08 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 420/22836/21
адміністративне провадження № К/990/30216/22
Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Мартинюк Н.М., перевіривши касаційну скаргу Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30 травня 2022 року і постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2022 року у справі №420/22836/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Одеської обласної прокуратури про визнання протиправними та скасування рішення, наказу визнання протиправних дій, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, -
В листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернулася до суду першої інстанції з позовною заявою до Офісу Генерального прокурора, Одеської обласної прокуратури, в якій просила суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення № 321 від 13 вересня 2021 року «Про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки», ухвалене п'ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих);
- визнати протиправними дії п'ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) про відмову у визначенні нової дати тестування на загальні здібності та навички за результатами розгляду заяви ОСОБА_1 , яку задоволено, рішенням (протоколом) № 14 засідання другої кадрової комісії від 19 листопада 2020 року;
- зобов'язати відповідну кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) призначити додатковий день (день, час, місце) для складання ОСОБА_1 іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки;
- визнати протиправним та скасувати наказ Одеської обласної прокуратури №2341к вiд 20 жовтня 2021 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Одеської місцевої прокуратури №2 Одеської області та органів прокуратури;
- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора, рівнозначній посаді прокурора Одеської місцевої прокуратури №2 Одеської області, а саме на посаді прокурора Малиновської окружної прокуратури міста Одеси, або іншої окружної прокуратури (за його згодою), та органів прокуратури з 29 жовтня 2021 року;
- стягнути з Одеської обласної прокуратури (ЄРДПОУ03528552) на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу до дня поновлення на посаді.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 30 травня 2022 року адміністративний позов задоволено частково:
- визнано протиправним та скасовано рішення п'ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) №321 від 13 вересня 2021 року «Про неуспішне проходження прокурором атестації»;
- визнано протиправним та скасовано наказ керівника Одеської обласної прокуратури №2341к від 20 жовтня 2021 року, яким ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Одеської місцевої прокуратури №2 з 29 жовтня 2021 року;
- поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Малиновської окружної прокуратури міста Одеси з 30 жовтня 2021 року;
- стягнуто з Одеської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 30 жовтня 2021 року до 30 травня 2022 року у сумі: 51814,80 грн (п'ятдесят одна тисяча вісімсот чотирнадцять гривень 80 копійок) з відрахуванням обов'язкових платежів до бюджету та спеціальних фондів.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Стягнуто з Офісу Генерального прокурора за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 судовий збір у розмірі: 908,00 грн.
Допущено до негайного виконання судове рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора Малиновської окружної прокуратури міста Одеси з 30 жовтня 2021 року та в частині стягнення з Одеської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 заробітної плати за час вимушеного прогулу за період з 30 жовтня 2021 року до 30 травня 2022 року у межах суми стягнення за один місяць у розмірі: 7527,15 грн (сім тисяч п'ятсот двадцять сім гривень 15 копійки) з відрахуванням обов'язкових платежів до бюджету та спеціальних фондів.
Постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2022 року рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30 травня 2022 року залишено без змін та стягнуто з Офісу Генерального прокурора (вул. Різницька, 13/15, м. Київ, 01011; код ЄДРПОУ 00034051) до спеціального фонду Державного бюджету України недоплачений судовий збір у розмірі: 584,78 грн. (п'ятсот вісімдесят чотири гривні сімдесят вісім копійок)
Не погоджуючись із цими судовими рішеннями, Одеська обласна прокуратура звернулася із касаційною скаргою до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до статті 327 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України"), надіславши її засобами поштового зв'язку 31 жовтня 2022 року.
У своїй касаційній скарзі скаржник просить рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30 травня 2022 року і постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2022 року у справі №420/22836/21 скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
Предметом спору у цій справі є правомірність рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором, за наявності іншого рішення попередньої комісії про допуск його до повторної здачі іспиту та звільнення прокурора з цих підстав з органів прокуратури.
Дослідивши зміст касаційної скарги, Суд вважає за потрібне повернути її скаржнику з наступних підстав.
З 8 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким унесено зміни до розділу 3 Глави 2 «Касаційне провадження», зокрема, щодо визначення підстав касаційного оскарження судових рішень та порядку їхнього розгляду.
Так, відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
За правилами частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:
1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;
2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;
3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;
4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.
Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що перелік підстав для касаційного оскарження судових рішень є вичерпним і касаційна скарга повинна бути обґрунтована виключно такими доводами.
