ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
04 листопада 2022 року м. Київ № 640/17315/21
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Пащенка К.С., за участю
секретаря судового засідання Чемериса М.С. (за дорученням судді), розглянувши у
порядку письмового провадження адміністративну справу
за позовомДепутата Київської обласної ради ОСОБА_1
доКиївської обласної ради
про визнання протиправними і скасування рішень,
Депутат Київської Обласної ради ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Київської обласної ради (надалі - відповідач), в якому просить суд визнати протиправними та скасувати рішення Київської обласної ради від 29.04.2021 № 012-03-VIII «Про внесення змін до рішення Київської обласної ради від 30.11.2020 № 011-01-VIII «Про обрання голів та складу постійних комісій Київської обласної ради VIII скликання» та рішення Київської обласної ради від 29.04.2021 № 011-03-VIII «Про внесення змін до рішення Київської обласної ради від 30.11.2020 № 010-01-VIII «Про утворення постійних комісій Київської обласної ради VIII скликання».
Мотивуючи позовні вимоги позивач, серед іншого, зауважує, що жоден з оскаржуваних проектів рішень не розглядався на засіданні постійних комісій і, як наслідок, не отримав жодного висновку профільної комісії, а тому зазначені проекти рішень не могли бути включеним та виноситися на розгляд сесії Київської обласної ради. Зокрема позивач зазначає і те, що як вбачається з протоколу проведення сесії, головою Київської обласної ради проігноровано норми Регламенту та не надано слово голові профільної комісії для доповіді; також в порушення норм Регламенту, ані за добу, ані перед початком сесії депутатам Київської обласної ради не було надіслано проектів рішень позачергової сесії, що відбулась 29.04.2021; як вбачається з інформації, що розміщена на сайті Київської обласної ради, проекти рішень, які підлягали розгляду на позачерговій сесії Київської обласної ради, були розміщені у відповідному розділі сайту лише 28.04.2021, тобто з порушенням строків визначених Законом України «Про доступ до публічної інформації», що спричинило обмеження прав позивача в частині ознайомлення з зазначеними проектами рішень.
Позивач акцентує увагу на тому, що внаслідок прийняття оскаржуваних рішень відповідачем було порушено права позивача, оскільки було припинено повноваження позивача на посаді голови постійної комісії обласної ради з питань екології, природокористування, земельних відносин, водних ресурсів, ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу справу було передано судді Пащенку К.С.
02.07.2021 ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва було відкрито провадження в адміністративній справі № 640/17315/21 та призначено справу до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження у письмовому провадженні без виклику учасників справи та проведення судового засідання.
19.08.2021 до Окружного адміністративного суду м. Києва від представника відповідача надійшов відзив на адміністративний позов, у якому останній зазначає, що не погоджується з позовними вимогами, вважає їх безпідставними та такими, що не підлягають задоволенню виходячи з наступного. Згідно з розпорядженням в.о. голови Київської обласної ради від 28.04.2021 № 183 до порядку денного були включені такі питання: 1) про стан боротьби з COVID-19 в Київській області; 2) про внесення змін до рішення Київської обласної ради від 30.11.2020 № 010-01-VIII «Про утворення постійних комісій Київської обласної ради VIII скликання»; 3) про внесення змін до рішення Київської обласної ради від 30.11.2020 № 011-01-VIII «Про обрання голів та складу постійних комісій Київської обласної ради VIII скликання»; при проведенні пленарного засідання сесії Київської обласної ради 29.04.2021 за проект порядку денного за основу проголосувало 55 депутатів та в цілому 58 депутатів, що є більше, ніж 2/3 депутатів від загального складу Київської обласної ради; таким чином, проект порядку денного є дійсним, а сесія ради повноважною, оскільки на ній була присутня більша частина депутатів від загального складу Київської обласної ради; відповідно до п. 18 ст. 1 Положення про постійні комісії Київської обласної ради VIII скликання, затвердженого рішенням Київської обласної ради від 24.12.2020 № 016-01-VIII, протягом строку своїх повноважень Рада відповідним рішенням може утворювати інші Комісії, ліквідовувати і реорганізовувати раніше утворені, вносити зміни до функцій та назв Комісій, переобирати їх персональний склад.
