02 листопада 2022 року
м. Київ
справа №480/5693/20
адміністративне провадження № К/9901/24296/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В.,
Соколова В.М.,
за участі:
секретаря судового засідання Зайчишиної Т.В.,
позивач - не з'явився,
представника відповідача 1, відповідача 3 - Кудіної Т.А.,
представника відповідача 2 - не з'явився,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою Сумської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора - особи, яка приєдналася до касаційної скарги
на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 10.12.2020 (головуючий суддя - А.Б. Діска)
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 30.03.2021 (головуючий суддя - А.М. Григоров, судді - З.Г. Подобайло, Н.С. Бартош)
у справі № 480/5693/20
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора,
П'ятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур,
Сумської обласної прокуратури
про визнання протиправними та скасування рішення, наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
установив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач-1), П'ятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур (далі - відповідач-2), Сумської обласної прокуратури (далі - відповідач-3), в якому просив:
- визнати протиправним і скасувати рішення № 1 П'ятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 01.07.2020 про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Сумської області № 205к від 17.08.2020 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора другого відділу процесуального керівництва управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях, підслідних слідчим Державного бюро розслідувань, прокуратури Сумської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 20.08.2020;
- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу Сумської обласної прокуратури з 20.08.2020 (аналогічній або рівнозначній за обсягом службових обов'язків посаді прокурора другого відділу процесуального керівництва управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях, підслідних слідчим Державного бюро розслідувань);
- стягнути з Сумської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 компенсацію за вимушений прогул із розрахунку 2375, 75 грн. за один день вимушеного прогулу, що станом на 10.12.2020 становить 185 308, 50 грн.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує про незаконність оскаржуваного наказу про звільнення, оскільки фактично ані ліквідація, ані реорганізація або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури не відбувалося, а тому підстави для звільнення за пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» відсутні. Також позивач вказує на незаконність, необ'єктивність, невмотивованість та необґрунтованість рішення комісії про його професійну некомпетентність, відсутність в законодавстві України поняття доброчесність прокурора та відсутність рішень щодо порушення позивачем антикорупційного законодавства.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 10.12.2020, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 30.03.2021, адміністративний позов задоволено частково. Скасовано рішення П'ятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 01.07.2020 № 1 про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 . Скасовано наказ прокурора Сумської області від 17.08.2020 № 205к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора другого відділу процесуального керівництва управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях, підслідних слідчим Державного бюро розслідувань, прокуратури Сумської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 20.08.2020. Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора другого відділу процесуального керівництва управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях, підслідних слідчим Державного бюро розслідувань, прокуратури Сумської області з 21.08.2020. Стягнуто з Сумської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 21.08.2020 по 10.12.2020 у розмірі 82 839, 90 грн. У задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовлено.
4. При ухваленні рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржуване рішення кадрової комісії щодо ОСОБА_1 не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності, оскільки висновки відповідача є оціночними, відповідачем не надано доказів, які вважаються встановленими та мали вирішальне значення для його прийняття, та не враховано достовірність даних, які були взяті кадровою комісією до уваги. Також суди дійшли висновку про відсутність ознак ліквідації та реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймав посаду, тому посилання у наказі про звільнення на положення пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» без зазначення конкретної підстави для звільнення, породжує для позивача негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав такого звільнення.
Короткий зміст касаційної скарги
5. У касаційній скарзі відповідач-3, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати в частині задоволених позовних вимог, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову повністю.
Підстави, на яких подана касаційна скарга відповідач-3 вказує пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, заявник вказує, що станом на дату подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» як підстави для звільнення згідно з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» у подібних правовідносинах.
Відповідач-3 наголошує, що ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог, суди попередніх інстанцій фактично поставили під сумнів легітимність механізму атестації та мети Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» щодо проведення заходів із реформування системи органів прокуратури України.
Позиція інших учасників справи
6. Офісом Генерального прокурора подано до Верховного Суду заяву про приєднання до касаційної скарги Сумської обласної прокуратури, в якій відповідач-1 вказує про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, просить задовольнити касаційну скаргу відповідача-3. Вказує, що обсяг мотивів, які повинна навести у рішенні кадрова комісія жодними чинними нормативно-правовими актами не визначено, тому висновки судів про невмотивованість рішення не відповідають вимогам законодавства. Наголошує, що суди не наділені повноваженнями здійснювати переоцінку щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, та відповідно, встановлювати відповідність прокурора цим вимогам, оскільки такі дискреційні повноваження мають виключно члени кадрової комісії.
