10 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 320/11921/20
адміністративне провадження № К/9901/44105/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 320/11921/20
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України у Київській області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.11.2021 (головуючий суддя Черпіцька Л.Т., судді: Пилипенко О.Є., Собків Я.М.),
В листопаді 2020 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України у Київській області (далі також - відповідач, Управління), в якому просив:
- визнати протиправною відмову Головного управління Пенсійного фонду України у Київській області у здійсненні перерахунку та виплати доплати до пенсії у розмірі двох мінімальних заробітних плат за період з 01.01.2014 по 02.08.2014 та з 17.07.2018 відповідно ст. 39 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" №796-ХІІ від 28.02.1991;
- зобов'язати Головне управління Пенсійного фонду України у Київській області здійснити перерахунок, донарахувати та виплатити доплату до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, проживаючому на території радіоактивного забруднення у зоні гарантованого добровільного відселення, за період з 01.01.2014 по 02.08.2014 та з 17.07.2018, - у розмірі двох мінімальних заробітних плат відповідно ст. 39 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" №796-ХІІ від 28.02.1991.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що є непрацюючим пенсіонером, постійно проживає в с.Лука Таращанського району Київської області, яке відповідно до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23.07.1991 №106, віднесено до зони гарантованого добровільного відселення, а відтак має право на підвищення до пенсії в розмірі двох мінімальних заробітних плат у відповідності до ст. 39 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи".
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 28.04.2021 позов задоволено повністю.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.11.2021 рішення Київського окружного адміністративного суду від 28.04.2021 скасовано.
Прийнято нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України у Київській області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії залишено без розгляду.
Залишаючи без розгляду позовну заяву, суд апеляційної інстанції виходив із того, що позивач пропустив строк звернення до адміністративного суду з таким позовом.
Не погодившись з рішенням суду апеляційної інстанції, вважаючи його таким, що прийняте з порушенням норм процесуального права, позивач подав касаційну скаргу, в якій просить постанову суду апеляційної інстанції змінити, визнавши за ним право на перерахунок, донарахування та виплату доплати до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, проживаючому на території радіоактивного забруднення у зоні гарантованого добровільного відселення, за період з 19.05.2020 у розмірі двох мінімальних заробітних плат відповідно ст. 39 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" №796-ХІІ від 28.02.1991.
Касаційна скарга обґрунтована зокрема тим, що захисту підлягає право позивача на отримання доплати до пенсії за період з 19.05.2020, оскільки з позовною заявою до суду останній звернувся 19.11.2020.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні створено систему адміністративних судів.
Порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає КАС України, частиною першою статті 5 якого визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Частина перша статті 118 КАС України визначає, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.
Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати.
Згідно із частиною першою статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Частина друга наведеної статті встановлює, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень.
Таким чином, строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. При цьому перебіг такого строку починається з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для визначення початку перебігу строку для звернення до суду необхідно встановити час коли позивач дізнався або повинен був дізнатись про порушення своїх прав, свобод та інтересів. Позивачу недостатньо лише послатись на необізнаність про порушення його прав, свобод та інтересів; при зверненні до суду він повинен довести той факт, що він не міг дізнатися про порушення свого права й саме із цієї причини не звернувся за його захистом до суду протягом шести місяців від дати порушення його прав, свобод чи інтересів чи в інший визначений законом строк звернення до суду. В той же час, триваюча пасивна поведінка такої особи не свідчить про дотримання строку звернення до суду з урахуванням наявної у неї можливості знати про стан своїх прав, свобод та інтересів.
Окрім того, Європейський суд з прав людини, юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (пункт 1 статті 32 зазначеної Конвенції), наголошує, що позовна давність - це законне право правопорушника уникнути переслідування або притягнення до суду після закінчення певного періоду після скоєння правопорушення. Застосування строків позовної давності має кілька важливих цілей, а саме: забезпечувати юридичну визначеність і остаточність, захищати потенційних відповідачів від прострочених позовів, та запобігати несправедливості, яка може статися в разі, якщо суди будуть змушені вирішувати справи про події, що мали місце у далекому минулому, спираючись на докази, які вже, можливо, втратили достовірність і повноту із плином часу (пункт 51 рішення від 22.10.1996 за заявами N 22083/93, 22095/93 у справі «Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства», пункт 570 рішення від 20.09.2011 за заявою у справі «ВАТ «Нафтова компанія «Юкос» проти Росії»).
Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду регламентовані статтею 123 КАС України, згідно із частиною третьою якої якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Верховний Суд наголошує на тому, що встановлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними, передбачених КАС України, певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків.
Отже, право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків для звернення до суду, якими чинне законодавство обмежує звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. Це, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Рішенням Конституційного Суду України від 13.12.2011 у справі №17-рп/2011 визначено, що держава може встановленням відповідних процесуальних строків обмежувати строк звернення до суду, що не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя.
Поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були чи об'єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з позовом, пов'язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
При вирішенні питання щодо дотримання строку звернення до адміністративного суду необхідно чітко диференціювати поняття «дізнався» та «повинен був дізнатись».
Так, під поняттям «дізнався» необхідно розуміти конкретний час, момент, факт настання обізнаності особи щодо порушених її прав, свобод та інтересів.