Поряд з цим відповідач підкреслив, що акти, які приймаються з метою організації та впорядкування роботи суб'єктів владних повноважень, є внутрішньо-організаційними, тобто це акти, які стосуються кадрових питань, а також інші акти у тому разі, якщо вони обмежуються внутрішньою організацією роботи суб'єкта владних повноважень та відповідних посадових осіб; враховуючи те, що проект рішення стосувався внутрішньо-організаційного (кадрового) питання щодо дострокового припинення повноважень, яке вирішується виключно депутатами ради, проект вказаного рішення не підлягає обов'язковому оприлюдненню; разом з тим, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його недійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.
Щодо повідомлення депутатів про скликання сесії, то відповідач зазначив, що у виняткових випадках рішення про скликання сесії Ради доводиться до відома депутатів і населення - не пізніше як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд Ради; документи позачергової сесії депутати отримують не пізніше ніж за день, а у виняткових випадках безпосередньо перед реєстрацією на сесії Ради.
Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.
ОСОБА_1 був обраний депутатом Київської обласної ради VІІІ скликання, що підтверджується посвідченням депутата Київської обласної ради VІІІ скликання.
Рішенням Київської обласної ради від 29.04.2021 № 012-03-VIII «Про внесення змін до рішення Київської обласної ради від 30.11.2020 № 011-01-VIII «Про обрання голів та складу постійних комісій Київської обласної ради VIII скликання» внесено зміни до рішення Київської обласної ради від 30.11.2020 № 011-01-VIII «Про обрання голів та складу постійних комісій Київської обласної ради VIII скликання».
Рішенням Київської обласної ради від 29.04.2021 № 011-03-VIII «Про внесення змін до рішення Київської обласної ради від 30.11.2020 № 010-01-VIII «Про утворення постійних комісій Київської обласної ради VIII скликання» внесено зміни до рішення Київської обласної ради від 30.11.2020 № 010-01-VIII «Про утворення постійних комісій Київської обласної ради VIII скликання».
Не погоджуючись з прийнятими рішеннями від 29.04.2021 № 012-03-VIII та від 29.04.2021 № 011-03-VIII, позивач звернувся з цим позовом до Окружного адміністративного суду м. Києва.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.
Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
В рамках означеного в частині другій статті 19 Конституції України критерію, а саме: «На підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України», суд вказує, що за своєю сутністю цей критерій випливає з принципу законності, що закріплений у частині другій статті 19 Конституції України - фундаментальна юридична категорія, що є критерієм правового життя суспільства і громадян. Це «комплексне політико-правове явище, що відображає правовий характер організації суспільного життя, органічний зв'язок права і влади, права і держави»; законність - це принцип, метод та режим суворого, неухильного дотримання, виконання норм права всіма учасниками суспільних відносин.
«На підставі» означає, що суб'єкт владних повноважень має бути утворений у порядку, визначеному Конституцією та законами України; зобов'язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.
«У межах повноважень» має значення, що суб'єкт владних повноважень повинен приймати рішення, а дії вчиняти відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх. Під встановленими законом повноваженнями розуміються як ті, на наявність яких прямо вказує закон - так звані «прямі повноваження», так і повноваження, які прямо законом не передбачені, але безпосередньо випливають із положень закону і є необхідними для реалізації суб'єктом владних повноважень своїх функцій (завдань) - «похідні повноваження».
«У спосіб» значить, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.
Поряд з цим, суд виокремлює, що за ч. 1 ст. 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права.
Даний конституційний припис закріплений у ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно якої суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Розкриваючи зміст верховенства права, Європейський суд з прав людини зауважує, що верховенство права - це розуміння того, що верховна влада, держава та її посадові особи мають обмежуватися законом.
Дані позиції знаходять своє практичне застосування і у практиці Верховного Суду, зокрема, у постановах від 28.08.2018 у справі № 820/3789/17 (провадження № К/9901/38384/18), від 28.08.2018 у справі № 806/5280/15 (провадження № К/9901/14434/18).
Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Таким чином прийняті відповідачем спірні рішення мають відповідати критеріям, визначеним ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, якою передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Отже, для встановлення обставин протиправності оспорюваних рішень, необхідним є перевірка судом таких на відповідність критеріям, що встановлені в ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
Відповідно до ч. 4 ст. 140 Конституції України органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.
