ф
03 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 420/13354/20
адміністративне провадження № К/9901/41022/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 05 серпня 2021 року (судді: Шеметенко Л.П., Стас Л.В., Турецька І.О.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У грудні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону (далі - відповідач), в якому просив:
- визнати противоправним та скасувати наказ № 884к виконувача обов'язків військового прокурора Південного регіону України І. Сиводєда від 10 вересня 2020 року про звільнення його з посади начальника відділу статистики, ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань військової прокуратури Південного регіону України та зарахування в розпорядження військового прокурора Південного регіону України для вирішення питання щодо проведення остаточною розрахунку та виключення із списків особового складу;
- визнати противоправним та скасувати наказ №190к керівника Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону В. Кривонос від 29 жовтня 2020 року про звільнення його з органів прокуратури та виключення зі списків особового складу військової прокуратури Південного регіону України у зв'язку із скороченням штатів або проведення організаційних заходів з 05 листопада 2020 року;
- поновити його в органах прокуратури України на рівнозначній посаді - посаді начальника відділу статистики, ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону, яка є правонаступником військової прокуратури Південного регіону України, тобто на посаду, яку займав станом на 10 вересня 2020 року, та зарахувати до списку особового складу Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону з 06 листопада 2020 року;
- стягнути з Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу, а саме: з дня незаконного звільнення 06 листопада 2020 року по день ухвалення рішення суду із стягненням нарахованої заробітної плати відповідних податкових зборів.
В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на незаконність його звільнення. Так, посилаючись на норми Кодексу законів про працю України, позивач зазначав, що відповідачем не оголошувалось та не надавалось попередження про його звільнення, як це передбачено статтею 49-2 КЗпП України. Крім того позивач зазначив, що є підстави вважати про відсутність ознак ліквідації та реорганізації органу прокуратури, в якому він обіймав посаду станом на час звільнення. На думку позивача, правова невизначеність підстав для його звільнення із займаної посади призводить до фактичного порушення його прав, оскільки його не було повідомлено про дійсні підстави для звільнення.
Також позивач посилався на те, що ним 09 червня 2020 року на адресу Офісу Генерального прокурора було надіслано заяву з проханням перенести дату відповідних іспитів на підставі статті 11 Розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 із долученням документів, що підтверджують бажання взяти участь у складанні іспитів, але в силу поважної причини вчасно цього зробити не міг. Вказана заява, як зазначає позивач, належним чином розглянута не була та відповідного рішення не прийнято.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2021 року у задоволенні позову відмовлено.
Постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 05 серпня 2021 року скасовано рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2021 року та ухвалено нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 до Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу залишено без розгляду.
Рішення суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що накази, які є предметом оскарження у даній справі №884к та №190к прийняті 10 вересня 2020 року та 29 жовтня 2020 року відповідно, тоді як з позовною заявою позивач звернувся лише 01 грудня 2020 року. З наданих відповідачем копій оскаржуваних наказів вбачається, що з наказом виконувача обов'язків військового прокурора Південного регіону України № 884к від 10 вересня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника відділу статистики, ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань військової прокуратури Південного регіону України та зарахування в розпорядження військового прокурора Південного регіону України для вирішення питання щодо проведення остаточного розрахунку та виключення із списків особового складу позивач був ознайомлений та отримав його копію 15 вересня 2020 року, про що свідчить підпис ОСОБА_2 на зворотній стороні наказу.
В свою чергу з наказом керівника Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону № 190к від 29 жовтня 2020 року про звільнення ОСОБА_2 з органів прокуратури та виключення зі списків особового складу військової прокуратури Південного регіону України у зв'язку із скороченням штатів або проведення організаційних заходів з 05 листопада 2020 року позивач був ознайомлений та отримав його копію у той же день 29 жовтня 2020 року, про що також свідчить особистий підпис ОСОБА_2 на зворотній стороні вказаного наказу.
Таким чином, про наявність оскаржуваних наказів та порушення своїх прав позивач достеменно дізнався 15 вересня 2020 року та 29 жовтня 2020 року відповідно, однак до суду з позовом, направленим на захист порушених прав позивач звернувся лише 01 грудня 2020 року, тобто з пропуском місячного строку, регламентованого частиною п'ятою статті 122 КАС України для звернення до суду у справах щодо звільнення з публічної служби.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційній скарзі ОСОБА_1 указує на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просить оскаржуване судове рішення скасувати постанову П'ятого апеляційного адміністративного від 05 серпня 2021 року у справі №420/13354/21 та передати справу повністю на новий розгляд до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
Скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального права за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме відсутній висновок стосовно предмету розгляду справ - про залишення позову без розгляду у справі про оскарження наказу про незаконне звільнення прокурора у зв'язку з ліквідацією та реорганізацією органів прокуратури.
