ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
м. Київ
05 лютого 2019 року № 826/12045/17
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі:
головуючого судді Аблова Є.В.,
суддів Вєкуа Н.Г., Літвінової А.В.,
при секретарі судового засідання Борсуковській А.О.,
за участю представників сторін:
представника позивача: Гришка С.Ю.,
представника відповідача: Усачової А.І.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
про визнання незаконною постанови,
З позовом до Окружного адміністративного суду міста Києва звернулася Народний депутат ОСОБА_1 (далі - позивач) до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП/відповідач), у якому просить суд визнати незаконною (такою, що не відповідає актам вищої юридичної сили) постанову НКРЕКП № 337 від 23 березня 2017 року "Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 20 грудня 2016 року № 2326" та скасувати її в повному обсязі.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.09.2017 відкрито провадження в адміністративній справі, яку вирішено розглядати колегією у складі трьох суддів; закінчено підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду.
В обґрунтування заявленого позову позивачем зазначено, що оскаржувана постанова не відповідає проекту, за який голосували члени НКРЕКП на засіданні 23.03.2017; суперечить порядку формування оптових ринкових цін; внаслідок її прийняття порушується охоронюваний законом інтерес позивача, щодо якого в майбутньому буде застосовано Постанову.
Відповідач надав відзив на позовну заяву, в якому просить відмовити у задоволенні позовних вимог з тих підстав, що Постанова НКРЕКП від 23.03.2017 № 337 прийнята на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; дія Постанови на позивача не поширюється, а отже не може порушувати його права та охоронювані законом інтереси.
На відзив відповідача позивачем подано відповідь з аргументами щодо заперечень відповідача та мотивами їх відхилення; наведені додаткові обґрунтування порушених прав промислових споживачів електроенергії, громадян України та самого позивача.
Відповідачем подані заперечення, у яких викладені мотиви відхилення аргументів, наведених позивачем у відповіді на відзив.
У судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав та просив задовольнити позов у повному обсязі.
Представник відповідача у судовому засіданні проти позову заперечив, просив суд відмовити у задоволенні позовних вимог.
Розглянувши подані документи і матеріали, заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.
Законом України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII внесені зміни до Кодексу адміністративного судочинства України, які набрали чинності 15 грудня 2017 року.
Відповідно до частини 3 статті 3 КАС України, в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Приписами пункту 10 частини 1 Перехідних положень КАС України встановлено, що справи у судах першої та апеляційної інстанцій, провадження у яких відкрито до набрання чинності цією редакцією Кодексу, розглядаються за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 20.12.2016 № 2326 "Про затвердження прогнозованої оптової ринкової ціни на 2017 рік: 1. Затверджено на 2017 рік прогнозовану оптову ціну електричної енергії на рівні 1 285,06 грн. за 1МВт*год (без ПДВ) з розбивкою на квартали: І квартал - 1 341,57 грн. за 1МВт*год (без ПДВ); ІІ квартал - 1 263,76 грн. за 1МВт*год (без ПДВ); ІІІ квартал - 1 263,76 грн. за 1МВт*год (без ПДВ); ІV квартал - 1 263,76 грн. за 1МВт*год (без ПДВ).
Другим пунктом Постанови від 20.12.2016 № 2326 постановлено ліцензіатам з постачання електричної енергії за регульованим тарифом застосувати цю прогнозовану оптову ринкову ціну при розрахунку роздрібних тарифів на електроенергію згідно з Умовами та Правилами здійснення підприємницької діяльності з постачання електричної енергії за регульованим тарифом, затвердженими постановою НКРЕКП від 13 червня 1996 року № 15/1.
Пунктом 3 цієї Постанови визначено, що вона набирає чинності з 01 січня 2017 року.
23 березня 2017 року відповідачем - Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг - прийнято постанову № 337 "Про внесення зміни до постанови НКРЕКП від 20 грудня 2016 року № 2326" (далі - Постанова від 23.03.2017 р. № 337), якою викладено в такій редакції пункт 1 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 20 грудня 2016 року № 2326 "Про затвердження прогнозованої оптової ринкової ціни на 2017 рік": "1. Затвердити на 2017 рік прогнозовану оптову ринкову ціну електричної енергії на рівні 1 353,66 грн. за 1МВт*год (без ПДВ) з розбивкою на квартали:
І квартал - 1 341,57 грн. за 1МВт*год (без ПДВ);
ІІ квартал - 1 341,57 грн. за 1МВт*год (без ПДВ);
ІІІ квартал - 1 365,72 грн. за 1МВт*год (без ПДВ);
IV квартал - 1 365,72 грн. за 1МВт*год (без ПДВ)".