Спірні правовідносини врегульовано Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» та Регламентом Київської обласної ради VІІІ скликання.
Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування регламентуються Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Відповідно до ч. 2 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання, зокрема, утворення, обрання і ліквідація постійних та інших комісій ради, зміна їх складу, обрання голів комісій.
Відповідно до ч. ч. 2, 4 ст. 49 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов'язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення. Депутат, крім секретаря ради, повинен входити до складу однієї з постійних комісій ради.
Депутат зобов'язаний брати участь у роботі сесій ради, засідань постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано.
За приписами ст. 18 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої ради зобов'язаний: додержуватися Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, регламенту ради та інших нормативно-правових актів, що визначають порядок діяльності ради та її органів; брати участь у роботі ради, постійних комісій та інших її органів, до складу яких він входить, всебічно сприяти виконанню їх рішень; виконувати доручення ради, її органів, сільського, селищного, міського голови чи голови ради; інформувати їх про виконання доручень.
Відповідно до ч. 2 ст. 20 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої ради, крім секретаря ради, голови районної у місті, районної, обласної ради та їх заступників, повинен входити до складу однієї з постійних комісій, що утворюються радою.
Відповідно до ч. ч. 1-3 ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.
Постійні комісії обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Всі інші питання структури комісії вирішуються відповідною комісією.
До складу постійних комісій не можуть бути обрані сільський, селищний, міський голова, секретар сільської, селищної, міської ради, голова районної у місті (у разі її створення), районної, обласної ради, їх заступники.
Приписами ч. 8 ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» організація роботи постійної комісії ради покладається на голову комісії. Голова комісії скликає і веде засідання комісії, дає доручення членам комісії, представляє комісію у відносинах з іншими органами, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями, а також громадянами, організує роботу по реалізації висновків і рекомендацій комісії. У разі відсутності голови комісії або неможливості ним виконувати свої повноваження з інших причин його функції здійснює заступник голови комісії або секретар комісії.
Відповідно до ч. ч. 13-15 ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» депутати працюють у постійних комісіях на громадських засадах. За рішенням обласних рад голови постійних комісій з питань бюджету можуть працювати в раді на постійній основі.
Постійні комісії є підзвітними раді та відповідальними перед нею.
Перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії, що затверджується радою, з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» щодо реалізації повноважень ради у здійсненні державної регуляторної політики постійними комісіями відповідної ради.
Судом встановлено, що станом на дату прийняття спірних рішень (29.04.2021) був чинним Регламент Київської обласної ради VІІІ скликання, затверджений рішенням Київської обласної ради від 24.12.2020 № 017-01-VІІІ (далі за текстом - Регламент Київської обласної ради).
За приписами абз. абз. 1, 3 ст. 1 Регламенту Київської обласної ради цей Регламент визначає порядок діяльності Київської обласної ради відповідно до Конституції України, законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про службу в органах місцевого самоврядування» та інших законодавчих актів України.
Регламент Ради затверджується рішенням Ради. Регламент встановлює порядок скликання сесій Ради, ведення пленарних засідань, підготовки і розгляду нею проєктів рішень Ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, порядок роботи органів Ради, визначає функції, права, обов'язки та повноваження депутатів Ради, органів Ради, її посадових осіб, а також регулює відповідно до законодавства України інші питання, що стосуються діяльності Ради.
Відповідно до ч. 1 ст. 9 Регламенту Київської обласної ради Рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається із пленарних засідань Ради, а також засідань постійних комісій Ради. Постійні комісії, тимчасові контрольні комісії можуть проводити свої засідання одночасно з пленарними засіданнями Ради лише за рішенням Ради та у разі оголошення перерви у пленарному засіданні.
Відповідно до ст. 29 Регламенту Київської обласної ради постійні комісії Ради є органами Ради, що обираються Радою з числа її депутатів на строк повноважень Ради, підзвітні і відповідальні перед нею.
Перелік постійних комісій Ради визначається Радою, про що сесія приймає рішення.
У разі необхідності, протягом строку повноважень Ради можуть бути створені нові постійні комісії, скасовано або реорганізовано раніше створені, змінено їх назви, переобрано персональний склад.
