10 листопада 2022 року
м. Київ
справа №380/13406/21
адміністративне провадження № К/990/15132/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів: Кашпур О.В., Шевцової Н.В.,
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Львiвської обласної прокуратури про визнання протиправним і скасування рiшення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Львiвської обласної прокуратури на рішення Львiвського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2021 року (суддя Мартинюк В.Я.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2022 року (суддя-доповідач Глушко І.В., судді Довга О.І., Запотічний І.І.),
I. Суть спору
1. У серпні 2021 року ОСОБА_1 звернулася з адміністративним позовом до Львівської обласної прокуратури про визнання протиправним і скасування рішення комісії з установлення періоду проходження служби (стажу роботи) Львiвської обласної прокуратури (далі - Комісія) від 30.06.2021 № 21 в частині неврахування до стажу роботи періоду проходження нею державної служби з 02.09.1997 по 22.06.2001, зобов'язання прийняти рішення, яким включити період проходження нею державної служби в органах місцевого самоврядування та Державної податкової служби з 02.09.1997 по 22.06.2001 до періоду проходження служби (стажу роботи), який дає право на одержання щомісячної надбавки за вислугу років.
2. Позов обґрунтувала тим, що оскаржуване рішення Комісії про відмову в зарахуванні періоду її роботи з 02.09.1997 по 22.06.2001 без вищої юридичної освіти на посадах державних службовців суперечить пункту 8 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 10.12.2015 № 889-VIII «Про державну службу», оскільки законодавство, що діяло до набрання чинності цим Законом, не вимагало обов'язкової наявності вищої освіти у осіб, які обіймають посади держслужбовців. У зв'язку з цим відповідач, на думку позивачки, протиправно мотивував прийняте рішення посиланням на підпункт 9 пункту 6 Порядку виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам та іншим працівникам органів прокуратури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.12.2015 №1090 (далі - Порядок №1090), який не підлягав застосуванню до спірних правовідносин.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Львiвського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2021 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2022 року, позов задоволено повністю: визнано протиправним та скасовано рішення Комісії, викладене в протоколі засідання від 30.06.2021 №21/2021, в частині неврахування до стажу роботи ОСОБА_1 періоду проходження державної служби з 02.09.1997 по 22.06.2021 в органах місцевого самоврядування і Державної податкової служби; зобов'язано Львівську обласну прокуратуру прийняти рішення, яким до періоду проходження служби (стажу роботи) ОСОБА_1 , що дає право на одержання щомісячної надбавки за вислугу років, включити проходження державної служби в період з 02.09.1997 по 22.06.2001 в органах місцевого самоврядування та Державної податкової служби.
4. Задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про наявність підстав для зарахування періоду роботи позивачки з 02.09.1997 по 22.06.2001 без вищої юридичної освіти до стажу державної служби, що дає право на одержання щомісячної надбавки за вислугу років, оскільки законодавство, чинне у вказаний період, не містило застереження щодо обов'язкової наявності повної вищої юридичної освіти для роботи на посадах державних службовців.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
5. У касаційній скарзі Львівська обласна прокуратура, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, просить скасувати судові рішення та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.
6. За доводами відповідача, спірні правовідносини врегульовані нормами спеціального законодавства - Законом України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) та Порядком №1090, якими передбачено зарахування до періоду проходження служби, що дає право на одержання щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам, часу роботи на посадах державної служби осіб, які мають вищу юридичну освіту. У зв'язку з цим відповідач уважає помилковим застосування судами попередніх інстанції до спірних правовідносин інших нормативно-правових актів, зокрема, Закону України «Про державну службу», якими врегульовані виключно питання проходження і обчислення стажу державної служби. Зазначає, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування положень частини сьомої статті 81 Закону №1697-VII у взаємозв'язку з положеннями підпункту 9 пункту 6 Порядку №1090 у правовідносинах, пов'язаних з обчисленням стажу роботи, що дає право на одержання щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам.
7. У відзиві на касаційну скаргу представник позивачки - адвокат Шумелда Р.Р. просить залишити рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, стверджуючи про їхню законність і обґрунтованість. Свою позицію аргументує тим, що Порядок №1090 не регулює порядку та умов зарахування часу роботи на посадах державних службовців у період до набрання чинності Законами України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» і від 10.12.2015 №889-VIII «Про державну службу» та цим Порядком. Натомість уважає, що застосуванню у спірних правовідносинах підлягає Порядок обчислення стажу державної служби, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 03.05.1994 №283, та абзац 9 статті 14 Закону України від 07.06.2001 №2493-III «Про службу в органах місцевого самоврядування». Виходячи з цього, представник позивачки вважає, що застосування умови, передбаченої підпунктом 9 пункту 6 Порядку №1090: «які обіймають особи з вищою юридичною освітою», у правовідносинах, що виникли до набрання чинності цим Порядком, порушує принцип незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів та суперечить нормативно-правовому акту вищої юридичної сили - Закону України «Про державну службу», зокрема, пункту 8 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону.
8. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.
