03 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 640/7486/20
адміністративне провадження № К/9901/32079/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Сумської міської ради на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 березня 2021 року (судді: Добрянська, Я.І., суддів Федорчук А.Б., Головань О.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 липня 2021 року (судді: Беспалов О.О., Ключкович В.Ю., Парінов А.Б.) у справі за позовом Сумської міської ради до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії,
Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування
Сумська міська рада звернулась до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо не передбачення під час розроблення проектів законів про Державний бюджет України, відповідно, на 2018, 2019 та 2020 років видатків із Державного бюджету на користь місцевого бюджету міста Суми (бюджету Сумської міської об'єднаної територіальної громади з 2020 року) для забезпечення, відповідно до потреб лікування хворих на цукровий та нецукровий діабет та хворих на хронічну ниркову недостатність, які потребують лікування методом гемодіалізу, лікарськими засобами та виробами медичного призначення;
- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо не розроблення проектів законів України про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2018 рік", до Закону України "Про Державний бюджет України на 2019 рік" та до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" з метою збільшення розміру видатків із Державного бюджету на користь місцевого бюджету міста Суми (бюджету Сумської міської об'єднаної територіальної громади з 2020 року) для забезпечення відповідно до потреб лікування хворих на цукровий та нецукровий діабет та хворих на хронічну ниркову недостатність, які потребують лікування методом гемодіалізу, лікарськими засобами та виробами медичного призначення;
- зобов'язати Кабінет Міністрів України розробити проект закону України про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020рік" та подати його на розгляд Верховної Ради України, в якому передбачити видатки із Державного бюджету на користь бюджету Сумської міської об'єднаної територіальної громади для забезпечення відповідно до потреб лікування хворих на цукровий та нецукровий діабет та хворих на хронічну ниркову недостатність, які потребують лікування методом гемодіалізу, лікарськими засобами та виробами медичного призначення.
В обґрунтування позовних вимог зазначає, що відповідач під час розроблення проектів законів про Державний бюджет України на 2018 рік, 2019 рік, та 2020 рік відповідно, свідомо припустив протиправну бездіяльність, чим порушив конституційне право територіальної громади міста Суми (Сумської міської об'єднаної територіальної громади з 01 січня 2020 року), від імені і в інтересах якої діє Сумська міська рада, на отримання з Державного бюджету видатків на забезпечення відповідно до потреб лікування хворих на цукровий та нецукровий діабет та хворих на хронічну ниркову недостатність, які потребують лікування методом гемодіалізу, лікарськими засобами та виробами медичного призначення та конституційне право Сумської міської ради на фінансову основу діяльності, оскільки орган місцевого самоврядування, не отримуючи з Державного бюджету видатків на забезпечення відповідних потреб вимушений за рахунок зменшення видатків на інші потреби територіальної громади спрямовувати кошти місцевого бюджету на забезпечення лікування хворих.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 березня 2021 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Суд першої інстанції, зазначив, що питання розробки проектів закону про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України, забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України віднесено до компетенції Міністерства фінансів України, що узгоджується з правовою позицією Верховного Суду викладеною в постановах від 12 березня 2020 року у справі №826/8975/16, від 12 вересня 2019 року у справі № 806/1278/16.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 липня 2021 року рішення суду першої інстанції залишено без змін.
Суд апеляційної інстанції вказував, що відповідно до статті 32 Бюджетного кодексу України, Кабінет Міністрів України розробляє Бюджетну декларацію та проект закону про Державний бюджет України, а питання розробки проектів закону про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України, забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України віднесено до компетенції Міністерства фінансів України.
При цьому колегія суддів вважала необґрунтованими доводи позивача щодо відсутності підстав для врахування при вирішенні даного спору правової позиції Верховного Суду викладеної в постановах від 12 березня 2020 року у справі № 826/8975/16, від 12 вересня 2019 року у справі № 806/1278/16.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
До Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, у якій скаржник просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове про задоволення позову.
Касаційна скарга подана на підставі пунктів 2, 3 частини 4 статті 328 КАС України.
Скаржник вказує на необхідність відступлення від висновку щодо застосування статті 32 Бюджетного Кодексу України у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 12 березня 2020 року у справі № 826/8975/16 та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні.
Скаржник посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме статті 32 Бюджетного Кодексу України, яка у прямій, імперативній формі питання розробки проекту Державного бюджету відносить до повноважень Кабінету Міністрів України.