Депутат може входити до складу тільки однієї постійної комісії Ради, але має право брати участь у засіданні будь-якої постійної комісії Ради з правом дорадчого голосу. До складу постійних комісій Ради не можуть бути обрані голова Ради, перший заступник та заступник голови Ради.
З огляду на викладені норми чинного законодавства судом встановлено, що депутат Київської обласної ради представляє інтереси всієї територіальної громади та повинен входити до складу однієї з постійних комісій міської ради, окрім голови Ради, першого заступника та заступника голови Ради.
Як вбачається з матеріалів справи 30.11.2020 Київською обласною радою були прийняті рішення від 30.11.2020 № 010-01-VIII «Про утворення постійних комісій Київської обласної ради VIII скликання» та від 30.11.2020 № 011-01-VIII «Про обрання голів та складу постійних комісій Київської обласної ради VIII скликання».
В подальшому, за результатами проведення пленарного засідання Київської обласної ради від 29.04.2021, до вказаних рішень було внесено зміни (рішенням від 29.04.2021 № 011-03-VIII та рішенням від 29.04.2021 № 012-03-VIII).
Позивач покликається на ряд порушень, які були допущені при прийнятті рішень від 29.04.2021 № 011-03-VIII та від 29.04.2021 № 012-03-VIII, вважає такі порушення достатніми для скасування спірних рішень. Позивач акцентує увагу і на тому, що внаслідок прийняття оскаржуваних рішень відповідачем було порушено права позивача, оскільки було припинено повноваження позивача на посаді голови постійної комісії обласної ради з питань екології, природокористування, земельних відносин, водних ресурсів, ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.
Щодо твердження позивача, що жоден з оскаржуваних проектів рішень не розглядався на засіданні постійних комісій і не отримав жодного висновку профільної комісії, а відтак такі проекти не могли виноситися на розгляд Київської обласної ради, то суд зазначає наступне.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Регламенту Київської обласної ради пропозиції до порядку денного сесії вищезазначеними органами та депутатами не пізніше як за 25 робочих днів до пленарного засідання вносяться голові Ради в установленому порядку через виконавчий апарат Ради. Після опрацювання виконавчий апарат Ради формує зведений проєкт порядку денного, погоджує його з постійними комісіями та підрозділами виконавчого апарату Ради і подає голові Ради.
Голова Ради вносить проєкт порядку денного для опрацювання та погодження на розгляд Президії Ради.
Проєкт рішення з кожного питання порядку денного повинен бути завізований ініціатором його внесення та особами і органами Ради, які за дорученням голови Ради брали участь у його опрацюванні.
Проєкт повинен супроводжуватися висновком постійної комісії, до функціональної спрямованості якої відноситься питання проєкту, висновком комісії з питань бюджету та фінансів (якщо реалізація рішення потребує фінансування або стосується питань фінансування), висновками підрозділу виконавчого апарату Ради з питань юридичного забезпечення, експертним висновком структурного підрозділу Київської обласної державної адміністрації з економічних питань та структурного підрозділу Київської обласної державної адміністрації з фінансових питань (у випадках, визначених ч. 4 цієї статті), а також документами, які вимагаються Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», на підставах і порядку, визначених Законом. Висновки зазначених органів повинні містити обґрунтування про погодження (або непогодження) проєкту та бути підписані головами відповідних комісій та керівниками відповідних підрозділів виконавчого апарату Ради, Київської обласної державної адміністрації.
Погодження проєктів рішень та отримання зазначених вище висновків здійснюється ініціаторами внесення проєктів рішень або за їх дорученням працівниками виконавчого апарату Ради, які забезпечують діяльність відповідних комісій Ради. Погодження проєктів та отримання зазначених вище висновків забезпечується головою Ради (заступником голови Ради) за поданням ініціаторів внесення проєкту рішення шляхом надання доручення комісіям Ради та виконавчому апарату Ради на виконання погодження проєкту та підготовку висновків, зазначених у цій частині.
Проєкти рішень, які не відповідають вимогам цієї частини, на розгляд не виносяться і до порядку денного сесії Ради не включаються.
Після розгляду та погодження Президією Ради, проєкт порядку денного сесії Ради вноситься головою Ради на затвердження Радою.
