюванням.
В межах спірних правовідносин, з моменту зміни статусу ДБР на правоохоронний орган (27.12.2019) і до моменту звільнення позивача минув майже рік, протягом якого було затверджено нову організаційну структуру, новий штатний розпис, визначено перелік посад державної служби, які підлягають скороченню.
При цьому, слід зауважити про нерелевантність до спірних правовідносин принципу легітимних очікувань, оскільки легітимні очікування не можна ототожнювати із сподіваннями, які виникають на підставі особистого сприйняття або помилкової оцінки певних обставин чи правових норм. Обов'язковою умовою, за наявності якої певне сподівання (вимога) особи набуває ознак легітимного очікування і стає предметом захисту, є те, що таке очікування (вимога) має належне правове підґрунтя, тобто наявне достатнє джерело для відповідного очікування (вимоги).
У цьому публічно-правовому спорі вказана умова відсутня, натомість має місце сподівання позивача, яке засноване не помилковій оцінці правових норм, тож зазначене ним очікування (вимога) не може бути предметом судового захисту.
Колегія суддів апеляційного судку погоджується із висновками суду першої інстанції про те, що доводи позивача фактично зводяться до незгоди з законодавчим регулюванням спірних правовідносин та реалізацією відповідних норм і організаційно-розпорядчих документів, натомість предметом спору в межах даної адміністративної справи є наказ про звільнення позивача.
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).
Перевіривши правомірність прийнятого відповідачем рішення відповідно до вимог ч.2 ст.2 вказаного Кодексу, суд приходить до висновку, що наказ Директора територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львов №242-о/с від 18.12.2020 «Про звільнення ОСОБА_1 » вказаним вище критеріям відповідає, тому відсутні підстави для його скасування та задоволення позову.
Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Інші доводи апеляційної скарги зроблених висновків не спростовують, та зводяться до переоцінки доказів та незгоди з ними і трактуванні їх на власний розсуд.
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції та вважає, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, доводами апеляційної скарги висновки, викладені в судовому рішенні, не спростовуються і підстав для його скасування не вбачається.
Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За таких підстав апеляційна скарга задоволенню не підлягає, підстав для скасування рішення суду першої інстанції колегія суддів не знаходить.
Відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати перерозподілу не підлягають.
Керуючись статтями 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 червня 2022 року у справі №380/1103/21 - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.
Головуючий суддя З. М. Матковська
судді О. І. Довга
С. М. Кузьмич
Повне судове рішення складено 18.11.2022