16 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 240/19150/20
провадження № К/990/18015/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Житомирської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування пункту наказу, визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду прийняту 14 квітня 2022 року у складі колегії суддів: головуючого судді - Кура О. П., суддів: Сторчака В.Ю., Граб Л. С.,
І. Суть спору
1. У листопаді 2020 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Житомирської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора (далі також - відповідачі), у якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати п. 2 наказу Генерального прокурора України від 22 березня 2002 року №300 к про звільнення його з посади та органів прокуратури з позбавленням класного чину;
1.2. визнати протиправною бездіяльність Житомирської обласної прокуратури щодо непоновлення його на посаді, з якої він був незаконно звільнений на підставі оскаржуваного наказу, та зобов'язати Житомирську обласну прокуратуру вчинити певні дії, а саме поновити його в органах прокуратури на посаді старшого прокурора відділу нагляду за виконанням законів спецпідрозділами та іншими державними органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією прокуратури Житомирської області, або на рівнозначній посаді з 16 березня 2002 року, а також внести зміни до трудової книжки відповідно до вимог чинного законодавства;
1.3. стягнути з Житомирської обласної прокуратури на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 9 035 600,00 (дев'ять мільйонів тридцять п'ять тисяч шістсот) грн.;
1.4. допустити негайне виконання рішення суду в частині поновлення його в органах прокуратури на посаді старшого прокурора відділу нагляду за виконанням законів спецпідрозділами та іншими державними органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією прокуратури Житомирської області;
1.5. допустити негайне виконання рішення суду в частині стягнення з Житомирської обласної прокуратури на його користь заробітної плати в межах одного місяця.
2. В обґрунтування позову позивач зазначав, що 24 січня 2002 року наказом Генерального прокурора України Потебенька М. О. № 98к його було звільнено з посади начальника відділу нагляду за додержанням законів органами СБУ, державної митної служби та прикордонної охорони при провадженні оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства прокуратури Житомирської області.
2.1. 25 січня 2002 року наказом прокурора Житомирської області № 18 його було призначено на посаду старшого прокурора відділу нагляду за виконанням законів спецпідрозділами та іншими державними органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією прокуратури Житомирської області.
2.2. 15 березня 2002 року наказом прокурора Житомирської області № 43 позивача звільнено з посади старшого прокурора відділу нагляду за виконанням законів спецпідрозділами та іншими державними органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією прокуратури Житомирської області на підставі статті 8, пункту 5 статті 9 Дисциплінарного статуту прокуратури України.
В наказі зазначено, що з матеріалів кримінальної справи вбачається причетність ОСОБА_1 до скоєння злочину.
2.3. 22 березня 2002 року пунктом 1 наказу Генерального прокурора України Потебенька М. О. № 300к пункт 1 наказу прокурора області № 43 в частині звільнення був скасований та згідно пункту 2 цього ж наказу ОСОБА_1 був звільнений з посади та органів прокуратури з позбавленням класного чину.
2.4. З мотивувальної частини вказаного наказу вбачається, що ОСОБА_1 звільнено у зв'язку з тим, що з матеріалів кримінальної справи вбачається його причетність до скоєння злочину. Окрім того, зазначено, що начебто 24 січня 2002 року у зв'язку з недоліками в роботі він був звільнений з посади начальника відділу нагляду за додержанням законів органами СБУ, державної митної служби та прикордонної охорони при провадженні оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства прокуратури Житомирської області.
Однак, позивач зазначає що вказане не відповідає дійсності, оскільки з посади начальника відділу нагляду за додержанням законів органами СБУ, державної митної служби та прикордонної охорони при провадженні оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства прокуратури Житомирської області він був звільнений за власним бажанням, а не через недоліки в роботі.
Крім того, 07 листопада 2018 року Житомирський районний суд Житомирської області постановив виправдувальний вирок за всім обсягом обвинувачень, в тому числі за первинним обвинуваченням - за відсутністю події злочину.
Оскаржуваний наказ Генерального прокурора України Потебенька М. О. від 22 березня 2002 року № 300к, суттєво відрізняється від висновків судових органів, щодо обставин скоєння позивачем « Ганебного » проступку.
2.5. Разом з тим, позивач посилається на процедурні порушення, допущені відповідачами при його звільненні, тому просив позов задовольнити в повному обсязі.
