Справа № 580/2408/22 Суддя (судді) першої інстанції: Валентина ТИМОШЕНКО
08 листопада 2022 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді Файдюка В.В.,
Суддів Мєзєнцева Є.І.,
Собківа Я.М.,
При секретарі Шепель О.О.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 12 липня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Черкаської міської ради про визнання протиправним та скасування рішень, зобов'язання вчинити певні дії, -
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Черкаської міської ради (далі - відповідач, рада), в якому просив:
1) визнати протиправним та скасувати рішення №14-52 від 25 листопада 2021 року про відмову в наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 орієнтовною площею 0,1000 га безоплатно у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка);
2) зобов'язати відповідача надати дозвіл на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 орієнтовною площею 0,1000 га безоплатно у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
В обґрунтування позову зазначено, що позивач має статус учасника бойових дій. З метою реалізації свого права він звернувся до відповідача із заявою, в якій просив надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,1000 га безоплатно у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). Рішенням від 25 листопада 2021 року №14-52 відповідач відмовив позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. Позивач вважає вказане рішення протиправним та таким, що порушує його права.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 12 липня 2022 року даний адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення Черкаської міської ради від 25 листопада 2021 року №14-52 про відмову в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 орієнтовною площею 0,1000 га безоплатно у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
Зобов'язано Черкаську міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 25 серпня 2021 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по вул. 2-го Українського фронту біля ділянки №37/4 орієнтовною площею 0,1000 га безоплатно у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Задовольняючи позов в частині, суд першої інстанції виходив з того, що обґрунтування прийнятого відповідачем рішення за наслідками розгляду заяви позивача не містить визначених частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України підстав для відмови у задоволенні заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та вмотивованої відмови у його наданні, що є порушенням вказаної норми Земельного кодексу України. Зазначена обставина є підставою для скасування такого рішення. Крім того, доводи відповідача про те, що під час дії воєнного стану забороняється надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації суд оцінив критично, оскільки вказані обставини не були підставою для прийняття оскаржуваного рішення.
Відмовляючи в задоволенні позову в частині, суд першої інстанції виходив з того, що враховуючи, що з оскаржуваного рішення відповідача неможливо встановити підстави, з яких позивачу відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, у суду відсутня можливість з'ясувати виконання позивачем умов, встановлених статтею 118 Земельного кодексу України, необхідних для його отримання.
Не погоджуючись з вказаним рішенням суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позову, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення суду у відповідній частині та прийняти нову постанову, якою задовольнити позов у повному обсязі.
Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що якщо суб'єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб'єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов'язати суб'єкта владних повноважень прийняти рішення.
Якщо таким суб'єктом на момент прийняття рішення не перевірено дотримання суб'єктом звернення усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб'єкт дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов'язати суб'єкта владних повноважень до прийняття рішення з урахуванням оцінки суду.
Такий підхід, встановлений процесуальним законодавством, є прийнятним не тільки при розгляді вимог про протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень, але і у випадку розгляду вимог про зобов'язання вчинити дії після скасування його адміністративного акту.
Якщо не зобов'язати відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по вул. 2-го Українського фронту біля ділянки №37/4 орієнтовною площею 0,1000 га безоплатно у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), а тільки зобов'язати повторно розглянути заяву позивача від 25 серпня 2021 року, відповідача ніщо не обмежить в здійсненні нового порушення Закону України. Такі дії можуть тривати до безкінечності, оскільки не передбачено жодної правової відповідальності за свавілля суб'єкта владних повноважень саме в даному питанні.
Відповідно до п.3 ч.1 статті 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Приймаючи до уваги, що в суді першої інстанції справа розглядалась в порядку спрощеного провадження, враховуючи, що за наявними у справі матеріалами її може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів та з огляду на відсутність необхідності розглядати справу у судовому засіданні, справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Дослідивши матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга позивача не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Як встановлено судом першої інстанції, 25 серпня 2021 року позивач звернувся до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою м. Черкаси, Дахнівський район, вул. 2-го Українського фронту з метою реалізації наданого учасникам АТО права на отримання земельної ділянки площею 0, 1 га для відведення земельної ділянки у власність під розміщення індивідуального житлового будинку.