На дату прийняття оскаржуваної Постанови від 23.03.2017 р. № 337 відносини, що виникають у зв'язку з виробництвом, передачею, розподілом, постачанням і використанням енергії, державним наглядом за безпечним виконанням робіт на об'єктах електроенергетики незалежно від форм власності, безпечною експлуатацією енергетичного обладнання і державним наглядом за режимами споживання електричної і теплової енергії, а також з централізованим диспетчерським (оперативно-технологічним) управлінням регулювались Законом України "Про електроенергетику".
Відповідно до ч. 2 ст. 11 цього Закону органом державного регулювання діяльності в електроенергетиці є національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Одним з основних завдань Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, є участь у формуванні та забезпеченні реалізації єдиної державної політики щодо розвитку та функціонування оптового ринку електроенергії України (ч. 1 ст. 12 Закону України "Про електроенергетику").
Частиною 1 статті 15 Закону України "Про електроенергетику" встановлено, що купівля всієї електричної енергії, виробленої на електростанціях, потужність чи обсяг відпуску яких перевищують граничні показники (крім випадків, передбачених цим Законом), та весь її оптовий продаж здійснюються на оптовому ринку електричної енергії України. Функціонування інших оптових ринків електричної енергії в Україні забороняється.
Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначені та врегульовані Законом України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі - Закон Про НКРЕКП), який набрав чинності 26.11.2016 р.
Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону Про НКРЕКП Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
У відповідності до ст. 3 цього Закону Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України, у тому числі шляхом нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом;
Статтею 17 Закону Про НКРЕКП Регулятору надані повноваження встановлювати державні регульовані ціни і тарифи на товари (послуги) суб'єктів природних монополій та інших суб'єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом;
Відтак, НКРЕКП має повноваження затверджувати прогнозовану оптову ринкову ціну (далі - ОРЦ). Наявність у НКРЕКП компетенції затверджувати прогнозовану ОРЦ визнається сторонами і не оспорюється.
Відповідно до ст. 14 Закону Про НКРЕКП засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті.
Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію.
У разі розгляду Регулятором питання, що містить таємну інформацію, порядок доступу до якої регулюється законом, Регулятор приймає рішення про розгляд такого питання в режимі закритого слухання.
Засідання Регулятора є правомочними у разі присутності на ньому більшості із загального складу Регулятора. У відкритих слуханнях мають право брати участь представники суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, організацій, що представляють інтереси споживачів, громадських організацій, засобів масової інформації та інші заінтересовані особи.
У разі розгляду питання на закритих слуханнях Регулятор приймає рішення щодо доступу осіб, які можуть бути присутніми на таких слуханнях.
Регулятор на своїх засіданнях:
1) розглядає та приймає рішення з питань, що належать до його компетенції;
2) розглядає і схвалює в межах своїх повноважень проекти актів законодавства, пропозиції стосовно вдосконалення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг;
3) приймає нормативно-правові акти з питань, що належать до його компетенції;
4) затверджує щорічний звіт Регулятора;
5) затверджує регламент Регулятора;
6) розглядає справи про адміністративні правопорушення;
7) розглядає справи щодо видачі ліцензій та дотримання суб'єктами господарювання ліцензійних умов, а також щодо застосування санкцій за порушення ліцензійних умов та законодавства з питань державного регулювання діяльності суб'єктів природних монополій та суміжних ринків.
Перелік питань, що вносяться на розгляд Регулятора, оприлюднюється не пізніше як за три робочі дні до дня проведення засідання на офіційному веб-сайті Регулятора.
Разом з переліком питань, що вносяться на розгляд Регулятора, підлягають оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора проекти рішень Регулятора та обґрунтування до них, одержані зауваження та пропозиції, а також вмотивована позиція Регулятора щодо одержаних зауважень.
Голосування на засіданнях Регулятора здійснюється членами Регулятора особисто та самостійно.
Рішення Регулятора вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало не менше чотирьох членів Регулятора, присутніх на засіданні. Кожний член Регулятора має один голос. Член Регулятора, не згодний з прийнятим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку, яка додається до такого рішення.
Рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Рішення Регулятора підписуються Головою.
Результати засідання Регулятора оформлюються протоколом. Протокол засідання Регулятора оприлюднюється на його офіційному веб-сайті не пізніше п'яти робочих днів з дня його проведення. Якщо до рішення Регулятора була подана окрема думка члена Регулятора, вона розміщується у публічному доступі як невід'ємна частина протоколу.
Регулятор забезпечує онлайн-трансляцію засідань, що проводяться у формі відкритих слухань, на своєму офіційному веб-сайті. Зберігання записів таких трансляцій та вільний доступ до них на офіційному веб-сайті забезпечується Регулятором протягом не менше одного року з дня проведення засідання.