Зазначені положення Регламенту Київської обласної ради кореспондуються із положенням ч. 4 ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до якого постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.
Відповідно до ч. 5 ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань.
Відтак, чинне законодавство передбачає обов'язковий розгляд на постійній комісії питання щодо кандидатур осіб, які пропонуються для обрання або призначення Київською обласною радою.
З матеріалів справи вбачається, що спірними рішеннями змінено голів та склад постійних комісій Київської обласної ради VIII скликання та утворено нові постійні комісії.
Як встановлено судом, проекти оскаржуваних рішень не супроводжувалися висновками постійної комісії та підрозділу виконавчого апарату Ради з питань юридичного забезпечення, як то передбачено Регламентом Київської обласної ради та положеннями Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Отже, на засіданні постійних комісій, діяльності яких спірне питання стосується, не розглядалися проекти рішень від 29.04.2021 № 011-03-VIII та від 29.04.2021 № 012-03-VIII, а відповідачем, у свою чергу, доказів зворотного не надано.
Суд, на підставі аналізу норм законодавства та обставин справи, дійшов висновку про те, що при прийнятті спірних рішень від 29.04.2021 № 011-03-VIII та від 29.04.2021 № 012-03-VIII було порушено процедуру погодження рішень (оскільки таке погодження взагалі не здійснювалось) та їх подальшого винесення і включення до порядку денного сесії Київської обласної ради.
До того ж, Регламентом Київської обласної ради чітко передбачено, що проєкти рішень, які не відповідають вимогам ч. 2 ст. 19 Регламенту, на розгляд не виносяться і до порядку денного сесії Ради не включаються.
Поряд з вищевикладеним, відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 22 Регламенту Київської обласної ради рішення Ради з будь-якого питання приймаються на її пленарному засіданні після їх обговорення.
Винесенню питання на розгляд сесії передує його підготовка у відповідних комісіях та виконавчому апараті Ради. Проєкт рішення повинен відповідати вимогам статті 19 цього Регламенту та інших рішень Ради, що регулюють питання підготовки та внесення на розгляд проєктів рішень Ради.
Пропозиції комісій Ради, які готували проєкт рішення та висновки щодо проєкту рішення, що пропонується внести на розгляд Ради, доводяться до депутатів в електронній формі відповідно до статті 12 Регламенту або на сесії Ради через виступ голови Ради чи за дорученням комісії - представником комісії.
За приписами ч. 2 ст. 12 Регламенту Київської обласної ради проєкти рішень та інші інформаційні матеріали до питань, які виносяться на розгляд сесії, надаються депутатам в електронному вигляді, з подальшим використанням цих матеріалів на сесії ради за допомогою власних технічних засобів. Матеріали в електронному вигляді направляються депутатам з електронних адрес: kievoblrada@gmail.com, koblrada@ukr.net.
Як зазначає позивач у позовній заяві, в порушення норм Регламенту, ані за добу, ані перед початком сесії депутатам Київської обласної ради не було надано проектів рішень позачергової сесії, яка відбулась 29.04.2021.
Відповідачем не доведено протилежного, зокрема, і того, що проєкти рішень від 29.04.2021 № 011-03-VIII та від 29.04.2021 № 012-03-VIII та інші інформаційні матеріали було направлено депутатам, в тому числі і позивачу, з електронних адрес kievoblrada@gmail.com , koblrada@ukr.net.
Відповідно до ч. 11 ст. 19 Регламенту Київської обласної ради проєкти актів (рішень), що внесені на розгляд до Ради, подаються до постійної комісії з питань розвитку місцевого самоврядування, децентралізації та адміністративно-територіального устрою, регламенту, депутатської діяльності, законності, правопорядку, взаємодії з правоохоронними органами та запобіганню корупції для вивчення на відповідність проєкту акта (рішення) антикорупційному законодавству.
Відповідно до ч. 12 ст. 19 Регламенту Київської обласної ради при представленні на пленарному засіданні сесії обласної ради проєкту акта (рішення) голова постійної комісії або інша уповноважена особа комісією з питань розвитку місцевого самоврядування, децентралізації та адміністративно-територіального устрою, регламенту, депутатської діяльності, законності, правопорядку, взаємодії з правоохоронними органами та запобіганню корупції має право повідомити про негативний висновок щодо відповідності проєкта акта (рішення) антикорупційному законодавству.