Вимоги до форми та змісту касаційної скарги встановлено статтею 330 КАС України, відповідно до пункту 4 частини другої якої у касаційній скарзі зазначаються підстава (підстави), на якій (яких) подається касаційна скарга з визначенням передбаченої (передбачених) статтею 328 цього Кодексу підстави (підстав).
У касаційній скарзі вказано, що судові рішення оскаржуються на підставі пунктів 1 і 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Так, скаржник зазначив, що суди не врахували висновки Верховного Суду:
1) стосовно проходження процедури атестації прокурорами відповідно до положень Закону №113-IX, які викладені у постановах від 21 вересня 2021 року у справі №200/5038/20-а, від 21 вересня 2021 року у справі №160/6204/20, від 24 вересня 2021 року у справі №140/3790/19, від 24 вересня 2021 року у справі №160/6596/20, від 24 вересня 2021 року у справі №280/4314/20, від 29 вересня 2021 року у справі №440/2682/20;
2) підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ Закону №113-ІХ, які викладені у постанові від 20 жовтня 2021 року у справі №280/25298/19 та у справі №420/4196/20 стосовно наслідків неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації, а також за умови настання однієї з підстав, передбачених пункту 19 розділу ІІ Закону №113-ІХ та наступного звільнення;
3)щодо поганого самопочуття під час проведення тестування, які викладені у постанові у справі №160/6596/20,
4) щодо проходження прокурорами другого етапу атестації - складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки, які викладені у постановах від 29 вересня 2021 року у справі №440/2682/20, від 21 вересня 2021 року у справі №160/6204/20;
5) щодо застосування статті 235 КЗпП України, які викладені у постановах від 20 січня 2021 року у справах №640/18679/18, №804/958/16, від 23 грудня 2020 року у справі №813/7911/14, від 9 грудня 2020 року у справі №826/18134/14, від 19 листопада 2020 року у справі №826/14554/18, від 7 липня 2020 року у справі №811/952/15, від 19 травня 2020 року у справі №9901/226/19, від 15 квітня 2020 року у справі №826/5596/17, від 22 жовтня 2019 року у справі №816/584/17, від 12 вересня 2019 року у справі №821/3736/15-а, від 9 жовтня 2019 року у справі №П/811/1672/15, від 22 травня 2018 року у справі №П/9901/101/18.
У цьому контексті Суд зауважує, що під судовими рішеннями в подібних правовідносинах розуміються такі рішення, в яких аналогічними є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог та встановлені фактичні обставини, і, відповідно, має місце однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.
Правовим висновком Верховного Суду є висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, сформульований внаслідок казуального тлумачення цієї норми при касаційному розгляді конкретної справи, та викладений у мотивувальній частині постанови Верховного Суду, прийнятої за наслідками такого розгляду.
Так, при встановленні доцільності посилання на постанови Верховного Суду, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, кожен правовий висновок Верховного Суду потребує оцінки на релевантність у двох аспектах: чи є правовідносини подібними та чи зберігає ця правова позиція юридичну силу до спірних правовідносин, зважаючи на редакцію відповідних законодавчих актів.
У такому випадку правовий висновок розглядається «не відірвано» від самого рішення, а через призму конкретних спірних правовідносин та відповідних застосовуваних редакцій нормативно-правових актів.
Суд відхиляє посилання скаржника на неврахування судами попередніх інстанцій висновків, викладених Верховним Судом у вищезазначених постановах, оскільки обставини у зазначених справах докорінно відрізняються від обставин у цій справі. Зокрема, у розглянутих Верховним Судом справах, на відміну від цієї, кадрові комісії не встановлювали технічної неможливості складання іспиту та не приймали рішень про призначення прокурору нової дати іспиту. Натомість саме наявність чинного рішення кадрової комісії, яким позивачу призначено нову дату іспиту (хоча і без визначення конкретної календарної дати) у зв'язку з технічними проблемами є вирішальною у даному спірному випадку.
Тобто, наведені скаржником постанови Верховного Суду ухвалені за інших фактичних обставин справи, що не дає підстави дійти висновку про неправильне застосування судами норм матеріального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень.