Позиція інших учасників справи
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Рух касаційної скарги
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (судді-доповідача) Загороднюка А.Г., (суддів) Єресько Л.О., Соколов В.М.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16 вересня 2021 року відкрито касаційне провадження на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 березня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 липня 2021 року
Ухвалою Верховного Суду від 02 листопада 2022 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Сумська міська рада вважає протиправну бездіяльність Кабінету Міністрів України під час розроблення проектів законів про Державний бюджет України на 2018 - 2020 роки відповідно, яка полягає у порушенні конституційного права територіальної громади міста Суми (Сумської міської об'єднаної територіальної громади з 01 січня 2020 року) від імені і в інтересах якої діє Сумська міська рада, на отримання з Державного бюджету видатків на забезпечення потреб лікування хворих на цукровий та нецукровий діабет та хворих на хронічну ниркову недостатність, які потребують лікування методом гемодіалізу, лікарськими засобами та виробами медичного призначення. Зазначає про порушене конституційне право Сумської міської ради на фінансування, оскільки орган місцевого самоврядування, не отримуючи з Державного бюджету видатків на забезпечення вимог лікування вимушений за рахунок зменшення видатків на інші потреби територіальної громади, спрямовувати кошти місцевого бюджету на забезпечення лікування хворих.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Касаційне провадження у справі відкрите через відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме статті 32 Бюджетного Кодексу України, яка у прямій, імперативній формі питання розробки проекту Державного бюджету відносить до повноважень Кабінету Міністрів України.
Колегія суддів зазначає, що Верховним Судом у постановах від 12 березня 2020 року у справі № 826/8975/16, від 16 травня 2018 року у справі №806/1592/16, від 12 вересня 2019 року у справі № 806/1278/16 досліджувалося питання щодо правильного розуміння сутності нормативного врегулювання статті 32 Бюджетного Кодексу України.
У вказаних справах Верховний Суд зазначив, що відповідно до статті 32 Бюджетного кодексу України Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України. За складання проекту закону про Державний бюджет України, визначення основних організаційно-методичних засад бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розроблення проекту Державного бюджету України та прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди, відповідає Міністерство фінансів України.
Міністерство фінансів України на підставі основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди та аналізу виконання бюджету у попередніх та поточному бюджетних періодах визначає загальний рівень доходів, видатків і кредитування бюджету (включаючи загальний обсяг державних капітальних вкладень на розроблення та реалізацію державних інвестиційних проектів) та дає оцінку обсягу фінансування бюджету для складання проекту Державного бюджету України та індикативних прогнозних показників Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди.
Для підготовки проекту Державного бюджету України Міністерство фінансів України розробляє і доводить до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів у терміни, визначені Міністерством фінансів України.
Згідно з пунктом 9 статті 2 Бюджетного кодексу України бюджетний запит - документ, підготовлений головним розпорядником бюджетних коштів, що містить пропозиції з відповідним обґрунтуванням щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для його діяльності на наступні бюджетні періоди.
Відповідно до абзацу 3 частини другої статті 22 Бюджетного кодексу України головними розпорядниками бюджетних коштів за бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети, можуть бути виключно - місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників. Якщо згідно із законом місцевою радою не створено виконавчий орган, функції головного розпорядника коштів відповідного місцевого бюджету виконує голова такої місцевої ради.
Статтею 35 Бюджетного кодексу України головними розпорядниками бюджетних коштів має бути забезпечено складання бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України відповідно до вимог інструкції з підготовки бюджетних запитів, з урахуванням звітів про виконання паспортів бюджетних програм, а також висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, у терміни та порядку, встановлені Міністерством фінансів України.
Згідно зі статтею 36 Бюджетного кодексу України Міністерство фінансів України на будь-якому етапі складання і розгляду проекту Державного бюджету України проводить аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, на предмет його відповідності меті, пріоритетності, а також ефективності використання бюджетних коштів. На основі результатів аналізу, у тому числі на підставі звітів про виконання паспортів бюджетних програм, висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, Міністр фінансів України приймає рішення про включення бюджетного запиту до проекту Державного бюджету України перед поданням його на розгляд Кабінету Міністрів України.
На основі аналізу бюджетних запитів, що подаються відповідно до статті 35 цього Кодексу, Міністерство фінансів України готує проект закону про Державний бюджет України.
Міністерство фінансів України під час підготовки проекту Державного бюджету України розглядає та вживає заходів для усунення розбіжностей з головними розпорядниками бюджетних коштів. Якщо узгодження не досягнуто, Міністерство фінансів України додає свій висновок з неузгоджених питань до зазначеного проекту, який подається Кабінету Міністрів України.