Як вбачається із протоколу пленарного засідання Київської обласної ради VІІІ скликання від 29.04.2021 (аркуші протоколу №№ 10-12), питання щодо відповідності проєктів рішень від 29.04.2021 № 011-03-VIII та від 29.04.2021 № 012-03-VIII вимогам антикорупційного законодавства взагалі не обговорювалося та не озвучувалося. Голові постійної комісії або іншій уповноваженій особі комісією з питань розвитку місцевого самоврядування, децентралізації та адміністративно-територіального устрою, регламенту, депутатської діяльності, законності, правопорядку, взаємодії з правоохоронними органами та запобіганню корупції не було надано слово для повідомлення позитивного або негативного висновку щодо відповідності проєкта акта (рішення) антикорупційному законодавству.
Щодо оприлюднення спірних проектів рішень, то суд зазначає таке.
Відповідно до ст. 5 Регламенту Київської обласної ради проєкти рішень Ради оприлюднюються у порядку та у строки встановлені чинним законодавством на офіційному вебсайті Ради в мережі Інтернет або зареєстрованих друкованих засобах масової інформації.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.
Відповідно до ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 10 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
У свою чергу, внутрішньоорганізаційними є акти, які приймаються з метою організації та впорядкування роботи суб'єктів владних повноважень, тобто це акти, які стосуються кадрових питань, а також інші акти у тому разі, якщо вони обмежуються внутрішньою організацією роботи суб'єкта владних повноважень та відповідних посадових осіб.
Враховуючи те, що проекти рішень «Про внесення змін до рішення Київської обласної ради від 30.11.2020 № 011-01-VIII «Про обрання голів та складу постійних комісій Київської обласної ради VIII скликання» та «Про внесення змін до рішення Київської обласної ради від 30.11.2020 № 010-01-VIII «Про утворення постійних комісій Київської обласної ради VIII скликання» стосувалися внутрішньоорганізаційних (кадрових) питань, то проекти таких рішень не підлягають обов'язковому оприлюдненню.
Аналогічний висновок у схожих правовідносинах викладено у постанові Верховного Суду від 06.02.2020 у справі № 420/718/19 (адміністративне провадження № К/9901/27083/19).
Проаналізувавши все викладене вище в сукупності, суд приходить до переконання, що під час підготовки проектів рішень від 29.04.2021 № 012-03-VIII та від 29.04.2021 № 011-03-VIII до розгляду на сесії Київської обласної ради допущено ряд процедурних порушень вимог Регламенту Київської обласної ради, що цілком може ставити під сумнів правомірність прийняття таких рішень. Суд принагідно підкреслює, що допущені процедурні порушення під час прийняття спірних рішень можуть слугувати самостійною підставою для задоволення позову.
Відповідно до ч. 1 ст. 72 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 73 Кодексу адміністративного судочинства України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування.
Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Статтею 76 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування.
Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.
За приписами ч. ч. 1, 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Суб'єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.
Статтею 90 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).
Під час розгляду справи відповідач, як суб'єкт владних повноважень, не надав до суду достатньо належних і достовірних доказів, а відтак, не довів правомірність своїх дій.
У підсумку, з урахуванням вищезазначеного у сукупності, суд дійшов висновку про незаконність спірних рішень, а тому, позовні вимоги вважає такими, що підлягають задоволенню.
Статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» передбачено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України).