3. Відповідачі проти позову заперечували, посилаючись на те, що наказом Генерального прокурора України від 22 березня 2002 №300к «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» на ОСОБА_1 було правомірно накладено дисциплінарне стягнення, та звільнено останнього з органів прокуратури за вчинення проступку, який порочить працівника прокуратури.
В даному випадку, на думку відповідачів Генеральним прокурором України було вірно кваліфіковано дії позивача як порушення закону, скоєння ганебного вчинку, що є підставою для застосування дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з позбавленням класного чину, а відсутність складу дисциплінарного правопорушення не є тотожним із відсутністю підстав для застосування до позивача дисциплінарної відповідальності за вчинення дій, які дискредитують звання працівника прокуратури.
Причиною ганебних дій ОСОБА_1 були безвідповідальність, тобто нездатність контролювати свою поведінку, у відповідності із моральними та правовими нормами.
Вчинення прокурорсько-слідчим працівником аморального проступку у позаробочий час слід вважати таким, що порушує етичні правила поведінки, оскільки для пересічного громадянина прокурор чи слідчий навіть у вільний від роботи час є взірцем та еталоном зразкової поведінки. Просили у задоволенні позову відмовити.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
4. З грудні 1987 року ОСОБА_1 працював в органах прокуратури на різних посадах.
4.1. 24 січня 2002 року наказом Генерального прокурора України Потебенька М. О. № 98к ОСОБА_1 звільнено з посади начальника відділу нагляду за додержанням законів органами СБУ, державної митної служби та прикордонної охорони при провадженні оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства прокуратури Житомирської області з 24 січня 2002 року за власним бажанням.
5. 25 січня 2002 року наказом прокурора Житомирської області № 18 ОСОБА_1 призначено на посаду старшого прокурора відділу нагляду за виконанням законів спецпідрозділами та іншими державними органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією прокуратури Житомирської області з 25 січня 2002 року.
6. 15 березня 2002 року прокурором Житомирської області за результатами розгляду матеріалів кримінальної справи № 90718-01, порушеної 27 грудня 2001 року за фактом заподіяння умисних тілесних ушкоджень ОСОБА_4 , за ознаками злочину, передбаченого частиною другою статті 121 Кримінального кодексу України, порушено кримінальну справу стосовно ОСОБА_1 за ознаками злочину, передбаченого частиною першою статті 396 Кримінального кодексу України (далі - КК України), за фактом приховування тяжкого злочину та об'єднано її з матеріалами кримінальної справи № 01-90718.
6.1. Досудове слідство у цій справі з 15 березня 2002 року доручено слідчому відділу прокуратури Житомирської області, а 20 березня 2002 року групі слідчих Генеральної прокуратури України.
7. 15 березня 2002 року наказом прокурора Житомирської області № 43 позивача звільнено з посади старшого прокурора відділу нагляду за виконанням законів спецпідрозділами та іншими державними органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією прокуратури Житомирської області на підставі статті 8, пункту 5 статті 9 Дисциплінарного статуту прокуратури України.
7.1. В наказі зазначено, що з матеріалів кримінальної справи вбачається причетність ОСОБА_1 до скоєння злочину.
8. 22 березня 2002 року пунктом 1 наказу Генерального прокурора України Потебенька М. О. № 300к пункт 1 наказу прокурора області в частині звільнення був скасований та згідно пункту 2 цього ж наказу ОСОБА_1 звільнений з посади та органів прокуратури з позбавленням класного чину.
8.1. За змістом наказу підставою для його прийняття стало те, що 26 грудня 2001 року в кюветі окружної дороги Житомир-Тетерівка виявлено труп гр. ОСОБА_4 , з ознаками насильницької смерті. За даним фактом прокуратурою Житомирської області 27 грудня 2001 року порушено кримінальну справу за частиною другою статті 121 КК України.