7. У відзиві на касаційну скаргу позивач з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
Рух касаційної скарги
8. Ухвалою Верховного Суду від 18.10.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Сумської обласної прокуратури.
9. Ухвалою Верховного Суду від 08.12.2021 прийнято заяву Офісу Генерального прокурора про приєднання до касаційної скарги Сумської обласної прокуратури на рішення Сумського адміністративного суд від 10.12.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 30.03.2021 у справі № 480/5693/20.
10. Ухвалою Верховного Суду від 05.10.2022 адміністративну справу призначено до розгляду у судовому засіданні.
11. У судовому засіданні представник відповідача-1 та відповідача-3 підтримав вимоги касаційної скарги з підстав, викладених в касаційній скарзі, просив рішення судів попередніх інстанцій скасувати в частині задоволених позовних вимог, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову повністю.
12. Позивач у судове засідання не з'явився. 02.11.2022 на електронну пошту суду позивачем надіслано листа, в якому позивач просить розглядати справу без його участі.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
13. ОСОБА_1 з 2006 року працював в органах прокуратури та з липня 2019 року займав посаду прокурора другого відділу процесуального керівництва управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях, підслідних слідчим Державного бюро розслідувань, прокуратури Сумської області.
14. Позивачем подана заява про переведення на посаду в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію, у зв'язку з чим його допущено до проходження атестації прокурорів.
15. 05.03.2020 ОСОБА_1 складено тест на знання та вміння у застосуванні закону і відповідність здійснювати повноваження прокурора, за результатами якого набрано 94 бали.
16. Позивачем складено тест на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки з середнім балом 111.
17. 01.07.2020 за результатами співбесіди з ОСОБА_1 Кадрова комісія № 5 ухвалила рішення № 1 «Про неуспішне проходження прокурором атестації», у якому зазначено, що під час проведення співбесіди комісія з'ясувала обставини, які свідчать про невідповідність позивача вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, зокрема:
- на підставі дослідження матеріалів атестації, у тому числі отриманих пояснень прокурора, у Комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо відповідності ОСОБА_1 критерію доброчесності у зв'язку з декларуванням нерухомого майна за вартістю, значно нижчою за середню вартість подібного майна. А саме у 2018 році ОСОБА_1 набув у власність квартиру у місті Суми, загальною площею 30,40 кв.м. задекларованою вартістю 145 900 грн. Подібні квартири у місті Суми коштують від 422 343 грн. до 967 303 грн., що слідує з відкритих джерел. Тобто середня вартість подібної квартири складає 694 823 грн., що майже у п'ять разів більше, ніж вартість, зазначена ОСОБА_1 у декларації, що є ознакою суттєвого штучного заниження вартості квартири;
- на підставі дослідження матеріалів атестації, у тому числі отриманих пояснень прокурора, у Комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо відповідності ОСОБА_1 критерію дотримання правил прокурорської етики, зокрема через дії, які зашкодили авторитетові органів прокуратури та сприяли виклику сумніву щодо чесності прокурора. У діях прокурора ОСОБА_1 вбачається порушення статті 21 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, зокрема положення щодо того, що прокурору слід уникати фінансових взаємовідносин, що можуть скомпрометувати, звання прокурора. Проте вчинення договорів купівлі-продажу об'єктів нерухомості за штучно заниженою вартістю є зменшення розміру податків і зборів, що мають надходити до бюджетів відповідного рівня під час купівлі-продажу нерухомості, декларування невідповідних відомостей про майновий стан прокурора є такими діями, що фактично порушують вищезазначені норми та компроментують звання прокурора;
- на підставі дослідження матеріалів атестації, у тому числі отриманих пояснень прокурора, у Комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо відповідності прокурора ОСОБА_1. критерію наявності професійної компетентності. Зокрема, ОСОБА_1 певний час брав участь у кримінальному провадженні, яке в подальшому розглядалось Шосткінськиким міськрайонним судом Сумської області (справа № 589/3530/14-к). Суд постановив виправдувальний вирок від 11.08.2016, в подальшому залишений без змін судами апеляційної та касаційної інстанцій. Серед іншого, суд встановив ряд недоліків, допущених під час досудового розслідування та не врахованих стороною обвинувачення. Зокрема, стороною обвинувачем вчинялись неодноразові спроби закриття кримінального провадження через смерть винної особи. Разом з тим, належних і допустимих доказів вини обвинуваченого у справі не зібрано. Суд констатував необ'єктивність та упередженість розслідування у цій справі, постановив виправдувальний вирок. ОСОБА_1 протягом певного часу брав участь у даному кримінальному провадженні та як належить вчинити компетентному прокурору повинен був виявити існуючі недоліки розслідування та прийняти відповідні рішення й вчинити необхідні процесуальні дії, проте цього не зробив. Результатом цього було тривале кримінальне переслідування невинної особи, що завершилось її повним виправданням (посмертна реабілітація). Зазначене, на переконання комісії, свідчить про недостатню професійну компетенцію прокурора.