Рішення Регулятора не підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України. Відсутність державної реєстрації рішень Регулятора не є підставою для відмови суду у прийнятті заяви про їх оскарження.
Регулятор веде реєстр всіх прийнятих рішень та забезпечує вільний доступ до них на своєму офіційному веб-сайті у затвердженому ним порядку.
Рішення Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів, а також рішення з питань встановлення тарифів на товари (послуги) суб'єктів природних монополій, цін (тарифів) для населення (якщо відповідні повноваження щодо встановлення цін (тарифів) надані спеціальними законами) набирають чинності з дня, наступного за днем їх опублікування в офіційному друкованому виданні - газеті "Урядовий кур'єр", якщо більш пізній строк набрання ними чинності не встановлено самим рішенням, але не раніше дня офіційного опублікування рішення. Рішення підлягає опублікуванню у 15-денний строк з дня його прийняття.
Інші рішення Регулятора набирають чинності з дня їх прийняття, якщо рішенням не встановлено більш пізній строк набрання чинності, та доводяться до відома осіб, на яких поширюється їх дія, у порядку, встановленому Регулятором.
Рішення Регулятора, крім тих частин рішень, що містять таємну інформацію, підлягають оприлюдненню протягом п'яти робочих днів з дня їх прийняття на офіційному веб-сайті Регулятора. Обсяг конфіденційної інформації, що не підлягає розкриттю, визначається Регулятором на підставі клопотання заінтересованих осіб з урахуванням вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Рішення Регулятора є обов'язковими до виконання суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг.
Статтею 15 цього Закону врегульований порядок підготовки рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів, а саме:
Підготовка проектів рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", здійснюється у порядку, визначеному цим Законом.
Кожен проект рішення Регулятора, що має ознаки регуляторного акта, разом з матеріалами, що обґрунтовують необхідність прийняття такого рішення, та аналізом його впливу оприлюднюються на офіційному веб-сайті Регулятора з метою одержання зауважень і пропозицій від інших органів державної влади, фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань та інших заінтересованих осіб.
Проект рішення Регулятора разом з матеріалами, що обґрунтовують необхідність прийняття такого рішення, та аналізом його впливу оприлюднюються Регулятором не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту рішення.
Повідомлення про оприлюднення проекту рішення повинно містити:
1) стислий виклад змісту проекту рішення;
2) поштову та електронну адресу, на які можуть надсилатися зауваження та пропозиції;
3) інформацію про спосіб оприлюднення проекту рішення та відповідного аналізу впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект рішення та аналіз його впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений Регулятором);
4) інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань та інших заінтересованих осіб;
5) інформацію про спосіб надання органами державної влади, фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями та іншими заінтересованими особами зауважень та пропозицій.
Оприлюднення проекту рішення Регулятора з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту.
Строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції до проектів рішень, встановлюється Регулятором і не може становити менше одного місяця та більше трьох місяців з дня оприлюднення відповідних проектів рішень.
Зауваження і пропозиції до проектів рішень, одержані протягом встановленого строку, оприлюднюються шляхом розміщення на офіційному веб-сайті Регулятора та підлягають обов'язковому розгляду Регулятором за участі фізичних, юридичних осіб, їх об'єднань, органів місцевого самоврядування та інших заінтересованих осіб, які надали такі зауваження та пропозиції, у порядку, затвердженому Регулятором.
У разі внесення до проекту рішення суттєвих змін Регулятор може повторно провести процедуру оприлюднення проекту рішення, збору і розгляду зауважень та пропозицій до нього.
Зауваження і пропозиції до проектів рішень Регулятора та інформація про результати їх розгляду Регулятором з обґрунтуванням прийняття або відхилення оприлюднюються на офіційному веб-сайті Регулятора не пізніш як за п'ять робочих днів до прийняття Регулятором рішення. Зазначені матеріали повинні залишатися у публічному доступі протягом одного року з дня прийняття відповідного рішення Регулятора.
Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, їх об'єднання, інші заінтересовані особи мають право подавати до Регулятора пропозиції про необхідність підготовки проектів рішень Регулятора, а також про необхідність їх перегляду. Регулятор протягом 30 днів з дати отримання пропозицій повідомляє про результати їх розгляду.
Таким чином, Закон встановлює спеціальний порядок прийняття рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів і такий спеціальний порядок не поширюється на прийняття інших рішень з питань, що належать до компетенції Регулятора.
Отже, для правильного вирішення спору суд вважає за необхідне перш за все надати оцінку оскаржуваній Постанові від 23.03.2017 р. № 337 на предмет визначення до якого з видів актів відноситься дана постанова.