За результатами розгляду, поданого Міністерством фінансів України проекту закону про Державний бюджет України, Кабінет Міністрів України приймає постанову про схвалення проекту закону про Державний бюджет України та подає його разом з відповідними матеріалами Верховній Раді України та Президенту України (стаття 37 Бюджетного кодексу України).
Відповідно до статті 44 Бюджетного кодексу України державний бюджет виконується за розписом, який затверджується Міністром фінансів України, відповідно до бюджетних призначень у місячний строк з дня прийняття закону про Державний бюджет України.
Складання розпису Державного бюджету України згідно з бюджетними призначеннями та внесення змін до нього, у тому числі в частині міжбюджетних трансфертів у розрізі місцевих бюджетів, відповідно до пункту 27 положення про Міністерство фінансів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року №375, є одним із завдань Міністерства фінансів України.
Питання організації роботи, пов'язаної зі складанням та управлінням виконання Державного бюджету України, координації діяльності учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету, також покладено на Міністерство фінансів України (пункт 13 Положення про Міністерство фінансів України) .
Порядок внесення змін до закону про Державний бюджет України визначено главою 9 Бюджетного кодексу України.
Згідно з частиною третьою статті 52 Бюджетного кодексу України проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України може розглядатися у Верховній Раді України лише у разі наявності експертного висновку Міністерства фінансів України (крім поданих Кабінетом Міністрів України проектів законів, розробником яких є Міністерство фінансів України)
Зі змісту статті 36 Бюджетного кодексу України вбачається, що проведення аналізу бюджетних запитів, поданих головними розпорядниками бюджетних коштів, і розробка проекту Державного бюджету України покладається саме на Міністерство фінансів України, яке повинно вжити заходи для усунення розбіжностей з головними розпорядниками бюджетних коштів.
У вказаних справах Верховний Суд дійшов висновку, що аналіз наведених правових норм дає підстави вважати, що питання розробки проектів закону про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України, забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України віднесено до компетенції Міністерства фінансів України.
За своєю природою, бюджет - це план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади та органами місцевого самоврядування, і який є невід'ємною частиною закону про державний бюджет.
Здійснення органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень є важливим фактором взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Така взаємодія сприяє більш ефективному вирішенню питань місцевого значення, поліпшенню обслуговування населення, демократизує процес здійснення державних функцій.
Принцип покриття витрат, які несуть, зокрема, органи місцевого самоврядування, здійснюючи повноваження органів виконавчої влади, є однією з важливих гарантій місцевого самоврядування і відмова у наданні їм компенсації може розглядатись як порушення прав територіальних громад.
Законодавцем визначено спеціального суб'єкта законодавчої ініціативи щодо проекту Державного бюджету України, яким є лише Кабінет Міністрів України (частина друга статті 96 Конституції України та пункт 6 статті 116 Конституції України).
Однак, розроблення проекту Державного бюджету України та змін до нього є спільною діяльністю багатьох відомств, на які покладено завдання координувати діяльність учасників бюджетного процесу.
Відповідно до статті 52 Бюджетного кодексу України проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України може розглядатися у Верховній Раді України лише у разі наявності експертного висновку Міністерства фінансів України (крім поданих Кабінетом Міністрів України проектів законів, розробником яких є Міністерство фінансів України).
Крім того, питання організації роботи, пов'язаної із складанням та управлінням виконання Державного бюджету України також покладено на Міністерство фінансів України.
Аналіз наведених норм дає підстави для висновку про відсутність з боку Кабінету Міністрів України протиправної бездіяльності щодо невжиття (неприйняття) жодних заходів, дій та/або/і рішень на розробку проекту закону про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України" в частині надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на отримання з Державного бюджету видатків на забезпечення відповідно до потреб лікування хворих на цукровий та нецукровий діабет та хворих на хронічну ниркову недостатність, які потребують лікування методом гемодіалізу, лікарськими засобами та виробами медичного призначення та конституційне право Сумської міської ради на фінансову основу діяльності, оскільки за висновками викладеними у вказаних постановах Верховного Суду питання розробки проектів закону про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України, забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України віднесено до компетенції Міністерства фінансів України.
Заявником касаційної скарги не обґрунтовано достатньою мірою необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 12 березня 2020 року у справі № 826/8975/16, тому підстав для відступу від правового висновку, викладеного у зазначеній постанові Верховний Суд не вбачає.
За змістом частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Висновки щодо розподілу судових витрат
Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
Касаційну скаргу Сумської міської ради залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 березня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 липня 2021 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк
Судді Л.О. Єресько
В.М. Соколов