18. Наказом прокуратури Сумської області № 205к від 17.08.2020 з посиланням на статтю 11 Закону України «Про прокуратуру», пункт 3, підпункт 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора другого відділу процесуального керівництва управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях, підслідних слідчим Державного бюро розслідувань, прокуратури Сумської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 20.08.2020.
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
19. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Статтею 4 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
21. Прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом (частина третя статті 16 Закону України «Про прокуратуру» із змінами, внесеними згідно із Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»).
22. Згідно з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
23. Згідно зі статтею 21 Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» у тексті Закону України «Про прокуратуру» слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».
24. Абзацами першим та другим пункту 3 Розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» встановлено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.
Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.
25. Пунктами 4 - 6 Розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» передбачено, що день початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті "Голос України".
Офіс Генерального прокурора є правонаступником Генеральної прокуратури України у міжвідомчих міжнародних договорах, укладених Генеральною прокуратурою України.
З дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
26. Відповідно до абзацу першого пункту 7, пункту 9 Розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
27. Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» встановлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
28. Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур..
29. Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора. (пункт 12 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»).
30. Відповідно до пункту 13 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.
31. За змістом пункту 15 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» для проведення співбесіди кадрові комісії вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі інформацію про: 1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії прокурорів та їх результати; 2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг; 3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім'ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора; 4) зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.
Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Для цього графік проведення співбесід із зазначенням прізвища, імені та по батькові прокурора, його посади, заздалегідь оприлюднюється на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора.
32. Згідно з пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із наступних підстав: 1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв'язку із цим пройти атестацію; 2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури; 3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію; 4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.
33. За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221 (далі - Порядок № 221) атестація прокурорів - це встановлена розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
34. Відповідно до пунктів 2, 4 розділу І Порядку № 221 Атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями.
Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.
35. Пунктами 5, 6 розділу І Порядку № 221 передбачено, що предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок); 2) професійної етики та доброчесності прокурора.
Атестація включає такі етапи: 1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора; 2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки; 3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
36. Відповідно до пункту 9 розділу І Порядку № 221 атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 до цього Порядку.
37. Заява, вказана у пункті 9 розділу І цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15.10.2019 (включно).
38. Заява підписується прокурором особисто (пункт 10 розділу І Порядку № 221).
39. Розділ IV Порядку № 221 визначає порядок проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності і виконання практичного завдання для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурора.
40. До початку співбесіди прокурор виконує практичне завдання з метою встановлення комісією його рівня володіння практичними уміннями та навичками (пункт 2 Розділу IV Порядку № 221).
41. Співбесіда проводиться кадровою комісією з прокурором державною мовою в усній формі. Співбесіда з прокурором може бути проведена в один день із виконанням ним практичного завдання (пункт 8 Розділу IV Порядку № 221).
42. Пунктом 9 Розділу IV Порядку № 221 визначено, що для проведення співбесіди кадрова комісія вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі про: 1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та їх результати; 2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг; 3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім'ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора; 4) інформацію про зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.
43. Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, у тому числі на визначену кадровою комісією електронну пошту, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Кадровою комісією під час проведення співбесіди та ухвалення рішення без додаткового офіційного підтвердження можуть братися до уваги відомості, отримані від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно) (пункт 10 Розділу IV Порядку № 221).