В ході досудового слідства встановлено, що 24 грудня 2001 року ОСОБА_5 , ОСОБА_6 та ОСОБА_4 разом з начальником відділу за додержанням законів органами СБУ, державної митної служби та прикордонної охорони при провадженні оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства прокуратури Житомирської області ОСОБА_1 на квартирі останнього розпивали спиртні напої. Після того, як ОСОБА_4 вступив в статеві зносини із ОСОБА_7 і ОСОБА_8 , з метою помсти останні спричинили ОСОБА_4 тяжкі тілесні ушкодження. В цей час ОСОБА_1 перебував в стані сильного алкогольного сп'яніння в іншій кімнаті. Скориставшись його станом, ОСОБА_7 і ОСОБА_8 викрали у нього службове посвідчення працівника прокуратури та інші речі. При невстановлених ще слідством обставинах тіло потерпілого було вивезено з квартири за межі міста. Згідно висновку судово-медичної експертизи смерть ОСОБА_4 настала від переохолодження тіла.
14 березня 2002 року до Житомирського райвідділу міліції надійшла явка з повинною від ОСОБА_9 .. Тоді ж ОСОБА_9 і ОСОБА_8 арештовані, а ОСОБА_1 затриманий.
До того як стали відові викладені обставини, 24 січня 2000 року ОСОБА_1 у зв'язку з недоліками в роботі звільнений з посади начальника відділу за додержанням законів органами СБУ, державної митної служби та прикордонної охорони при провадженні оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства і тоді ж призначений на посаду старшого прокурора відділу нагляду за виконанням законів спецпідрозділами та іншими державними органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією прокуратури області.
Скоєння ОСОБА_1 ганебного вчинку, який підірвав авторитет прокуратури, є наслідком суттєвих прорахунків і упущень в кадровій роботі в органах прокуратури Житомирської області, недостатньої принциповості начальника відділу роботи з кадрами Гавінського В. Т. та послаблення вимогливості до підлеглих прокурором області Черненком М. А ..
Враховуючи, що з матеріалів кримінальної справи вбачається причетність ОСОБА_1 до скоєння злочину, наказом прокурора Житомирської області №43 від 15 березня 2002 року його звільнено з посади та органів прокуратури за вчинення проступку, який порочить ОСОБА_1 як працівника прокуратури.
Накладене на ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення не в повній мірі відповідає тяжкості скоєного ним ганебного вчинку.
В зв'язку з чим на підставі статті 8, п. шостого статті 9 та статті 16 Дисциплінарного статуту прокуратури і п. 10 Положення про класні чини працівників прокуратури України, пунктом 1 наказу Генерального прокурора України Потебенька М. О. № 300к пункт 1 наказу прокурора Житомирської області № 43 від 15 березня 2002 року в частині звільнення був скасований та згідно пункту 2 наказу № 300к ОСОБА_1 був звільнений з посади та органів прокуратури з позбавленням класного чину.
9. Позивач, не погоджуючись з оскаржуваним наказом, звернувся до суду з даним позовом для захисту своїх прав та законних інтересів.
10. Судами також встановлено, що вироком Житомирського районного суду Житомирської області від 07 листопада 2018 року, залишеним без змін ухвалами Житомирського апеляційного суду від 08 серпня 2019 року та Верховного Суду від 17 березня 2020 року, ОСОБА_1 виправдано в пред'явленому йому обвинуваченні у вчиненні злочину передбаченого частиною третьою статті 136 КК України, за недоведеністю його участі у вчиненні злочину, а у вчиненні злочинів, передбачених частиною третьою статті 135, частиною першою статті 396 КК України - за відсутністю події злочину.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
11. Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 17 грудня 2021 року у позов задовольнив частково.
11.1. Визнав протиправним та скасував п. 2 наказу Генерального прокурора України від 22 березня 2002 року №300к про звільнення ОСОБА_1 з посади та органів прокуратури з позбавленням класного чину.
11.2. Зобов'язав Житомирську обласну прокуратуру поновити ОСОБА_1 в органах прокуратури на посаді старшого прокурора відділу нагляду за виконанням законів спецпідрозділами та іншими державними органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією, Житомирської обласної прокуратури або на рівнозначній посаді з 16 березня 2002 року, про що внести зміни до трудової книжки ОСОБА_1 відповідно до вимог чинного законодавства.
11.3. Стягнув з Житомирської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 16 березня 2002 року по день прийняття рішення у справі у сумі 118 130,86 гривень (сто вісімнадцять тисяч сто тридцять гривень вісімдесят шість копійок).
11.4. У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
11.5. Рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та нарахування і виплати суми середнього заробітку за один місяць допустив до негайного виконання.