Від правильного визначення виду оскаржуваної постанови залежить правильність застосування норм матеріального права.
З'ясування цієї обставини має істотне значення для правильного вирішення справи, оскільки нормативно-правові акти можуть бути оскаржені широким колом осіб (фізичних та юридичних), яких вони стосуються. Індивідуальні ж акти можуть бути оскаржені лише особами, безпосередні права, свободи чи охоронювані законом інтереси яких такими актами порушені (постанова ВСУ від 28.02.2017 у справі № 21-3829а16).
За визначенням ст. 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;
Відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Пункт 18 частини 1 статті 4 КАС України визначає індивідуальним актом - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Отже, характерними ознаками регуляторного акту є: правове регулювання відносин або встановлення, зміна чи скасування норм права; застосування до невизначеного кола осіб; неодноразовість застосування.
На відміну від регуляторних актів, індивідуальні акти стосуються конкретних осіб, а дія таких актів вичерпується їх виконанням або має визначений строк.
З пункту 2 Постанови НКРЕКП від 20.12.2018 р. № 2326, який залишений без змін оскаржуваною Постанови від 23.03.2017 р. № 337 вбачається, що прогнозована оптова ціна підлягає застосуванню виключно ліцензіатами з постачання електричної енергії за регульованим тарифом при розрахунку роздрібних тарифів на електроенергію згідно з Умовами та Правилами здійснення підприємницької діяльності з постачання електричної енергії зв регульованим тарифом, затвердженими постановою НКРЕ від 13.06.1996 р. № 15/1.
Відповідно до Порядку формування, ведення і користування відомостями ліцензійного реєстру Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 21.08.2018 р. № 886 Ліцензійний реєстр Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, (далі - ліцензійний реєстр) - це перелік суб'єктів господарювання - ліцензіатів, який формується і ведеться Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП), відповідно до отриманої ліцензіатами ліцензії як автоматизована система збирання, накопичення, захисту та обліку відомостей про цих суб'єктів. 2. Ліцензійний реєстр формується та ведеться Управлінням ліцензування щодо суб'єктів господарювання, діяльність яких регулюється Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, та які отримали ліцензії на право провадження господарської діяльності, у тому числі з постачання електричної енергії споживачу (постачання електричної енергії за регульованим тарифом; постачання електричної енергії).
Відповідно до п. 7 Порядку інформація, що міститься в ліцензійному реєстрі, є відкритою та розміщується на офіційному веб-сайті НКРЕКП за формою, наведеною в додатку до цього Порядку.
За інформацією ліцензійного реєстру НКРЕКП, розміщеною на офіційному веб-сайті НКРЕКП на сторінці http://www.nerc.gov.ua/?id=16075 ліцензії на право господарської діяльності з постачання електричної енергії за регульованим тарифом станом на 31.10.2018 р. отримали 55 юридичних осіб.
Відтак, доводи відповідача, що оскаржувана постанова адресована конкретному колу суб'єктів - ліцензіатам з постачання електричної енергії за регульованим тарифом - є правомірними; за критерієм застосування оскаржуваної Постанови від 23.03.2017 р. № 337 до конкретних осіб її слід віднести до індивідуального акту.
Загальнообов'язкових правил поведінки, тобто норм права, Постанова від 23.03.2017 р. № 337 не встановлює.
До того ж, Постановою від 23.03.2017 р. № 337 прогнозовану ОРЦ затверджено на конкретно визначений строк, на 2017 рік, що також є ознакою індивідуального акту.
Відсутність ознак регуляторного акту у Постанові від 23.03.2017 р. № 337 підтверджується також листом Державної регуляторної служби України від 05.03.2018 р. № 2479/0/20-18.
Таким чином, Постанову від 23.03.2017 р. № 337 слід віднести до індивідуальних актів, дія яких поширюється на визначене коло осіб - ліцензіатів з постачання електричної енергії за регульованим тарифом; встановлений статтею 15 Закону Про НКРЕП спеціальний порядок підготовки рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів, на спірну Постанову не поширюється.
Порядок організації діяльності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП), пов'язаної із здійсненням її повноважень установлений Регламентом, затвердженим Постановою НКРЕКП від 06.12.2016 р.
Відповідно до п. 1.6 Регламенту діяльність НКРЕКП є відкритою та прозорою, що забезпечується шляхом розміщення інформації на офіційному веб-сайті НКРЕКП у мережі Інтернет та друкованому виданні "Інформаційний бюлетень НКРЕКП", онлайн-трансляцій засідань, що проводяться у формі відкритих слухань, публікацій у засобах масової інформації, трансляцій по радіо і телебаченню репортажів, інтерв'ю, а також виступів Голови та членів НКРЕКП.