44. Дослідження вказаної інформації, відомостей щодо прокурора, який проходить співбесіду (далі - матеріали атестації), здійснюється членами кадрової комісії.
Перед проведенням співбесіди члени комісії можуть надіслати на електронну пошту прокурора, яка вказана у заяві про намір пройти атестацію, повідомлення із пропозицією надати письмові пояснення щодо питань, пов'язаних з матеріалами атестації. У цьому випадку протягом трьох днів з дня отримання повідомлення, але не пізніше ніж за день до дня проведення співбесіди, прокурор може подати комісії електронною поштою письмові пояснення (у разі необхідності - скановані копії документів) (пункт 11 Розділу IV Порядку № 221).
45. Відповідно до пунктів 12, 13 Розділу IV Порядку № 221 співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання.
Співбесіда прокурора складається з таких етапів: 1) дослідження членами комісії матеріалів атестації; 2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання.
Співбесіда проходить у формі засідання комісії.
46. Члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності (пункт 14 Розділу IV Порядку № 221).
47. Після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання (пункт 15 Розділу IV Порядку № 221).
48. Залежно від результатів голосування комісія ухвалює рішення про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації (пункт 16 Розділу IV Порядку № 221).
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
49. Частинами першою та другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
50. У світлі аргументів касаційної скарги, колегія суддів зазначає, що Верховним Судом вже неодноразово, зокрема, у постановах від 21.09.2021 у справах № 200/5038/20-а та № 160/6204/20, від 24.09.2021 у справі № 160/6596/20, досліджувалося питання щодо правильного розуміння сутності нормативного врегулювання підстав звільнення прокурорів (слідчих органів прокуратури) з посади прокурора, що міститься в пункті 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».
51. У вказаних справах Верховний Суд дійшов висновку про те, що у пункті 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» вказівку на пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», як на підставу для звільнення прокурора, необхідно застосовувати до спірних правовідносин у випадках, які визначені нормами спеціального Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», що передбачають умови проведення атестації (а саме три етапи, визначені пунктом 6 розділу І Порядку № 221 відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»).
52. Крім того, у наведених справах Верховний Суд зазначив, що аналіз положень абзацу першого пункту 19 Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» дає підстави для висновку про те, що підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1-4 пункту 19 цього розділу, зокрема й неуспішне проходження атестації; і Закон не вимагає додаткової підстави для звільнення.
53. Аналогічна правова позиція у подібних правовідносинах викладена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 21.10.2021 у справі № 440/2700/20, від 25.11.2021 у справі № 160/5745/20, від 21.12.2021 у справі № 420/9066/20, у яких Верховний Суд дійшов висновку про те, що фактологічною підставою для звільнення є одна з підстав, передбачених підпунктами 1 - 4 пункту 19 розділу ІІ Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», а нормативною підставою є пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
54. Таким чином, враховуючи правову позицію викладену Верховним Судом у вищенаведених постановах, колегія суддів констатує, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації є законодавчо визначеною підставою для звільнення прокурора з посади, тобто спричиняє для особи негативні юридичні наслідки у вигляді її звільнення з публічної служби.
55. Верховний Суд вважає помилковими висновки судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність ознак ліквідації та реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймав посаду, оскільки звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» є нормативною підставою, а фактологічною - рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації позивачем.
56. Тобто в цьому разі юридичним фактом, що зумовлює звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», є не закінчення процесу ліквідації чи реорганізації або завершення процедури скорочення чисельності прокурорів, а виключно наявність рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором.
57. Аналізуючи доводи Офісу Генерального прокурора щодо наявності у кадрової комісії дискреційних повноважень на прийняття рішення за результатами проведеної співбесіди та, відповідно, відсутності у судів попередніх інстанцій повноважень здійснювати переоцінку висновків щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, та відповідно встановлювати відповідність прокурора цим вимогам, колегія суддів Верховного Суду виходить з такого.
58. Беручи до уваги положення пункту 3 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), суд не вправі втручатися в дискрецію кадрової комісії та перебирати на себе повноваження у вирішенні питання, які законодавством віднесені до компетенції кадрової комісії.