12. Ухвалюючи рішення, суд першої інстанції виходив з того, що обставин, за яких позивач скоїв дисциплінарний проступок, його причин і умов відповідачами безпосередньо встановлено не було, так само як і не зроблено беззаперечного висновку про підтвердження відомостей, які стали підставою для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.
Зазначено, що відповідачем також не обґрунтовано і вид обраного дисциплінарного стягнення.
Стосовно позовних вимог про стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу, суд першої інстанції дійшов висновку, що позовні вимоги в цій частині підлягають задоволенню шляхом стягнення з Житомирської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 16 березня 2002 року по день прийняття судового рішення у справі включно у сумі 118 130,86 гривень.
13. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 14 квітня 2022 року рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2021 року скасував, прийняв нову постанову якою у задоволенні позову відмовив повністю.
14. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Генеральним прокурором України вірно кваліфіковано дії позивача як порушення закону, скоєння ганебного вчинку, що є підставою для застосування дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з позбавленням класного чину, а відсутність складу кримінального правопорушення не є тотожним із відсутністю підстав застосування до позивача дисциплінарної відповідальності за вчинення дій, які дискредитують звання працівника прокуратури.
IV. Касаційне оскарження
15. Позивач не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, подав касаційну скаргу з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення, та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
15.1. Так, автор посилається на застосування судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні статті 11 Дисциплінарного статуту прокуратури України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 06 листопада 1991 року № 1796-ХІІ без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 07 липня 2021 року у справі № 2-а-256/08, від 02 жовтня 2019 року у справі № 826/14776/16, від 29 травня 2020 року у справі № П/811/636/17, від 29 січня 2020 року у справі № 804/15503/15, від 07 липня 2020 року у справі № 811/952/15, від 04 вересня 2019 року у справі № 826/2161/16, від 13 червня 2018 року у справі № 826/12509/15.
16. Верховний Суд ухвалою від 13 вересня 2022 року відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2022 року, з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
17. Представники відповідачів Житомирської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора подали відзиви на касаційну скаргу, в яких, наполягаючи на безпідставність та необгрунтованість останньої, просять залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
18. Згідно зі статтею 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
19. Частиною першою статті 341 КАС України обумовлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
20. Відповідно до частини третьої статті 341 КАС України, суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
21. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Спірні правовідносини регулюються Конституцією України, 05 листопада 1991 року №1789-ХІІ «Про прокуратуру» (далі - Закон №1789-ХІІ), Дисциплінарним статутом прокуратури України затвердженим постановою Верховної Ради України від 06 листопада 1991 року (далі - Дисциплінарний статут).
23. Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.
24. Відповідно до частини третьої статті 48 Закону №1789-ХІІ (тут і надалі в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) за порушення закону, неналежне виконання службових обов'язків чи скоєння ганебного вчинку прокурори і слідчі несуть відповідальність згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України, який затверджується Верховною Радою України.
25. Згідно статті 2 Дисциплінарного статуту (тут і надалі в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) працівники прокуратури повинні мати високі моральні якості, бути принциповими і непримиренними до порушень законів, поєднувати виконання своїх професійних обов'язків з громадянською мужністю, справедливістю та непідкупністю. Вони повинні особисто суворо додержувати вимог закону, виявляти ініціативу в роботі, підвищувати її якість та ефективність і сприяти своєю діяльністю утвердженню верховенства закону, забезпеченню демократії, формуванню правосвідомості громадян, поваги до законів, норм та правил суспільного життя.
Будь-які порушення прокурорсько-слідчими працівниками законності та службової дисципліни підривають авторитет прокуратури, завдають шкоди інтересам держави та суспільства.
26. Згідно з частиною першою статті 8 Дисциплінарного статуту встановлено, що дисциплінарні стягнення щодо прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури застосовуються за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків або за проступок, який порочить його як працівника прокуратури.
27. Відповідно до статті 9 Дисциплінарного статуту, Дисциплінарними стягненнями є:
1) догана;
2) пониження в класному чині;
3) пониження в посаді;
4) позбавлення нагрудного знаку "Почесний працівник прокуратури України";
5) звільнення;
6) звільнення з позбавленням класного чину (стаття 9 цього Статуту).
28. Статтею 11 Дисциплінарного статуту передбачалося, що дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню вини та тяжкості проступку. Прокурор, який вирішує питання про накладення стягнення, повинен особисто з'ясувати обставини проступку та одержати письмове пояснення від особи, яка його вчинила. В разі необхідності може бути призначено службову перевірку.
