14 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 807/780/17
адміністративне провадження № К/9901/56123/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 807/780/17
за позовом Іршавської міської ради об'єднаної територіальної громади до Іршавської районної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Іршавської міської ради Закарпатської області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 09 лютого 2018 року (суддя Рейті С.І.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року (головуючий суддя Гудим Л.Я., судді: Довгополов О.М., Святецький В.В.),
У червні 2017 року Іршавська міська рада об'єднаної територіальної громади (далі також - позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом до Іршавської районної державної адміністрації (далі також - відповідач, Іршавська РДА), в якому просила визнати протиправним та скасувати розпорядження Іршавської РДА "Про затвердження детального плану території за межами населеного пункту" від 27 квітня 2017 року № 163.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскарженим розпорядженням голови Іршавської РДА затверджено детальний план території за межами населеного пункту для розміщення гаражу та автомайстерні на території Лозянської сільської ради Іршавського району за межами населеного пункту в контурі № 291 ОСОБА_1 . Позивач вважає, що вказане розпорядження прийняте з порушенням вимог закону, оскільки Лозянською сільською радою таке не погоджувалось, а громадські слухання щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні у встановленому порядку та спосіб не проводились.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 09 лютого 2018 року, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018, у задоволенні позову відмовлено повністю.
Судами встановлено, що розпорядженням голови Іршавської районної державної адміністрації Закарпатської області від 21 березня 2017 року № 107 надано ОСОБА_2 дозвіл на розроблення детального плану території за межами населеного пункту для розміщення гаража для стоянки вантажних автомобілів та автомайстерні на території Лозянської сільської ради на земельній ділянці, яка на даний час призначена для ведення особистого селянського господарства.
Одночасно, вказаним розпорядженням встановлено, що замовником детального плану території є виконавчий комітет Лозянської сільської ради.
В подальшому, розпорядженням голови Іршавської районної державної адміністрації Закарпатської області від 27 квітня 2017 року № 163 затверджено детальний план території для розміщення гаражу та автомайстерні на території Лозянської сільської ради за межами населеного пункту, виконаний архітектором ОСОБА_3 , кваліфікаційний сертифікат АА № 001704, з наступними техніко-економічними показниками: площа земельної ділянки - 10000,0 кв. метрів, площа забудови - 1150,0 кв. метрів.
Згідно рішення І сесії VІІІ скликання Іршавської міської ради "Про реорганізацію Іршавської міської ради Закарпатської області шляхом приєднання та припинення Лозянської сільської ради в результаті приєднання" від 17.05.2017 № 8 реорганізовано юридичні особи шляхом приєднання Лозянської сільської ради до Іршавської міської ради в складі міста Іршава та села Собатин у Іршавську міську раду об'єднаної територіальної громади.
Не погоджуючись з розпорядження Іршавської РДА "Про затвердження детального плану території за межами населеного пункту" від 27 квітня 2017 року № 163, вважаючи його таким, що видане з порушенням норм законодавства, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що при прийнятті спірного розпорядження відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством.
З такими рішеннями судів не погодився позивач та подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.
Касаційна скарга обґрунтована зокрема тим, що в порушення ст.21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» відповідачем не виконано обов'язку щодо забезпечення громадських слухань перед затвердженням містобудівної документації.
Окрім того, позивач зазначає, що земельна ділянка щодо якої надано дозвіл та затверджено детальний план згідно спірного розпорядження відноситься до земель сільськогосподарського призначення, а відтак розміщення на ній інфраструктури, пов'язаної з утриманням, переміщенням та експлуатацією вантажного транспорту призведе до знищення та втрати такою ділянкою властивостей і можливості подальшого її використання з сільськогосподарською метою.
Відповідач у відзиві на касаційну скаргу проти доводів та вимог такої заперечив, вважаючи їх необґрунтованими, а відтак просить залишити скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанції - без змін.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (частина перша статті 2 КАС України в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).
В свою чергу позивач згідно п. 8 частини першої ст. 3 КАС України - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Згідно зі ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:
1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;
2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;
3) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;
4) спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;
5) спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України;
6) спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;
7) спори фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;
8) спори фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», за виключенням спорів, пов'язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю.
Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб'єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб'єкту владних повноважень надано такому суб'єкту законом.
Таким чином, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.
Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз'яснюючи межі компетенції органів.
При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.
Також для звернення до адміністративного суду суб'єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб'єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.
У справі, що розглядається, спірні правовідносини виникли у зв'язку з прийняттям головою Іршавської районної державної адміністрації розпорядження "Про затвердження детального плану території за межами населеного пункту" від 27 квітня 2017 року № 163.
Згідно із ст. 13 Закону України від 16 листопада 1992 року № 2780-XII «Про основи містобудування» до компетенції місцевих державних адміністрацій в сфері містобудування належить прийняття рішень щодо:
реалізації державної політики у сфері містобудування на відповідній території;
планування територій на відповідному рівні;
підготовки пропозицій до програм соціально-економічного розвитку відповідної території;
інформування населення про плани розміщення найважливіших містобудівних, промислових, енергетичних і транспортних комплексів;
забезпечення охорони культурної спадщини;
моніторингу забудови та іншого використання територій.