IV. Установлені судами фактичні обставини справи
9. Відповідно до відомостей про роботу, що містяться у трудовій книжці ОСОБА_1 , позивачка працювала: з 02.09.1997 по 14.05.1998 - на посаді радника з правових питань та дотримання законодавства, спеціаліста I категорії Перемишлянської районної ради Львівської області, із присвоєнням їй 15 рангу державного службовця та складанням Присяги державного службовця; з 15.05.1998 по 09.06.2000 - на посаді головного державного податкового інспектора-юрисконсульта ДПІ у Перемишлянському районі Львівської області; з 12.06.2000 по 19.09.2002 - на посаді головного державного податкового інспектора-юрисконсульта сектору правового забезпечення Перемишлянського відділення Золочівської МДПІ; з 20.09.2002 і по теперішній час - на прокурорських посадах Прокуратури Львівської області (Львівської обласної прокуратури).
10. Згідно з рішенням Комісії, оформленим протоколом засідання від 30.06.2021 №21/2021, до періоду проходження служби (стажу роботи) ОСОБА_1 , який дає право на одержання щомісячної надбавки за вислугу років, підлягають включенню періоди її роботи на посаді інспектора-юрисконсульта в Державній податковій інспекції (після отримання вищої юридичної освіти) з 22.06.2001по 19.09.2002 (тривалість стажу 01 рік 02 місяці 27 днів) та на прокурорських посадах з 20.09.2002 року по 29.06.2021 (тривалість стажу 18 років 09 місяців 09 днів), загалом станом на 30.06.2021 - 20 років 00 місяців 06 днів.
11. У відповідь на заяву ОСОБА_1 про зарахування до вказаного стажу періоду її роботи на посадах державної служби з 1998 по 2002 рік голова Комісії листом від 05.07.2021 №07-1156 вих.-21 повідомив позивачку, що відповідно до вимог підпункту 9 пункту 6 Порядку №1090 зарахуванню підлягає час роботи на посадах державних службовців, які обіймають особи з вищою юридичною освітою. Оскільки документом, який підтверджує наявність у ОСОБА_1 вищої юридичної освіти, є диплом спеціаліста серії НОМЕР_1 , виданий Львівським національним університетом імені Івана Франка 22.06.2001, то до періоду проходження служби (стажу роботи), який дає право на одержання щомісячної надбавки за вислугу років, зараховано період роботи на посаді державного службовця з 22.06.2001 по 19.09.2002.
V. Позиція Верховного Суду
12. Відповідно до частини другої статті 131-1 Конституції України організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
13. Законом, який установлює правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, а також систему прокуратури України, є Закон №1697-VII.
14. За змістом частин першої і другої статті 81 Закону №1697-VII заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами. Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок, зокрема, надбавки за вислугу років.
15. Частиною сьомою цієї статті передбачено, що прокурорам виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах: за наявності стажу роботи понад один рік - 10 відсотків, понад 3 роки - 15 відсотків, понад 5 років - 18 відсотків, понад 10 років - 20 відсотків, понад 15 років - 25 відсотків, понад 20 років - 30 відсотків, понад 25 років - 40 відсотків, понад 30 років - 45 відсотків, понад 35 років - 50 відсотків посадового окладу. Порядок виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам затверджується Кабінетом Міністрів України.
16. Постановою Кабінету Міністрів України від 09.12.2015 №1090 затверджений Порядок виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам та іншим працівникам органів прокуратури, який, серед іншого, визначає механізм обчислення періоду проходження служби (стажу роботи), що дає право на одержання такої надбавки.
17. Згідно з підпунктом 9 пункту 6 Порядку №1090 до періоду проходження служби, що дає право на одержання щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам, слідчим органів прокуратури, зараховується час роботи на посадах державних службовців, які обіймають особи з вищою юридичною освітою.
18. Посилаючись на вказану норму Порядку №1090, відповідач відмовив позивачці у зарахуванні до періоду проходження нею служби, що дає право на одержання щомісячної надбавки за вислугу років, періодів роботи на посадах державних службовців з 02.09.1997 по 14.05.1998, з 15.05.1998 по 09.06.2000 та з 12.06.2000 по 21.06.2001 включно, які позивачка обіймала до здобуття вищої юридичної освіти. Правомірність рішення відповідача у цій частині є предметом розгляду в цій справі.
19. Вирішуючи спір, суди попередніх інстанції виходили з того, що відповідно до приписів пункту 8 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 10.12.2015 № 889-VIII «Про державну службу» стаж державної служби за періоди роботи (служби) до набрання чинності цим Законом обчислюється в порядку та на умовах, установлених на той час законодавством.
20. У зв'язку з цим суди дійшли висновку, що підпункт 9 пункту 6 Порядку №1090 не підлягає застосуванню при обчисленні стажу, який ОСОБА_1 набула до набрання чинності як цим Порядком, так і Законом України від 10.12.2015 № 889-VIII «Про державну службу».