59. Водночас суди попередніх інстанцій під час перевірки рішення кадрової комісії, не втручаючись у дискреційні повноваження вказаної комісії та керуючись завданнями адміністративного судочинства повинні дослідити пояснення позивача та надані ним документи на підтвердження наданих ним пояснень щодо фактів встановлених цією комісією під час проведення співбесіди та з'ясувати, чи дійсно вони спростовують висновки комісії, які стали підставою для прийняття спірного рішення.
60. Слід зазначити, що Верховний Суд неодноразово надавав оцінку та висловлював правову позицію щодо застосування, зокрема, і пунктів 9, 13, 15, 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» в аспекті дискреційних повноважень кадрових комісій (в рамках атестації прокурорів) і меж судового контролю у справах про оскарження рішень останніх за наслідками третього етапу атестації (співбесіди). У постановах від 21.10.2021 у справі № 640/154/20, від 02.11.2021 у справах № 120/3794/20-а та № 640/1598/20, від 04.11.2021 у справі № 640/537/20, від 02.12.2021 у справі № 640/25187/19, від 16.12.2021 у справі № 640/26168/19, від 22.12.2021 у справі № 640/1208/20 Верховний Суд висловився щодо обґрунтованості і вмотивованості рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації як необхідної умови його відповідності критеріям, визначеним статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а також, що рішення цього органу (кадрової комісії) можуть піддаватися судовому контролю, що аж ніяк не заперечує й не протирічить дискреційним повноваженням цього органу під час атестування прокурорів й ухвалення за наслідками цієї процедури відповідних рішень.
61. У постанові від 12.05.2022 у справі № 540/1053/21 Верховний Суд зазначив, що досягнути мети атестування прокурорів, яку відповідач означив як підвищення ефективності діяльності прокуратури і рівня довіри до прокурорів, неможливо без зрозумілої, чіткої і передбачуваної процедури та можливості її перевірки судом, а механізм, визначений Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» для цілей атестації чинних прокурорів, не може применшувати чи заперечувати існуючих гарантій, зокрема на судовий захист.
62. У постановах від 29.06.2022 у справі № 420/10211/20, від 11.08.2022 у справі № 160/8111/20, від 07.07.2022 у справі № 560/214/20, не заперечуючи наявність у кадрової комісії дискреційних повноважень надавати оцінку дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності та ухвалювати рішення за наслідками проходження прокурорами атестації, Верховний Суд зазначив, що така дискреція не може бути свавільною, а повинна ґрунтуватися на приписах закону.
63. За загальним правилом під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. Тобто дискреційним є право суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною.
64. Належна мотивація рішення (як форма зовнішнього вираження дискреційних повноважень) дає можливість перевірити, як саме (за якими ознаками) відбувалася процедура атестації і чи була дотримана процедура його прийняття.
65. Обсяг і ступінь мотивації рішення залежить від конкретних обставин, які були предметом обговорення, але у будь-якому випадку має показувати, приміром, що доводи/пояснення прокурора взято до уваги і, що важливо, давати розуміння чому і чим керувалася комісія, коли оцінювала прокурора під час проведення співбесіди, тобто встановити мотиви ухваленого рішення. Особливо-виняткової значимості обґрунтованість/вмотивованість рішення набуває тоді, коли йдеться про непроходження прокурором атестації, з огляду на наслідки, які це потягне.
66. Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб'єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.
67. З приводу зазначеного є сталою позиція Верховного Суду, що вмотивоване рішення демонструє особі, що вона була почута, дає стороні можливість апелювати проти нього. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися належний публічний та, зокрема, судовий контроль за адміністративними актами суб'єкта владних повноважень. І навпаки, ненаведення мотивів прийнятих рішень «суб'єктивізує» акт державного органу і не дає змоги суду встановити дійсні підстави та причини, з яких цей орган дійшов саме таких висновків, надати їм правову оцінку, та встановити законність, обґрунтованість, пропорційність рішення (постанови Верховного Суду від 18.09.2019 у справі № 826/6528/18, від 10.04.2020 у справі № 819/330/18, від 10.01.2020 у справі № 2040/6763/18).