З урахуванням наведеного Верховний Суд доходить до висновку про безпідставність доводів касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Крім того, зі змісту касаційної скарги убачається, що одночасно скаржник посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та вказує на відсутність висновку Верховного Суду у справах вищенаведеної категорії з урахуванням обставин цієї справи, зокрема, наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про призначення нового часу для проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки та в подальшому прийнятого рішення про неуспішне проходження прокурором атестації ухваленого за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки.
В контексті викладеного, скаржник зауважує на необхідності надання Верховним Судом правової оцінки і тлумачення особливостей застосування:
- пунктів 11, 14, 17 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року №113-IX (надалі - «Закон №113-IX»);
- пунктів 7, 8 Порядку проходження прокурорами атестації;
-пункту 6 розділу ІІІ Порядку №221;
-пунктів 7, 10 Порядку роботи кадрових комісій.
Суд зазначає, що за приписами частини четвертої статті 328 КАС України оскарження судових рішень з підстав, передбачених пунктом 3 цієї норми КАС України вимагає не лише констатації факту відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, а й визначення норми (норм) права, що потребує висновку, підстав необхідності такого висновку у подібних правовідносинах (усунення колізій норм права, визначення пріоритету однієї норми над іншою, тлумачення норми, т.і.), а також зазначення, у чому, на думку заявника, полягає неправильне застосування норми права, щодо якої необхідний висновок Верховного Суду та який вплив такий висновок буде мати для вирішення спору по суті.
Аналізуючи доводи касаційної скарги в цій частині, Верховним Судом установлено, що зміст касаційної скарги викладено шляхом непослідовного опису обставин справи з посиланням на норми, які на думку заявника, що пояснюють алгоритм визначення результатів іспиту та межі повноважень дискреційних повноважень кадрових комісій під час прийняття ними відповідного рішення. Проте ці аргументи заявник не виклав у логічному у взаємозв'язку з обставинами цієї справи, що мають індивідуальний характер, а лише послався на відсутність правової оцінки суду касаційної інстанції щодо окремих положень Закону №113-1Х та Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 3 жовтня 2019 року №221 (далі - Порядок №221) та Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року №233 (далі- Порядок №233), формально зазначивши про необхідність їхнього тлумачення.
Верховний Суд зазначає, що саме конкретні обставини, що вплинули на прийняття рішення, визначають межі дискреції адміністративного органу та його посадових осіб. Наявність або відсутність обставин, вказаних у рішенні, у разі його оскарження, має бути перевірена судами під час розгляду справи з метою надання оцінки спірному рішенню на відповідність критеріям, визначеним статтею 2 КАС України.
Так, вирішуючи спір та задовольняючи частково позовні вимоги, суди виходили з того, що позивачкою під час складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки не було набрано прохідного балу, у зв'язку з чим остання звернулася на адресу Другої кадрової комісії з заявою щодо поганого самопочуття при проходженні атестації, некоректної роботи комп'ютерної техніки, що перешкоджало складенню іспиту і вплинуло на його результат. За результатами розгляду заяви позивачки, Другою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) за наслідками проходження позивачем тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки було прийнято процедурне рішення, оформлене протоколом №14 від 19 листопада 2020 року про «визнання недійсними результати іспиту, в тому числі, ОСОБА_1 5 листопада 2020 року та виключити її зі списку осіб якi пiд час здачі іспиту 5 листопада 2020 року у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, набрали менше 93 балів; - проходження анонімного тестування на загальні здібності на навички з використанням комп'ютерної техніки, в тому числі, ОСОБА_1 призначити на іншу дату, визначену кадровими комісіями, включивши їх до вiдповiдного графіку». Водночас, новоствореною П'ятнадцятою кадровою комісією, під час повторного розгляду заяви позивачки з приводу включення до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки було прийнято рішення від 13 вересня 2021 року № 321 про неуспішне проходження позивачкою атестації.
Отже, у цій справі судами установлено, що в межах спірних правовідносин існує два протилежних рішення, а саме: рішення Другої кадрової комісії про призначення позивачці нової дати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички, оформлене протоколом №14 від 19 листопада 2020 року, та рішення П'ятнадцятої кадрової комісії від 25 серпня 2021 року, оформлене протоколом №6, яким вирішено не включати її до графіка на складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички.