Рішенням чотирнадцятої сесії Черкаської міської ради від 25 листопада 2021 року №14-52 позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по вул. 2-го Українського фронту біля ділянки №37/46 орієнтовною площею 0,1000 га безоплатно у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
Не погоджуючись із зазначеним рішенням відповідача, вважаючи його протиправним, а свої права порушеними, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Відповідно до ч.1 статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Колегія суддів зазначає, що в апеляційній скарзі наявні доводи лише щодо необґрунтованості рішення суду першої інстанції в частині позовних вимог щодо зобов'язання відповідача надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки по вул. 2-го Українського фронту біля ділянки №37/4 орієнтовною площею 0,1000 га безоплатно у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
З огляду на викладене колегія суддів вважає за можливе переглянути судове рішення тільки в частині позовних вимог про зобов'язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою.
Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи №(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
У разі наявності у суб'єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов'язання судом суб'єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.
Дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи бездіяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. При реалізації дискреційного повноваження суб'єкт владних повноважень зобов'язаний поважати основоположні права особи, додержуватися: конституційних принципів; принципів реалізації відповідної владної управлінської функції; принципів здійснення дискреційних повноважень; змісту публічного інтересу; положень власної компетенції; вказівок, викладених у інтерпретаційних актах; фахових правил, закріплених у нормативних актах; адміністративної практики; судової практики; процедурних вимог.
Відповідно до пунктів 2, 4 та 10 частини 2 статті 245 КАС України у разі задоволення адміністративного позову суд може визнати протиправним та скасувати індивідуальний акт чи окремі його положення; визнати бездіяльність суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язати вчинити певні дії; визначити інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.
Згідно частини 4 статті 245 КАС України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Колегія суддів зазначає, що вирішення питання, про яке просить позивач, в частині зобов'язання надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки, перебуває поза компетенцією адміністративного суду, оскільки до юрисдикції суду в широкому розумінні не входить зобов'язання відповідача приймати на сесії будь-яке конкретне рішення, оскільки відповідно до чинного законодавства України суд не має права перебирати на себе повноваження, віднесені до компетенції, зокрема, органів місцевого самоврядування. Суд може за наявності достатніх правових підстав визнати рішення неправомірним та скасувати його, а також зобов'язати відповідача з урахуванням висновків суду повторно розглянути відповідне питання та прийняти за наслідками розгляду вмотивоване та обґрунтоване нормами законодавства рішення, при цьому суд не може перебирати на себе функцію дозвільного органу, яка не покладена на суд законом.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 13 січня 2021 року у справі № 1340/5638/18.
У цій адміністративній справі відповідач, розглядаючи клопотання, подане позивачем, фактично, не перевірив виконання останніми вимог статті 118 ЗК України.
У рішенні Черкаської міської ради №14-52 від 25 листопада 2021 року взагалі відсутні підстави відмови у наданні дозволу позивачу на розробку проекту землеустрою.
За такого обґрунтування рішення Черкаської міської ради №14-52 від 25 листопада 2021 року неможливо встановити, чи дотримано позивачем усіх визначених законодавством умов для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою.
Суд першої інстанції вірно зазначив, що заява позивача підлягає розгляду повноважним органом на відповідність вимогам закону, а суд на цьому етапі позбавлений процесуальної можливості приймати рішення за умови не перевірки, не надання оцінки та не встановлення певних обставин суб'єктом владних повноважень з цього питання.
З огляду на наведене, належним способом захисту порушених прав позивача буде саме зобов'язання відповідача повторно розглянути клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з прийняттям обґрунтованого та законного рішення.
Обраний судом першої інстанції спосіб захисту порушеного права відповідає положенням пункту 4 статті 245 КАС України та є найбільш ефективним із можливих способів захисту порушеного права.
За таких обставин, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що рішення суду першої інстанції винесене з дотриманням норм процесуального та матеріального права, судом встановлено всі обставини, що мають значення для справи, а доводи апеляційної скарги не спростовують правильність висновків суду першої інстанції, у зв'язку з чим підстав для скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.
Таким чином, правомірним є висновок суду першої інстанції про часткове задоволення даного адміністративного позову.
Отже при ухваленні оскаржуваного рішення судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для його скасування.
За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 243, 246, 312, 315, 316, 321, 325, 328 КАС України суд,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 12 липня 2022 року - залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, за виключенням випадків передбачених п. 2 ч. 5 статті 328 КАС України.
Повний текст рішення виготовлено 08 листопада 2022 року.
Головуючий суддя: В.В. Файдюк
Судді: Є.І. Мєзєнцев
Я.М. Собків