68. Отже, в аспекті порушених у касаційній скарзі питань та з огляду на існуючу правозастосовчу практику Верховного Суду у цій категорії спорів колегія суддів відхиляє посилання Офісу Генерального прокурора на дискреційність повноважень кадрових комісій та відсутності повноважень у суду здійснювати оцінку предмету атестації.
69. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджується матеріалами справи, що позивач успішно пройшов перші два етапи атестації та був допущений до наступного етапу - співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.
70. За наслідками проведення співбесіди комісією прийнято рішення про неуспішне проходження позивачем атестації, у зв'язку із невідповідністю прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.
71. Оцінюючи спірне рішення, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що таке не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності, оскільки висновки відповідача є оціночними, відповідачем не надано доказів, які вважаються встановленими та мали вирішальне значення для його прийняття, та не враховано достовірність даних, які були взяті кадровою комісією до уваги.
72. Колегія суддів частково погоджується із такими висновками судів попередніх інстанцій та зазначає про таке.
73. Пунктом 12 Порядку роботи кадрових комісій, який затверджено Наказом Генерального прокурора від 17.10.2019 № 233 (далі - Порядок № 233) передбачено, що рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.
74. З огляду на положення Порядку № 221 та Порядку № 233 рішення кадрової комісії, ухвалене за результатами атестації, зокрема її третього етапу, має містити обґрунтований висновок про те, за якими саме критеріями (компетентності, професійної етики або доброчесності) та на підставі яких доведених фактів, прокурор не відповідає займаній посаді та, відповідно, підлягає звільненню.
75. Відповідно до позиції Верховного Суду у цій категорії спорів, яка викладена, зокрема у постанові від 07.07.2022 у справі № 560/214/20, рішення кадрової комісії, ухвалене за результатами атестації, зокрема її третього етапу, має містити обґрунтований висновок про те, за якими саме критеріями (компетентності, професійної етики або доброчесності) та на підставі яких доведених фактів, прокурор не відповідає займаній посаді та, відповідно, підлягає звільненню. Тобто рішення кадрової комісії про невідповідність прокурора, який проходить атестацію, критеріям компетентності, професійної етики або доброчесності, не просто містило мотиваційну частину, а щоб ця мотиваційна частина доповнювалася документами, які перевіряються, і які містять інформацію та посилання на порушення прокурором певних стандартів професійної етики та доброчесності.
76. Отже, рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути достатньою мірою (зрозумілою сторонньому спостерігачу) обґрунтованим, тобто у ньому, серед іншого, зазначаються не лише загальні причини чи/та обставини його прийняття, але й мотиви з посиланням на відповідні докази, які б створювали підстави для негативних висновків. Також таке рішення повинно відповідати критерія ясності, чіткості, доступності та зрозумілості.
77. Виходячи із суті процедури атестації, Верховний Суд у постанові від 12.05.2022 у справі № 540/1053/21 дійшов висновку, що особливість цієї процедури, її нормативно-правове регулювання не дає підстав вважати, що кадрові комісії не мають обов'язку доводити, обґрунтовувати свої рішення. Скоріше навпаки, адже це стосується проходження публічної служби чинними прокурорами. Тут не йдеться про необхідність відтворювати перебіг обговорення чи позицію кожного із членів кадрової комісії стосовно прокурора за наслідками співбесіди, як вважає відповідач, а про потребу належно обґрунтувати колегіальне рішення в обсязі, якого буде достатньо (у кожному конкретному випадку) для розуміння підстав і мотивів його ухвалення, адже на відміну від перших двох етапів, на цьому етапі (співбесіди) результат атестації визначає не кількість балів, а думка членів кадрової комісії, їхній обґрунтований сумнів у відповідності прокурора критеріям професійної компетентності, професійної етики і доброчесності.
78. Вказане дає підстави для висновку, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації може бути предметом оцінки судом адміністративної юрисдикції, зокрема, на відповідність його обґрунтованості та вмотивованості, тобто дотриманню пункту 12 Порядку № 233.
79. Приймаючи рішення про неуспішне проходження прокурором етапу співбесіди комісія виходила з того, що на підставі дослідження матеріалів атестації та наданих під час співбесіди пояснень прокурора комісія дійшла висновку, що ОСОБА_1 не відповідає вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.