Враховуючи наведене вище, колегія суддів апеляційного суду зазначила, що Закон № 113-ІХ, Порядок № 221 та Порядок № 233 не наділяють кадрову комісію повноваженнями за тими ж самими обставинами переглядати власне рішення або рішення іншої (попередньої) кадрової комісії щодо призначення прокурору нового часу (дати) складання відповідного іспиту чи проведення з ним співбесіди, як і не передбачають вчинення кадровою комісією повторно дій щодо визначення підстав для призначення нового часу (дати) складання іспиту чи проведення співбесіди, як не передбачають і права комісії або дій по вирішенню питання, чи включати до графіку складання іспитів прокурора, щодо якого вже прийнято рішення про призначення йому нової дати складання іспиту..
У касаційній скарзі відсутні об'єктивні доводи на спростування висновків судів, а мотиви заявника зводяться до дискреційних повноважень комісій. Проте ці аргументи заявник не виклав у логічному у взаємозв'язку з обставинами цієї справи, що мають індивідуальний характер, а лише послався на відсутність правової оцінки суду касаційної інстанції щодо окремих положень Закону №113-1Х та Порядків №№221, 233, необхідності їхнього тлумачення, що матиме значення під час оцінки дій кадрових комісій в аналогічних випадках. У скарзі не наведено жодного об'єктивного аргументу, що пояснює причини повторного вирішення новоствореною кадровою комісією заяви прокурора щодо можливості повторного проходження ним іспиту, за наявності чинного рішення попередньої комісії (яким таку заяву вже вирішено і яке підлягало виконанню лише в частині призначення нової дати та часу іспиту) і не зазначає норми, що надають новоствореній комісії такі повноваження.
Інші доводи касаційної скарги зводяться до цитування норм законодавства, мотивів щодо правомірності звільнення позивача за наявності двох протилежних рішень, з посиланням на важливе значення цієї справи для заявника, зокрема, під час реалізації ним положень Закону №113-1Х щодо побудови належної системи прокуратури та необхідність реалізації реформування системи органів прокуратури. Офіс також указує про неповне з'ясування обставин справи судами першої та апеляційної інстанцій, однак фактично не погоджується з оцінкою доказів у справі, що свідчить про їхню переоцінку і виключає можливість перегляду судового рішення з цих підстав судом касаційної інстанції, повноваження якого визначені статтею 341 КАС України.
Суд зазначає, що за приписами частини другої статті 341 КАС України оцінка доказів, установлення обставин, що не були встановлені або відхилені судом та вирішення питання щодо переваги одних доказів над іншими, не є повноваженнями суду касаційної інстанції, а позивач обґрунтовує свої доводи саме посиланням на обставини справи, що мають оціночний характер у сукупності з іншими обставинами, що не є підставою для відкриття касаційного провадження у справі.
Частиною першою статті 341 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення, зокрема, в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.
Проста констатація самого факту наявності або відсутності висновку у постанові Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах не є достатньою підставою для обґрунтування касаційної скарги, оскільки вимагає визначення норми права, щодо якої наявний або відсутній висновок Верховного Суду та викладення обґрунтувань неправильного застосування/ не застосування цієї норми права.
Лише загальні посилання на невідповідність судових рішень висновкам Верховного Суду, за відсутності вмотивованих аргументів неправильного застосування певної норми права, не є підставою для відкриття касаційного провадження. Тому касаційну скаргу необхідно повернути особі, яка її подала, на підставі пункту 4 частини п'ятої статті 332 КАС України.
Окрім іншого, у касаційній скарзі скаржник просить зупинити виконання оскаржуваних судових рішень. Проте, оскільки Суд встановив, що касаційну скаргу належить повернути у зв'язку з тим, що скаржник не виклав передбачених КАС України підстав для касаційного оскарження, то клопотання про зупинення виконання оскаржуваних судових рішень Суд не вирішує.
На підставі наведеного та керуючись положеннями статей 328, 330, 332, 359 КАС України, Верховний Суд,
Касаційну скаргу Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30 травня 2022 року і постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2022 року у справі №420/22836/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Одеської обласної прокуратури про визнання протиправними та скасування рішення, наказу визнання протиправних дій, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу повернути особі, яка її подала.
Копію цієї ухвали надіслати учасникам справи у порядку, визначеному статтею 251 КАС України.
Роз'яснити скаржнику, що повернення касаційної скарги не позбавляє його права повторного звернення до Верховного Суду.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання і не може бути оскаржена.
………………………….
Н.М. Мартинюк,
Суддя Верховного Суду