29. За приписами статті 12 Статуту дисциплінарне стягнення застосовується протягом одного місяця з дня виявлення проступку, не рахуючи часу службової перевірки, тимчасової непрацездатності працівника та перебування його у відпустці, але не пізніше одного року з дня вчинення проступку. Строк проведення службової перевірки не може перевищувати двох місяців. За один і той же проступок може бути накладено тільки одне дисциплінарне стягнення.
У разі вчинення працівником діяння, не сумісного з перебуванням на роботі в органах прокуратури, його звільнення провадиться незалежно від часу вчинення проступку.
Згідно зі статтею 13 цього ж Статуту про накладення дисциплінарного стягнення видається наказ прокурора, який оголошується працівнику під розписку. Копія наказу додається до особової справи.
30. Статтями 14-15 Дисциплінарного статуту встановлено, що наказ про притягнення до дисциплінарної відповідальності може бути оскаржено працівником Генеральному прокурору України в місячний строк з дня ознайомлення з наказом. Генеральний прокурор приймає рішення по скарзі в десятиденний строк, а в разі проведення перевірки - не пізніше одного місяця з дня її надходження. Про прийняте рішення повідомляється працівнику, який звернувся із скаргою.
30.1. Оскарження наказу не зупиняє виконання дисциплінарного стягнення.
31. Відповідно до статті 16 Дисциплінарного статуту Генеральний прокурор України має право скасувати дисциплінарне стягнення, посилити або пом'якшити його. В разі незаконного пониження на посаді або звільнення працівника з посади Генеральний прокурор України видає наказ про поновлення на посаді з виплатою середньомісячного заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітній платі за час роботи на нижчеоплачуваній роботі, але не більше як за три місяці. Якщо не з вини працівника час вимушеного прогулу становить більше трьох місяців Генеральний прокурор України може прийняти рішення про виплату середньомісячного заробітку за весь час вимушеного прогулу.
31.1. Рішення Президента України та Генерального прокурора України про позбавлення класного чину, наказ Генерального прокурора України про застосування одного з дисциплінарних стягнень, передбачених пунктами 5 та 6 статті 9 Дисциплінарного статуту, або відмова у поновленні на роботі прокурорсько-слідчих працівників, звільнених прокурорами Кримської АРСР, областей, міста Києва та прирівняними до них прокурорами, можуть бути оскаржені до Верховного Суду України в місячний строк.
32. Згідно з частиною першою статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
33. Відповідно до частини другої статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
34. Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (частина третя статті 122 КАС України).
35. Згідно з частиною четвертою статті 122 КАС України якщо законом передбачена можливість досудового порядку вирішення спору і позивач скористався цим порядком, або законом визначена обов'язковість досудового порядку вирішення спору, то для звернення до адміністративного суду встановлюється тримісячний строк, який обчислюється з дня вручення позивачу рішення за результатами розгляду його скарги на рішення, дії або бездіяльність суб'єкта владних повноважень.
36. Якщо рішення за результатами розгляду скарги позивача на рішення, дії або бездіяльність суб'єкта владних повноважень не було прийнято та (або) вручено суб'єктом владних повноважень позивачу у строки, встановлені законом, то для звернення до адміністративного суду встановлюється шестимісячний строк, який обчислюється з дня звернення позивача до суб'єкта владних повноважень із відповідною скаргою на рішення, дії або бездіяльність суб'єкта владних повноважень.
37. Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк (частина п'ята статті 122 КАС України).
38. Верховний Суд зауважує, що інститут строків в адміністративному судочинстві сприяє досягненню юридичної визначеності в адміністративно-процесуальних відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
39. Водночас строк в один місяць визнано законодавцем достатнім для того, щоб у справах цієї категорії особа визначилася, чи звертатиметься вона до суду з позовом за захистом своїх прав і законних інтересів.
40. Вказані висновки неодноразово були застосовані Верховним Судом у справах цієї категорії, зокрема у постановах від 17 липня 2019 року у справі №821/2004/17 та від 20 травня 2020 року у справі №826/14598/16.