80. Комісія дійшла висновку про невідповідність прокурора вимогам доброчесності у зв'язку з декларуванням нерухомого майна за вартістю, значно нижчою за середню вартість подібного майна. На переконання комісії позивачем ОСОБА_1 суттєво занижена вартість квартири, оскільки відомості звіту про оцінку майна, який надано прокурором, суперечать фактичним відомостям з інших відкритих джерел. Комісія дійшла висновку, що наслідком вчинення договорів купівлі-продажу об'єктів нерухомості за штучно заниженою вартістю є зменшення розміру податків і зборів, що мають надходити до бюджетів відповідного рівня під час купівлі-продажу нерухомості, декларування невідповідних відомостей про майновий стан прокурора. Через дії, які зашкодили авторитетові органів прокуратури та сприяли виклику сумніву щодо чесності прокурора, у комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо відповідності прокурора критерію дотримання правил прокурорської етики.
81. Надаючи оцінку вмотивованості та обґрунтованості висновків комісії про невідповідність позивача вимогам доброчесності, суди попередніх інстанцій виходили з того, що в матеріалах справи містяться копія нотаріально посвідченого договору купівлі-продажу квартири від 11.04.2018, в якому вказано, що продаж квартири проводиться за 145 900 грн та копія висновку про вартість майна оцінювача фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 , у відповідності до якого станом на 26.03.2018 оціночна (ринкова) вартість однокімнатної квартири загальною площею 30,4 кв.м., яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 склала 145 900 грн. На підставі чого, суди дійшли висновку про необґрунтованість висновків комісії про невідповідність прокурора вимогам доброчесності.
82. Верховний Суд зазначає, що оцінка професійної етики та доброчесності прокурора (пункт 12 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури») - це суб'єктивне відображення інформації про прокурора, отриманої в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади, через яку може виникнути обґрунтований сумнів щодо доброчесності першого.
83. Тому завданням кадрової комісії є не доведення того, що прокурор порушив закон, а визначення наявності обґрунтованих сумнівів щодо його відповідності вимогам професійної етики і доброчесності прокурора.
84. Вказані обґрунтовані сумніви можуть виникати у тих випадках, коли наявні підстави вважати, що дії (бездіяльність) прокурора свідчать про його невідповідність критеріям навіть за відсутності з приводу таких дій (бездіяльності офіційного рішення уповноважених посадових осіб чи органів державної влади (або у випадку прийняття рішення на користь прокурора, якщо є сумніви щодо об'єктивності такого рішення).
85. Визначення відповідності або невідповідності прокурора критеріям має відбуватися на основі сумарної оцінки всієї інформації, яка свідчить про порушенню вимог професійної етики і доброчесності (за винятком грубих порушень, наявності яких самих по собі є достатньою для твердження про невідповідність прокурора критеріям професійної етики чи доброчесності).
86. Судами попередніх інстанцій встановлено про підтвердження позивачем придбання квартири за вартістю, яка вказана у декларації. Водночас, посилання комісії у рішенні на невідповідність такої вартості загальновідомим даним з відкритих джерел не підтверджено належними та допустимими доказами.
87. Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій що в цій частині спірне рішення кадрової комісії засновано на наявності начебто обґрунтованих, проте не підтверджених належними та допустимими доказами, сумнівів членів комісії щодо доброчесності позивача. Фактично, такі висновки є припущеннями, що не дає змоги встановити дійсні підстави/мотиви, з яких виходила кадрова комісія під час ухвалення такого рішення в цій частині, оскільки відповідачем не надано доказів, які вважаються встановленими та мали вирішальне значення для його прийняття.
88. Водночас суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що здійснення контролю та перевірки декларацій, у тому числі достовірності відомостей, зазначених суб'єктом декларування у декларації, належить до виключної компетенції Національного агентства з питань запобігання корупції, а відповідач під час прийняття рішень, не повинен перебирати на себе компетенцію інших органів влади в частині встановлення фактів, що згідно з нормами чинного законодавства України не належать до компетенції кадрової комісії.
89. Наявність у Національного агентства з питань запобігання корупції виключних повноважень на здійснення повної перевірки декларацій, яка полягає, зокрема, у з'ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення суб'єкта декларування, не обмежує кадрові комісії у здійсненні ними перевірок відповідності прокурора вимогам професійної етики та доброчесності відповідно до положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».