Пунктом 6 Регламенту встановлений порядок проведення засідань та прийняття рішень НКРЕКП; пунктом 7 - порядок підготовки засідань НКРЕКП.
Відповідно до п. 7.4 Регламенту Порядок денний засідання НКРЕКП у формі відкритого слухання формується за пропозиціями Голови, членів НКРЕКП і керівників структурних підрозділів про винесення на засідання питань, які вони вважають за необхідне розглянути на ньому.
Пунктом 7.5 передбачено, що перелік питань, що виносяться на розгляд НКРЕКП, інформація про місце, дату і час проведення засідань у формі відкритих слухань, оприлюднюються не пізніше як за три робочі дні до дня проведення засідання на офіційному веб-сайті НКРЕКП.
Згідно вимог ст. 14 Закону Про НКРЕКП разом з переліком питань, що вносяться на розгляд Регулятора, підлягають оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора проекти рішень Регулятора та обґрунтування до них, одержані зауваження та пропозиції, а також вмотивована позиція Регулятора щодо одержаних зауважень.
Судом встановлено, що 17.03.2017 р. на офіційному веб-сайті НКРЕКП оприлюднені питання порядку денного засідання Комісії у форі відкритого слухання, яке відбудеться 23.03.2017 р.
Пунктом 10 порядку денного пропонувалось розглянути на засіданні Комісії 23.03.2017 р. питання про внесення змін до постанови НКРЕКП від 20 грудня 2016 року № 2326 "Про затвердження прогнозованої оптової ринкової ціни на 2017 рік".
Разом з питанням, винесеним на розгляд засіданні Комісії 23.03.2017 р. оприлюднено обґрунтування до цього питання з позначкою "уточнено", у складі якого міститься проект рішення, згідно якого пропонувалось "затвердити на 2017 рік прогнозовану оптову ринкову ціну електричної енергії на рівні 1 353,66 грн. за 1МВт*год (без ПДВ) з розбивкою на квартали:
І квартал - 1 341,57 грн. за 1МВт*год (без ПДВ);
ІІ квартал - 1 341,57 грн. за 1МВт*год (без ПДВ);
ІІІ квартал - 1 365,72 грн. за 1МВт*год (без ПДВ);
ІV квартал - 1 365,72 грн. за 1МВт*год (без ПДВ).
Тобто, оприлюднений проект рішення повністю відповідає змісту рішення, прийнятого на засіданні Комісії 23.03.2017 р.
Разом з тим, позивач, з посиланням на матеріали відео-запису та протоколу № 29 засідання Комісії НКРЕКП від 23.03.2017 р. стверджує, що на веб-сайті був оприлюднений інший проект рішення, який передбачав середню ОРЦ на 2017 рік в розмірі 1 351,3 грн. за 1 МВт*год (без ПДВ) з розбивкою на квартали:
І квартал - 1 341,57 грн. за 1МВт*год (без ПДВ);
ІІ квартал - 1 354,98 грн. за 1МВт*год (без ПДВ);
ІІІ квартал - 1 354,98 грн. за 1МВт*год (без ПДВ);
ІV квартал - 1 354,98 грн. за 1МВт*год (без ПДВ).
Наявність іншого проекту підтверджується і відповідачем у поданих до суду заявах по суті спору.
Надаючи оцінку вищевказаним обставинам, суд прийшов до переконливого висновку, що 17.03.2017 р. на веб-сайті відповідача проект рішення з питання № 10 був опублікований, але редакція опублікованого проекту відрізнялась від прийнятого рішення.
При цьому, первісний проект передбачав підвищення ОРЦ з ІІ кварталу 2017 р. по відношенню до І кварталу з 1 341,57 грн. за 1 МВт*год (без ПДВ) до 1 354,98 грн. за 1 МВт*год (без ПДВ).
В ході обговорення питання на засіданні Комісії 23.03.2017 р. було запропоновано відмовитись від раніше прийнятого рішення про підвищення ОРЦ у ІІ кварталі та підвищити ОРЦ на 1,8% з 01.07.2017 р.
Надаючи оцінки доводам сторін суд враховує, що підвищення ОРЦ у ІІ кварталі пропонувалось лише в первісному проекті рішення, який згодом був уточнений, збільшення ОРЦ з 01.07.2017 р. на 1,8% від ціни І, ІІ кварталів (1 341,57 грн.) призводить до встановлення ціни у ІІІ, IV кварталах на рівні 1 365,72 грн., як і в оскаржуваній Постанові, а отже предметом голосування на засіданні Комісії 23.03.2017 р. був саме уточнений проект, яким не передбачалось підвищення ОРЦ у ІІ кварталі та підвищувалась ціна на 1,8% з 01.07.2017 р., за який проголосували члени Комісії.