До компетенції обласної державної адміністрації належить прийняття рішень щодо:
сприяння узгодженню інтересів територіальних громад у разі виникнення розбіжностей при вирішенні питань планування територій на відповідному рівні;
організації розроблення і подання на затвердження відповідних рад обласних містобудівних програм, схем планування території області;
розгляду пропозицій по встановленню та зміні меж сіл, селищ і підготовка висновків щодо їх затвердження;
участі у проведенні грошової оцінки земель державної власності в населених пунктах на території області (крім міст обласного значення);
організації підготовки комплексних висновків щодо інвестиційних містобудівних програм;
організації експертизи містобудівної документації для територій і населених пунктів області (крім міст Києва, Севастополя та обласних центрів) у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України;
здійснення делегованих повноважень місцевих рад, пов'язаних з прийняттям в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, у порядку, встановленому законодавством.
Місцеві державні адміністрації вирішують й інші питання у сфері містобудівної діяльності, визначені законом.
За приписами ч. 1, 2, 8 ст. 19 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038 - VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038)
Детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
Детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів.
Розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації.
Детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.
Детальний план території за межами населеного пункту розглядається і затверджується відповідною районною державною адміністрацією протягом 30 днів з дня його подання.
Положеннями ст. 21 Закону № 3038 передбчаено, що громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.
Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.
Сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов'язані забезпечити:
1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками;
2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості;
3) реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення);
4) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію;
5) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.
Оприлюднення проектів генеральних планів, планів зонування територій, детальних планів територій здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх надходження до відповідного органу місцевого самоврядування.
Оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування.
Пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань.
Пропозиції, надані після встановленого строку, не розглядаються.
Результати розгляду проектів містобудівної документації архітектурно-містобудівною радою враховуються під час подальшого доопрацювання та затвердження таких проектів (частина 2 статті 20 Закону № 3038).
Відповідно до частини 3 статті 20 Закону № 3038 спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури, при якому функціонує архітектурно-містобудівна рада, за 20 робочих днів до розгляду на засіданні ради містобудівної документації письмово інформує про дату та місце такого розгляду державні органи, які відповідно до закону мають повноваження щодо розгляду містобудівної документації, та забезпечує можливість ознайомлення з її розділами (за відповідним напрямом). За результатами розгляду зазначені органи подають спеціально уповноваженому органові містобудування та архітектури свої висновки.
У разі ненадання письмових висновків до проекту містобудівної документації протягом 20 днів з дня надходження інформації про розгляд містобудівної документації такий проект вважається погодженим цими органами.
Після погодження зазначеними у цій частині цієї статті органами проекту містобудівної документації такі органи та їх посадові особи не беруть участі у будь-який спосіб у проведенні земельних торгів, процедурі надання або продажу земельних ділянок або прав на них, розробленні та погодженні землевпорядної документації, не надають документів дозвільного характеру, крім випадків, передбачених законом.
Верховний Суд вважає, що спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір щодо розмежування компетенції між Іршавською міською радою об'єднаної територіальної громади та Іршавською районною державною адміністрацією.
Як свідчать матеріали справи, Іршавська міська рада об'єднаної територіальної громади обґрунтовує свій позов тим, що оскаржуване розпорядження відповідача прийняте з грубим порушенням чинного законодавства, оскільки не проведено громадських слухань та не змінено цільового призначення земельної ділянки.
Водночас, право Іршавської міської ради об'єднаної територіальної громади на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження голови Іршавської РДА "Про затвердження детального плану території за межами населеного пункту" не закріплене у жодному нормативно-правовому акті, а тому колегія суддів дійшла висновку, що позивач у цій справі не має права на звернення до суду.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 06 листопада 2019 року у справі № П/811/707/17, від 26 серпня 2020 року у справі № 298/863/16-а, від 28 квітня 2021 року у справі № 807/426/18 та від 01 червня 2021 року у справі № 280/5550/18.
Відповідно до ч. 3 ст. 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачених пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За приписами ч. 1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
За наведених обставин, колегія суддів дійшла висновку, що суд може вийти за межі касаційного перегляду, оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу за позовною заявою особи, яка не має права на звернення до суду, чим допустили порушення норм процесуального права, тому Верховний Суд дійшов висновку про скасування оскаржуваних судових рішень із закриттям провадження у справі.
Керуючись ст.ст. 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
Касаційну скаргу Іршавської міської ради об'єднаної територіальної громади задовольнити частково.
Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 09 лютого 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 скасувати.
Провадження у справі № 807/780/17 за позовом Іршавської міської ради об'єднаної територіальної громади до Іршавської районної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження - закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
СуддіЛ.Л. Мороз А.Ю. Бучик А.І. Рибачук