90. Так, встановлений Законом України «Про запобігання корупції» порядок перевірки декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та передбачена Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» процедура атестації з проведенням співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності є двома різними, окремими, законодавчо врегульованими процедурами, які мають різні правові наслідки, не підміняють та не суперечать одна одній.
91. Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 14.07.2022 у справі № 640/1083/20, від 22.09.2022 у справі № 200/7541/20-а.
92. Щодо невідповідності прокурора критеріям професійної компетентності, комісія обґрунтувала рядом недоліків, допущених під час досудового розслідування (справа № 589/3530/14-к) та не врахованих стороною обвинувачення, у той час, як ОСОБА_1 протягом певного часу брав участь у даному кримінальному провадженні та не виявив існуючі недоліки розслідування, не прийняв відповідне рішення й не вчинив необхідні процесуальні дії.
93. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачем вказувалось, що розслідування у кримінальному провадженні, щодо якого йдеться у рішенні комісії, проводилось протягом декількох років, спрямовано для організації подальшого досудового розслідування йому, як Конотопському прокурору з нагляду за додержанням законів у транспортній сфері, 03.09.2013. Проте, вже 22.10.2013 заступником прокурора області було призначено групу прокурорів у цьому кримінальному провадженні у складі прокурорів прокуратури області. Отже з цього часу, справа розслідувалась прокуратурою області і позивач не був в складі групи прокурорів за цим кримінальним провадженням, не був процесуальним керівником та не підтримував державне обвинувачення в суді у цій справі.
94. Вказані доводи позивача представником відповідачів не спростовані та підтверджуються наданими позивачем доказами.
95. Правильним є висновок судів попередніх інстанцій, що таке нетривале перебування в провадженні позивача кримінального провадження, з огляду на те, що ним обвинувальний акт не підписувався та до суду не направлявся, а також зважаючи на те, що державне обвинувачення в суді позивач у цій справі не підтримував, не може свідчити про недостатню професійну компетенцію прокурора.
96. З огляду на викладене, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про необґрунтованість висновку відповідача про невідповідність ОСОБА_1 критерію наявності професійної компетентності.
97. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів суду касаційної інстанції прийшла до висновку, що відповідачем, на якого в силу положень статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України покладено обов'язок доказування, не доведено правомірності прийнятого спірного рішення комісії про неуспішне проходження позивачем атестації.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
98. Відповідно до частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
99. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин (частина четверта статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України).
100. Переглянувши судові рішення в межах доводів касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіривши повноту встановлення судами фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку, що при ухваленні рішень, суди попередніх інстанцій допустили неправильне застосування норм матеріального права.
За таких обставин рішення судів попередніх інстанцій підлягають зміні мотивів задоволення позову у справі в частині повноважень кадрової комісії у процедурі перевірки дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а саме: відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім'ї, а також близьких осіб, задекларованим доходам у тому числі копій відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції.
Водночас колегія суддів суду касаційної інстанції, погоджуючись з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про задоволення позову в іншій частині, зазначає про неправильне застосування норм матеріального права, що є підставою для скасування рішень судів попередніх інстанцій у частині поновлення позивача на посаді прокурора другого відділу процесуального керівництва управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях, підслідних слідчим Державного бюро розслідувань, прокуратури Сумської області із ухваленням нового рішення у цій частині.
Висновки щодо розподілу судових витрат
101. З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 139, 327, 341, 344, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
постановив:
1. Касаційну скаргу Сумської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора - особи, яка приєдналася до касаційної скарги задовольнити частково.
2. Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 10.12.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 30.03.2021 у справі № 480/5693/20 змінити у мотивувальній частині щодо мотивів задоволення позовних вимог, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови.
3. Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 10.12.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 30.03.2021 у справі № 480/5693/20 в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора другого відділу процесуального керівництва управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях, підслідних слідчим Державного бюро розслідувань, прокуратури Сумської області скасувати, та ухвалити в цій частині нове рішення, яким поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора другого відділу процесуального керівництва управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях, підслідних слідчим Державного бюро розслідувань, прокуратури Сумської області.
4. В іншій частині рішення Сумського окружного адміністративного суду від 10.12.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 30.03.2021 у справі № 480/5693/20 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко
Судді А.В. Жук
В.М. Соколов