Наведені обставини про відмову від прийняття рішення про підвищення ОРЦ у ІІ кварталі та підвищення ОРЦ з 01.07.2017 р. визнаються сторонами, але по різному розуміється порядок імплементації результатів обговорення в остаточне рішення.
Відповідно до п. 8.21., 8.22. Регламенту розгляд питання починається з виступу посадової особи апарату НКРЕКП, яка доповідає по суті питання, що розглядається; доповідач зобов'язаний викласти зміст питання, підстави для винесення питання на розгляд НКРЕКП та запропонувати проект рішення.
Після обговорення питання головуючий оголошує про закінчення його розгляду та перехід до голосування; Рішення НКРЕКП приймаються відкритим фіксованим (поіменним) голосуванням (п. 8.28, 8.29 Регламенту).
Відповідно до п. 8.30. Регламенту перед кожним голосуванням головуючий формулює зміст рішення, що ставиться на голосування, та пропонує провести голосування щодо нього.
З наведених положень Регламенту випливає можливість зміни раніше опублікованого проекту рішення в процесі обговорення винесеного на розгляд Комісії питання.
Такий висновок випливає і з наданій відповідачу можливості діяти за власним розсудом, в межах закону, тобто можливості застосовувати норму закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких є відносно правильними.
Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду України від 21.05.2013 р. № 21-87а13.
Відтак, суд констатує дотримання відповідачем положень ст. 14 Закону Про НКРЕКП та п.п. 7.5, 7.7 Регламенту (щодо строків та обсягу інформації, яка підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті); п.п. 8.21, 8.22, 8.28, 8.29, 8.30 Регламенту (щодо процедури проведення засідань та винесення сформульованого змісту рішення на голосування) та порушення п. 8.30 Регламенту (щодо оголошення перед голосування проекту рішення).
Іншою підставою позову є невідповідність Постанови від 23.03.2017 р. № 337 Порядку формування прогнозованої оптової ринкової ціни електричної енергії, затвердженого постановою НКРЕКП від 03.03.2016 р. № 289.
У відповідності до п. 3.1. Порядку формування ОРЦ, при розрахунку оптової ринкової ціни враховуються, зокрема індикативна ціна вугілля, яка визначається на підставі середньої ринкової ціни на європейському ринку (на основі середніх індексів АРІ2 на умовах CIF в основних портах Західної Європи Амстердам - Роттердам - Антверпен) за 12 місяців, що передують місяцю встановлення прогнозованої оптової ринкової ціни, яка розраховується з урахуванням середньозваженого курсу на міжбанківському ринку (на час встановлення офіційного курсу гривні), оприлюдненого на офіційному веб-сайті Національного банку України на дату проведення розрахунку, та приводиться у відповідність до визначеної в прогнозній структурі палива теплових електростанцій на відповідний період, розрахованої центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику в електроенергетичному комплексі, відповідно до прогнозного балансу електричної енергії ОЕС України, калорійності вітчизняного вугілля; середня вартість доставки вугілля з портів Амстердам - Роттердам - Антверпен до українського порту за 12 місяців, що передують місяцю встановлення прогнозованої оптової ринкової ціни, що формується на підставі даних, зібраних від державних органів виконавчої влади, відповідальних за моніторинг цін, або на підставі даних, що публікуються у відповідних друкованих виданнях.
Порушення Порядку формування ОРЦ, на думку позивача, полягає в тому, що при визначенні середньої вартості доставки вугілля останнім місяцем для розрахунку вартості доставки повинен бути лютий 2017 р., тоді як в обґрунтуванні необхідності прийняття Постанови ставка фрахту обраховувалась лише по січень 2017 р.
Крім того, відповідач вважає, що порушенням вимог Порядку є і отримання інформації про індекси АР12 на умовах CIF в основних портах Західної Європи Амтердам-Ротердам-Анверпен) від українського підприємства ДП "Держвуглепостач", а не від міжнародних агенцій Argus cif ARA та HIS McCloskey NW Europe Steam Coal.
Суд вважає за необхідне відзначити, що Порядок від 03.03.2016 р. № 289 не обмежує Регулятора в джерелах з яких можуть бути отримані дані, необхідні для розрахунку ОРЦ, виключно міжнародними агенціями і погоджується з доводами відповідача, що ДП "Держвуглепостач", яке належить до сфери управління Міністерства енергетики та вугільної промисловості та яке уповноважено на збір та обробку інформації по основних показниках роботи вугільної галузі та моніторинг цін, володіє достовірною інформацією щодо динаміки ринку енергетичного вугілля (у тому числі індекси АРІ2 отримання інформації про індекси АР12 на умовах CIF в основних портах Західної Європи Амтердам-Ротердам-Анверпен) і є належним джерелом такої інформації.