41. Згідно з частиною першою статті 123 КАС України у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. Одночасно протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
42. Слід зауважити, що законодавче закріплення строків звернення з адміністративним позовом до суду є гарантією стабільності публічно правових відносин, призначенням якої є забезпечення своєчасної реалізації права на звернення до суду, забезпечення стабільної діяльності суб'єктів владних повноважень при здійсненні управлінських функцій, дисциплінування учасників адміністративного судочинства.
43. Поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були чи об'єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
VI. Позиція Верховного Суду
44. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд керується таким.
45. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини першої статті 341 КАС України Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
46. При цьому варто зауважити, що за приписами частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
47. Як вбачається з матеріалів справи, позивачем оскаржується наказ Генерального прокурора України від 22 березня 2002 року № 300к про його звільнення з посади та органів прокуратури за вчинення проступку, який порочить його як працівника прокуратури з позбавленням класного чину.
48. У даній категорії справ законодавець визначив строк в один місяць достатнім для того, щоб особа, яка вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушено її права, могла звернутися до суду за захистом своїх прав.
49. Крім того, Європейський суд з прав людини у справах «Стаббігс та інші проти Великобританії», «Девеер проти Бельгії» дійшов висновку, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав.
50. Відповідно до правової позиції викладеної у постанові Верховного Суду від 2 грудня 2020 року у справі № 751/1198/18 перевірка дотримання вимог закону щодо строків звернення до суду за вирішенням трудового спору здійснюється судом за принципом «ex officio», не залежно від того, чи заявляє відповідач про пропуск позивачем строку звернення до суду, на відміну від застосування позовної давності при вирішенні судом цивільного спору, коли застосування позовної давності судом здійснюється тільки за заявою сторони у спорі згідно частини третьої статті 267 Цивільного кодексу України.
51. Позивач зазначає, що копію оскаржуваного наказу Генерального прокурора України за № 300к від 22 березня 2002 року, він отримав 05 жовтня 2020 року, тому останнім днем строку звернення до суду з даним позовом було 05 листопада 2020 року.
51.1. Позовну заяву подано 03 листопада 2020 року, тобто на думку позивача в межах строку звернення до суду.
52. З матеріалів справи вбачається, що ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2020 року позовну заяву ОСОБА_1 залишено без руху для надання позивачем до суду обгрунтованої заяви про поновлення пропущеного строку звернення до суду з позовом та доказів поважності причини такого строку.
52.1. На усунення недоліків позовної заяви позивачем 30 листопада 2020 року подано заяву про поновлення строку звернення до суду з позовом.
53. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року позовну заяву повернуто позивачу на підставі статті 123 та пункту 9 частини четвертої статті 169 КС України, у зв'язку з відсутністю поважних причин пропуску позивачем строку звернення до суду.
54. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 25 березня 2021 року, ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року скасував, а справу направив до Житомирського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
54.1. Приймаючи таке рішення, апеляційний суд зазначив, що суд першої інстанції дійшов передчасного висновку про відсутність підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд не дослідив належним чином обгрунтованість та доцільність кожної позовної вимоги до кожного з відповідачів.
55. Під час розгляду справи 07 червня 2021 року представником прокуратури Житомирської області та 23 вересня 2021 року представником Офісу Генерального прокурора подавались клопотання про залишення без розгляду позовну заяву ОСОБА_1 у зв'язку з пропуском строку звернення до суду.
55.1. Сьомий апеляційний адміністративний суд у своїй постанові від 25 березня 2021 року встановив, що на вимогу позивача наказ Генерального прокурора України від 22 березня 2002 року № 300к Офісом Генерального прокурора надіслано на його адресу лише 05 жовтня 2020 року, тому саме з цієї дати і слід обраховувати строк звернення до суду.
ОСОБА_1 з позовною заявою до суду першої інстанції звернувся 03 листопада 2020 року, тобто в межах строку звернення до суду, встановленого частиною п'ятою статті 122 КАС України.
55.2. Зважаючи на те, що постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду є судовим рішенням, яке набрало законної сили, суд першої інстанції питання щодо поновлення строку звернення до суду вважав вирішеним.
56. Верховний Суд не може погодитись з такими висновками судів попередніх інстанцій.