21. Натомість стаж державної служби позивачки за час роботи з 02.09.1997 по 21.06.2001, за висновком судів, підлягає обчисленню відповідно до Закону України від 16.12.1993 №3723-XII «Про державну службу», Закону України від 07.06.2001 №2493-III «Про службу в органах місцевого самоврядування» та Порядку обчислення стажу державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.05.1994 №283.
22. Відсутність у зазначених актах законодавства, чинних на момент роботи позивачки на посадах державних службовців, вимоги щодо наявності у державного службовця вищої юридичної освіти для проходження державної служби дало судам попередніх інстанцій підстави для висновку про протиправність відмови відповідача у зарахуванні спірних періодів роботи позивачки до стажу роботи, що дає право на одержання щомісячної надбавки за вислугу років.
23. Разом з тим, суди першої та апеляційної інстанцій не врахували, що поняття «стаж державної служби» не є тотожним поняттю «стаж роботи, що дає право на одержання щомісячної надбавки за вислугу років», і передбачена підпунктом 9 пункту 6 Порядку №1090 умова щодо вищої юридичної освіти встановлена не для зарахування певних періодів роботи до стажу державної служби, а для зарахування відповідного стажу державної служби до стажу, що дає право на одержання щомісячної надбавки за вислугу років.
24. Питання зарахування періодів роботи позивачки з 02.09.1997 по 14.05.1998, з 15.05.1998 по 09.06.2000 та з 12.06.2000 по 21.06.2001 до стажу державної служби не є спірним між сторонами, тому застосовані судами норми права, якими врегульовані питання проходження і обчислення стажу державної служби, не стосуються спірних правовідносин, які виникли з приводу зарахування вказаних періодів роботи до спеціального стажу, що дає право на одержання щомісячної надбавки за вислугу років.
25. Водночас обчислення стажу, що дає право на одержання щомісячної надбавки за вислугу років, здійснюється в порядку та на умовах, які є чинними на час виплати прокурорам та іншим працівникам органів прокуратури щомісячної надбавки за вислугу років, оскільки є складовою механізму визначення розміру цієї надбавки. Застосування порядку та умов обчислення вказаного стажу, чинних на час відповідної роботи (служби), Законом №1697-VII та Порядком №1090 не передбачено.
26. Варто також зазначити, що умова щодо наявності у особи вищої юридичної освіти при проходження державної служби для можливості зарахування стажу державної служби до стажу, що дає право на одержання щомісячної надбавки за вислугу років, була передбачена й законодавством, яке діяло до набрання чинності Порядком №1090, а саме: підпунктом 10 пункту 5 Порядку виплати надбавки за вислугу років працівникам органів прокуратури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 07.05.2008 №425 (містив норму, аналогічну викладеній у підпункті 9 пункту 6 Порядку №1090), та підпунктом 4.4 пункту 4 Положення про порядок виплати процентних надбавок за вислугу років до заробітної плати працівникам органів прокуратури України, затвердженого Указом Президента України від 20.12.1991 №11/91, в якому було обумовлено зарахування до спеціального стажу часу роботи в державних установах, інших організаціях працівників, що мають класні чини і були направлені туди, а потім повернулись в прокуратуру для продовження роботи, з чого беззаперечно слідує наявність у таких осіб вищої юридичної освіти на проміжному етапі проходження державної служби.
27. Отже, ні чинне законодавство України, ні законодавство, що діяло у періоди роботи позивачки на посадах державних службовців, не включало час роботи на посадах державних службовців, які обіймають особи без вищої юридичної освіти, до стажу, що дає право на одержання щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам та іншим працівникам органів прокуратури.
28. Таким чином, внаслідок неправильного застосування норм матеріального права суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про зарахування часу роботи позивачки до здобуття вищої юридичної освіти в органах місцевого самоврядування і Державної податкової служби, що охоплюється періодом з 02.09.1997 по 21.06.2001 включно, до стажу, що дає право на одержання щомісячної надбавки за вислугу років.
29. Під неправильним застосуванням норм матеріального права в цьому випадку слід уважати застосування судами закону, який не підлягає застосуванню, та незастосування закону, який підлягав застосуванню.
30. При цьому частина сьома статті 81 Закону №1697-VII і підпункт 9 пункту 6 Порядку №1090, які підлягали застосуванню у спірних правовідносинах, не містять положень, які би викликали труднощі в їх розумінні та вимагали би тлумачення судом, що спростовує доводи відповідача про необхідність формування Верховним Судом висновку щодо питання застосування наведених норм права у правовідносинах, пов'язаних з обчисленням стажу роботи, що дає право на одержання щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам.
31. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
32. Оскільки судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, касаційна скарга підлягає задоволенню, а рішення судів - скасуванню, з ухваленням нового судового рішення про відмову в задоволенні позову.
Керуючись статтями 345, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд
1. Касаційну скаргу Львiвської обласної прокуратури задовольнити.
2. Скасувати рішення Львiвського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2022 року.
3. Ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову ОСОБА_1 до Львiвської обласної прокуратури про визнання протиправним і скасування рiшення.
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.
Суддя-доповідач С.А. Уханенко
Судді: О.В. Кашпур
Н.В. Шевцова