Поняття «повинен був дізнатися» необхідно розуміти як неможливість незнання, високу вірогідність, можливість дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа має можливість дізнатися про порушення своїх прав, якщо їй відомо про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і у неї відсутні перешкоди для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені (постанова Верховного Суду від 21.02.2020 №340/1019/19).
Обґрунтовуючи у позовній заяві, поданій 19.11.2020, дотримання строку звернення до суду, ОСОБА_1 вказував на те, що ним не пропущено шестимісячний строк звернення до суду, оскільки про порушення свого права щодо нарахування й виплати пенсії у неналежному розмірі йому стало відомо лише після отримання листа відповідача від 03.11.2020.
З такими доводами погодився Київський окружний адміністративний суд під час розгляду справи по суті, у зв'язку із чим судом першої інстанції не вирішувались питання щодо поважності причин пропуску строку звернення до адміністративного суду та наявності підстав для його поновлення.
Разом з тим, переглядаючи в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції, Шостий апеляційний адміністративний суд прийшов до висновку про те, що такий строк пропущений позивачем без поважних причин, оскільки пенсія є щомісячним періодичним платежем й з дня отримання пенсійної виплати особою, остання вважається такою, що повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи законних інтересів.
Водночас, колегія суддів зауважує, що положеннями статті 123 КАС України передбачено, що передумовою настання відповідних наслідків для позивача є надання останньому можливості подати заяву про поновлення пропущеного строку в разі її неподання, або ж вказати інші причини пропуску строку, аніж ті, які були зазначені в первинній заяві про поновлення строку та визнані судом неповажними.
Отже, КАС України допускає ймовірність виявлення судом факту недотримання строку звернення до суду і після відкриття провадження у справі, внаслідок чого позов може бути залишений без розгляду.
Разом з цим, положення КАС України однозначно закріплюють, що у випадку встановлення судом факту пропуску позивачем строку звернення до суду з позовом, такій особі гарантується надання часу для подання заяви про поновлення строку звернення до суду з позовом із наданням доказів поважності причин його пропуску. При цьому, забезпечення реалізації такого права не залежить від інстанції суду, який виявив факт пропуску строку, оскільки такий факт може бути виявлений не лише до відкриття провадження у справі, але й на більш пізніх стадіях судового процесу.
Колегія суддів вважає, що питання причин пропуску строку звернення до суду з позовом, у випадку, коли суд встановив, що такий пропущено позивачем, в обов'язковому порядку має бути з'ясовно судом. У будь-якому випадку позивач має бути обізнаний про виникнення у суду питання щодо дотримання ним строку звернення до суду з позовом задля забезпечення реальної можливості спростувати факт пропуску строку або довести наявність підстав для його поновлення.
Такий правий висновок міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21.10.2021 у справі №460/626/19.
Таким чином суд апеляційної інстанції повинен був вжити заходів щодо надання можливості позивачу звернутися із відповідною заявою про поновлення пропущеного строку із зазначенням причин пропуску строку.
Такий правовий підхід у застосуванні наслідків пропущення строків звернення до адміністративного суду визначений у постанові Верховного Суду від 14.07.2022 у справі № 380/10649/21 та колегія суддів не знаходить підстав для висновку про необхідність відступу від сформованої раніше правової позиції.
Колегія суддів зазначає, що апеляційний розгляд цієї справи відбувався без повідомлення та (або) виклику учасників справи та проведення судового засідання на підставі матеріалів справи (в порядку письмового провадження), а матеріали справи не містять доказів того, що суд апеляційної інстанції надавав позивачу строк для подачі заяви про поновлення строку звернення до суду з цим позовом.
Отже, зі змісту оспорюваного судового рішення слідує, що суд апеляційної інстанції не надав можливості позивачу обґрунтувати причини пропуску строку звернення до суду.
З огляду на наведене, залишення вказаного позову без розгляду з мотивів відсутності підстав для поновлення строку звернення до адміністративного суду колегія суддів визнає передчасним, оскільки обов'язковою передумовою для застосування частини третьої статті 123 КАС України є надання позивачеві можливості подати заяву про поновлення строку звернення до суду з позовом.
Ненадання позивачем належних та допустимих доказів щодо поважності причин пропуску ним строку звернення до суду надають суду повноваження застосування до такого позову наслідків пропущення строків звернення до адміністративного суду.
Однак, як було зазначено вище матеріали справи не містять процесуальних рішень щодо надання можливості позивачу скористатися правом подати відповідну заяву, у якій вказати причини пропуску строку звернення до суду.
Ураховуючи наведене, колегія суддів констатує, що суд апеляційної інстанції порушив норми процесуального права, внаслідок чого дійшов передчасного висновку про наявність підстав для залишення позову без розгляду, що призвело до постановлення незаконного судового рішення, яке перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Отже, оскільки оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції перешкоджає подальшому провадженню у справі та позбавляє права особи на апеляційне оскарження судового рішення, а також не відповідає вимогам законності та обґрунтованості, то вона підлягає скасуванню.
За таких підстав, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а справа направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 341, 345, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства, Верховний Суд,
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.11.2021, а справу № 320/11921/20 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України у Київській області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії направити до суду апеляційної інстанції для подовження розгляду.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
СуддіЛ.Л. Мороз А.Ю. Бучик А.І. Рибачук