57. Так, позивачем серед доводів поважності причин пропуску звернення до суду зазначав, що він був затриманий, а потім декілька разів був заарештований, однак такі доводи не свідчать про те, що з моменту прийняття оскаржуваного наказу до прийняття ухвали Верховного Суду від 17 березня 2020 року у кримінальній справі №1-26-12 за його обвинуваченням у скоєнні злочину, він перебував під вартою. Крім того суд зазначає, що перебування особи під вартою або під арештом ніяким чином не обмежує її у звернені до адміністративного суду за захистом своїх прав.
58. Доводи позивача про проведення досудового розслідування та судового розгляду кримінальної справи також не є поважними причинами пропуску строку звернення до суду, оскільки саме по собі кримінальне провадження щодо певної особи, скасування вироків судів першої інстанції відносно цієї особи, не можуть бути об'єктивними причинами, які перешкоджають такій особі звернутися до суду з позовом.
59. Колегія суддів звертає увагу на те, що позивачу було відомо про його звільнення ще з березня 2002 року, а звернувся він з позовом аж у листопаді 2020 року, понад 18 років з моменту виникнення спірних правовідносин, й у матеріалах справи відсутні докази, які б свідчили про те, що позивач протягом вісімнадцяти років був позбавлений можливості реалізовувати своє право на оскарження наказу суб'єкта владних повноважень до адміністративного суду.
Висновки судів що строк звернення до суду позивачем не пропущений є помилковим, передчасними, та такими, що суперечать правовій позиції викладеній у постанові Верховного Суду від 24 вересня 2019 року по справі №420/6389/18.
60. Частинами першою та другою статті 122 КАС України визначено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
61. Згідно з частиною п'ятою статті 122 КАС України для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
62. Строки звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними, після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
63. Встановлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними, передбачених Кодексом адміністративного судочинства України, певних процесуальних дій.
64. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків.
65. Встановлений статтею 122 КАС України строк звернення до суду обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
66. Процесуальне законодавство пов'язує початок перебігу строку на звернення до адміністративного суду з моментом коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
67. Згідно з частиною першою статті 120 КАС України перебіг процесуального строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов'язано його початок.
68. При визначенні початку цього строку суд з'ясовує момент, коли особа фактично дізналася або мала реальну можливість дізнатися про наявність відповідного порушення (рішення, дії, бездіяльність), а не коли вона з'ясувала для себе, що певні рішення, дії чи бездіяльність стосовно неї є порушенням.
Крім того, доказами того, що особа знала про порушення своїх прав є не тільки її дії, спрямовані на захист порушених прав, а також докази, які свідчать про те, що були створені умови, за яких особа мала реальну можливість дізнатися про порушення своїх прав.
69. Верховний Суд зауважує, що інститут строків в адміністративному судочинстві сприяє досягненню юридичної визначеності в адміністративно-процесуальних відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
70. Вказані висновки неодноразово були застосовані Верховним Судом у справах цієї категорії, зокрема у постановах від 17 липня 2019 року у справі №821/2004/17, від 20 травня 2020 року у справі №826/14598/16 та від 18 серпня 2022 року у справі № 240/41471/21.
71. У постанові від 24 вересня 2019 року по справі №420/6389/18 Верховний Суд зауважив, що під поважними причинами слід розуміти лише ті обставини, які були чи об'єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулася із адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
72. День, коли особа дізналася про порушення свого права - це встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів. Доказами того, що особа знала про порушення своїх прав, є, зокрема, умови, за яких вона мала реальну можливість дізнатися про порушення своїх прав.
73. Причина пропуску строку звернення до суду може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: (1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк; (2) це обставина, яка виникла об'єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; (3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено; (4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.
74. Згідно частин третьої та четвертої статті 123 КАС України, якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
74.1. Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
75. Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
76. З огляду на приписи зазначеної норми процесуального закону, обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами, а рішення ухвалено із суворим дотриманням норм процесуального права.
77. В силу пункту 5 частини першої статті 349 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
78. Зважаючи на викладене, предмет касаційного оскарження та приписи статті 349 КАС України, касаційну скаргу слід задовольнити частково, скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та залишити позов без розгляду у зв'язку з пропуском строку звернення до адміністративного суду.
ІV. Судові витрати
79. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 121, 122, 123, 341, 345, 349, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2021 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2022 року у справі 240/19150/20 скасувати.
3. Позовну заяву ОСОБА_1 до Житомирської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування пункту наказу, визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, - залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді Н. А. Данилевич
Н. В. Шевцова