Частинами 1 та 2 ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Так, Європейський суд з прав людини у п. 50 рішення від 13.01.2011 (остаточне) по справі «Чуйкіна проти України» (case of Chuykina v. Ukraine) (Заява № 28924/04) зазначив, що суд нагадує, що процесуальні гарантії, викладені у статті 6 Конвенції, забезпечують кожному право звертатися до суду з позовом щодо своїх цивільних прав та обов'язків. Таким чином стаття 6 Конвенції втілює «право на суд», в якому право на доступ до суду, тобто право ініціювати в судах провадження з цивільних питань становить один з його аспектів (див. рішення від 21.02.1975 у справі «Голдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. The United Kingdom), пп. 2836, Series A № 18). Крім того, порушення судового провадження саме по собі не задовольняє усіх вимог п. 1 ст. 6 Конвенції. Ціль Конвенції гарантувати права, які є практичними та ефективними, а не теоретичними або ілюзорними. Право на доступ до суду включає в себе не лише право ініціювати провадження, а й право отримати «вирішення» спору судом. Воно було б ілюзорним, якби національна правова система Договірної держави дозволяла особі подати до суду цивільний позов без гарантії того, що справу буде вирішено остаточним рішенням в судовому провадженні. Для п. 1 ст. 6 Конвенції було б неможливо детально описувати процесуальні гарантії, які надаються сторонам у судовому процесі провадженні, яке є справедливим, публічним та швидким, не гарантувавши сторонам того, що їхні цивільні спори будуть остаточно вирішені (див. рішення у справах «Мултіплекс проти Хорватії» (Multiplex v. Croatia), заява № 58112/00, п. 45, від 10.07.2003, та «Кутіч проти Хорватії» (Kutic v. Croatia), заява № 48778/99, п. 25, ECHR 2002-II).
Аналіз наведених норм у їх сукупності дає підстави для висновку про те, що завданням судочинства є вирішення судом спору з метою ефективного захисту порушеного права.
Виходячи зі змісту статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов'язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди мають дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.
Рішенням ЄСПЛ від 19.04.1993 у справі «Краска проти Швейцарії» визначено, що ефективність справедливого розгляду досягається тоді, коли сторони процесу мають право представити перед судом ті аргументи, які вони вважають важливими для справи. При цьому такі аргументи мають бути почуті, тобто ретельно розглянуті судом. Іншими словами, суд має обов'язок провести ретельний розгляд подань, аргументів та доказів, поданих сторонами.
Надаючи оцінку кожному окремому специфічному доводу всіх учасників справи, що мають значення для правильного вирішення адміністративної справи, суд застосовує позицію ЄСПЛ, сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).
Наведена позиція ЄСПЛ також застосовується у практиці Верховним Судом, що, як приклад, відображено у постанові від 28.08.2018 (справа № 802/2236/17-а).
З огляду на все викладене вище та виходячи із заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, виходячи з наведених висновків в цілому, суд доходить висновку, що позовні вимоги депутата Київської обласної ради Колодія Олександра Миколайовича підлягають задоволенню.
Відповідно до ч. 1 ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Як вбачається з квитанції про сплату № 40386 від 17.06.2021, позивачем за подачу позову до Окружного адміністративного суду м. Києва сплачено судовий збір у розмірі 908,00 грн.
Враховуючи, що позовні вимоги підлягають задоволенню, то наявні правові підстави для стягнення судових витрат з відповідача на користь позивача у розмірі 908,00 грн. судового збору.
Керуючись ст.ст. 1, 2, 9, 72-78, 241-246, 250 КАС України, суд, -
1. Позов депутата Київської обласної ради ОСОБА_1 - задовольнити повністю.
2. Визнати протиправними та скасувати рішення Київської обласної ради від 29.04.2021 № 012-03-VIII «Про внесення змін до рішення Київської обласної ради від 30.11.2020 № 011-01-VIII «Про обрання голів та складу постійних комісій Київської обласної ради VIII скликання» та рішення Київської обласної ради від 29.04.2021 № 011-03-VIII «Про внесення змін до рішення Київської обласної ради від 30.11.2020 № 010-01-VIII «Про утворення постійних комісій Київської обласної ради VIII скликання».
3. Стягнути за рахунок асигнувань Київської обласної ради (адреса: 01196, м. Київ, пл. Лесі Українки, 1, ідентифікаційний код 24572267) на користь депутата Київської обласної ради Колодія Олександра Миколайовича (адреса: 07301, м. Вишгород, вул. Київська, буд. 10, ідентифікаційний номер НОМЕР_1 ) сплачений при поданні позовної заяви судовий збір у розмірі 908 (дев'ятсот вісім) грн. 00 коп.
Рішення, відповідно до ст. 255 КАС України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма часниками справи, якщо таку скаргу не було подано, а у разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного провадження.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо у судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного ухвали.
Суддя К.С. Пащенко