Причини неврахування інформації щодо середньої ставки фрахту за місяць, що передує місяцю встановлення прогнозованої ОРЦ є об'єктивними, оскільки використане НКРЕКП джерело інформації - друковане видання "Промислові вантажі" - оприлюднило таку інформацію за лютий місяць лише 20.03.2017 р., тобто у той час коли, у відповідності до п. 7.5, 7.7., 7.10 Регламенту така інформація не могла бути прийнятою та врахованою.
Обґрунтовуючи порушене право, позивач вказує, що внаслідок підвищення ОРЦ неодмінно відбудеться підвищення єдиного роздрібного тарифу на електричну енергію, що відпускається для кожного класу непобутових споживачів у зв'язку з чим будуть збільшені тарифи побутовим споживачам, у тому числі позивачу.
В підтвердження порушення прав промислових споживачів електроенергії, громадян України та самого позивача наводиться звернення ТОВ "Нафтопродукти" згідно якого до моменту прийняття постанови тарифи на електроенергію, що постачалась ПАТ "Київенерго" у січні 2017 р. були встановлені на рівні 185,39 коп. за кВт-год (без ПДВ); після цього тарифи на електроенергію були збільшені та визначені на рівні 187,121 коп. за кВт-год (без ПДВ) станом на грудень 2017 року.
Суд не погоджується з доводами позивача про наявність у народного депутата права оскаржувати в судовому порядку акти в інтересах інших громадян чи суб'єктів господарювання.
Відповідно до ст. 6 ст. 1 Закону України "Про статус народного депутата України" народний депутат у порядку, встановленому законом: бере участь у засіданнях Верховної Ради України; бере участь у роботі депутатських фракцій (груп); бере участь у роботі комітетів, тимчасових спеціальних комісій, тимчасових слідчих комісій, утворених Верховною Радою України; виконує доручення Верховної Ради України та її органів; бере участь у роботі над законопроектами, іншими актами Верховної Ради України; бере участь у парламентських слуханнях; звертається із депутатським запитом або депутатським зверненням до Президента України, органів Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності у порядку, передбаченому цим Законом і законом про Регламент Верховної Ради України.
Статтею 15 Закону України "Про статус народного депутата України" народному депутату надане право на депутатський запит.
Право на депутатське звернення надане народному депутату статтею 16 цього Закону.
Крім того, статтею 17 Закону України "Про статус народного депутата України" народному депутату надане право порушувати у Верховній Раді України або її органах питання про необхідність проведення перевірок додержання законів органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями та об'єднаннями громадян, розташованими на території України, чи їх посадовими особами, про проведення розслідувань з питань, що становлять суспільний інтерес, та брати участь у таких розслідуваннях в порядку, встановленому законом.
Частиною 5 статті 17 Закону передбачено, що народний депутат як представник державної влади у разі порушення прав, свобод і інтересів людини та громадянина, що охороняються законом, та інших порушень законності має право на місці вимагати негайного припинення порушення або звертатися з вимогою до відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ та організацій припинити такі порушення. У разі порушення законності народний депутат може звернутися з депутатським зверненням до відповідних посадових осіб правоохоронних органів чи органів виконавчої влади, що здійснюють державний контроль у відповідній галузі.
З наведених норм Закону слідує, що народний депутат як представник Українського народу у Верховній Раді України і уповноважений ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати повноваження, передбачені Конституцією України та законами України наділений засобами захисту народу відмінними від судового представництва, яке, у свою чергу, здійснюється у відповідності до положень ст. 57 КАС України з підтвердженням повноважень документами, визначеними ст. 59 Кодексу.
Такий висновок суду повністю відповідає правовій позицій Верховного Суду України, висловленій у постанові від 01.12.2009 року у справі про визнання незаконним Указу Президента України від 19.10.2007 р. № 985/2007 "Про призначення Т. Дурдинця заступником Голови Служби безпеки України - начальником Головного управління по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю", згідно якої народні депутати України не наділені владними управлінськими функціями, а тому не можуть бути суб'єктами звернення з позовом з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління.
Більш того, у суду відсутні підстави для висновку, що прийнята спірна постанова знаходиться у безпосередньому причинному зв'язку з підвищенням тарифу на електроенергію, як про те вказує позивач з посиланням на звернення ТОВ "Нафтопродукт", оскільки за даними останнього тариф на електроенергію з січня по грудень підвищений з 185,39 коп. за кВт-год (без ПДВ) до 187,121 коп. за кВт-год (без ПДВ), або на 100,93 %, тоді як ОРЦ яка в січні складала 1 341,57 грн., а у грудні 1 365,72 грн. підвищена у 101,80 %.
Також суд відхиляє доводи позивача, що збільшення ОРЦ призведе до збільшення тарифів за комунальні послуги, у тому числі за електроенергію, оскільки як вбачається з постанови НКРЕКП від 26 лютого 2015 року № 220 "Про встановлення тарифів на електроенергію, що відпускається населенню", тарифи на електроенергію населенню залишаються незмінними з дати прийняття цієї підстави.
Відповідно до ч. 1 ст. 15 ЦК України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Згідно з ст. 16 ЦК України кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує кожному право на справедливий суд та повагу до інших прав і свобод, гарантованих Конституцією і законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
Суди здійснюють правосуддя на основі Конституції і законів України та на засадах верховенства права (ч. 1 ст. 6 Закону України "Про судоустрій і статус суддів").
Аналіз практики Європейського суду з прав людини щодо застосування статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (див. рішення від 21 січня 1999 року в справі "Гарсія Руїз проти Іспанії", від 22 лютого 2007 року в справі "Красуля проти Росії", від 5 травня 2011 року в справі "Ільяді проти Росії", від 28 жовтня 2010 року в справі "Трофимчук проти України", від 9 грудня 1994 року в справі "Хіро Балані проти Іспанії", від 1 липня 2003 року в справі "Суомінен проти Фінляндії", від 7 червня 2008 року в справі "Мелтекс ЛТД (MELTEX LTD) та Месроп Мовсесян (MESROP MOVSESYAN) проти Вірменії") свідчить, що право на мотивоване (обґрунтоване) судове рішення є частиною загального права людини на справедливий і публічний розгляд справи та поширюється як на цивільний, так і на кримінальний процес.
Вимога пункту 1 статті 6 Конвенції щодо обґрунтовування судових рішень не може розумітись як обов'язок суду детально відповідати на кожен довід заявника. Стаття 6 Конвенції також не встановлює правил щодо допустимості доказів або їх оцінки, що є предметом регулювання в першу чергу національного законодавства та оцінки національними судами. Проте Європейський суд з прав людини оцінює ступінь умотивованості рішення національного суду, як правило, з точки зору наявності в ньому достатніх аргументів стосовно прийняття чи відмови в прийнятті саме тих доказів і доводів, які є важливими, тобто такими, що були сформульовані заявником ясно й чітко та могли справді вплинути на результат розгляду справи.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Згідно ч. 1 ст. 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 73 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Частиною 2 статті 74 КАС визначено, що обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.
Відповідно до ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Постанова від 23.03.2017 р. № 337, яка, як встановлено судом, є індивідуальним актом породжує права і обов'язки тільки у ліцензіатів, що здійснюють господарську діяльність з постачання електричної енергії на закріпленій території.
Право оскаржити індивідуальний акт має особа, якої він стосується.
Позивачем не доведено належними і допустимими доказами, що Постанова від 23.03.2017 р. № 337 стосується його прав чи інтересів.
Порядок формування ОРЦ, процедура проведення засідання та порядок прийняття рішення відповідачем, який діяв в межах закону, не порушені.
Крім того, суд враховує, що Постанова від 23.03.2017 р. № 337 вичерпала свою дію і її скасування не матиме юридичного значення.
За таких обставин, суд приходить до висновку, приймаючи спірну Постанову від 23.03.2017 р. № 337 відповідач діяв обґрунтовано; безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів осіб і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення; з урахуванням прав зацікавлених осіб на участь у процесі прийняття рішення; протягом розумного строку.
Спірна Постанова не порушує і не зачіпає прав, обов'язків чи охоронюваних законом інтересів позивача, що могло бути підставою оскарження акту індивідуальної дії, а тому в позові слід відмовити.
У зв'язку з тим, що суд відмовляє позивачу у задоволенні позовних вимог підстави, передбачені статтею 139 Кодексу адміністративного судочинства України для розподілу судових витрат, відсутні.
Керуючись статтями 6, 8, 9, 77, 243 - 246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
У задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання незаконною постанови відмовити.
Рішення суду, відповідно до частини 1 статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
Рішення суду може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів з дня його проголошення за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до суду апеляційної інстанції.
Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Повний текст рішення виготовлено 13.02.2019.
Головуючий суддя Є.В. Аблов
Судді Н.Г. Вєкуа
А.В. Літвінова