Позиція інших учасників справи
Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу позивача, в якому відповідач просить залишити касаційну скаргу позивача без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду від 23 листопада 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 05 серпня 2021 року.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 02 листопада 2022 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Позивач упродовж 2015-2020 років проходив військову службу на посаді начальника відділу статистики, ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань Військової прокуратури Південного регіону України.
10 жовтня 2019 року позивач звернувся до Генерального прокурора України із заявою про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
Іспит у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки позивач мав проходити 10 червня 2020 року.
Судом першої інстанції встановлено, що наказом військового прокурора Південного регіону України №515к від 04 червня 2020 року позивач увільнений від виконання службових обов'язків за займаною посадою у зв'язку із хворобою з 04 червня 2020 року.
10 червня 2020 року позивач іспити не складав.
Наказом виконувача обов'язків військового прокурора Південного регіону України від 10 вересня 2020 року №884к, керуючись статтей 11, 17, 51 Закону України «Про прокуратуру», пункту 18 та пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», вимогами наказів Генерального прокурора від 05 лютого 2020 року №66 «Про окремі питання забезпечення початку роботи спеціалізованих прокуратур у військовій та оборонній сфері (на правах обласних прокуратур)», від 08 вересня 2020 року №47ш «Про затвердження структури та питання чисельності апаратів спеціалізованих прокуратур у військовій та оборонній сфері (на правах обласних прокуратур)» та п.116 Положення про проходження громадянами України військової служби у Збройних Силах України, затвердженого Указом Президента України від 10 грудня 2008 року, полковника юстиції ОСОБА_1 з 10 вересня 2020 року звільнено з посади начальника відділу статистики, ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань Військової прокуратури Південного регіону України та зараховано в розпорядження військового прокурора Південного регіону України для вирішення питання щодо проведення остаточного розрахунку та виключення із списків особового складу.
20 жовтня 2020 року Міністр оборони України прийняв наказ (по особовому складу) №528, у пункті 21 якого наказано: «Відповідно до пункту 18 розділу ІІ Прикінцевих і перехідних положень Закону України від 19 вересня 2019 року №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» та пункту 2 частини п'ятої статті 26 Закону України «Про військовий обов'язок та військову службу» полковника юстиції ОСОБА_1 , який перебуває у розпорядженні військового прокурора Південного регіону України, колишнього начальника відділу статистики, ведення ЄРДР військової прокуратури Південного регіону України, звільнити з військової служби у запас за підпунктом «г» (у зв'язку із скороченням штатів або проведенням організаційних заходів)».
Наказом керівника Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону від 29 жовтня 2020 року №190к, на підставі наказу Міністра оборони України (по особовому складу) від 20 жовтня 2020 року№528 та рапорту ОСОБА_1 , керуючись статтями 11, 17, 51 Закону України «Про прокуратуру», пункту 18 та пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19 вересня 2019 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», пункту 14 статті 10-1, пункту 2 статті 15 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», статті 26 Закону України «Про військовий обов'язок і військову службу», пункту 242 та пункту 245 Положення про проходження громадянами України військової служби у Збройних Силах України, затвердженого Указом Президента України від 10 грудня 2008 року, звільнено з 05 листопада 2020 року полковника юстиції ОСОБА_1 (який перебуває у розпорядженні військового прокурора Південного регіону України), якого наказом Міністра оборони України від 20 жовтня 2020 року №528 звільнено з військової служби у запас за п.п. «г» пункту 2 частини п'ятої статті 26 Закону України «Про військовий обов'язок і військову службу» (у зв'язку із скороченням штатів або проведенням організаційних заходів), з органів прокуратури та виключено зі списків особового складу військової прокуратури Південного регіону України, всіх видів забезпечення та направлено для зарахування на військовий облік до Приморського районного територіального центру комплектування та соціальної підтримки м. Одеси.
У подальшому, згідно з наказом керівника Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону №212к від 05 листопада 2020 року, позивача призначено з 06 листопада 2020 року на посаду державного службовця - головного спеціаліста відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону на період дії карантину, установленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширення на території України гострої респіраторної хвороби Covid-19, спричиненої коронавірусом SARA-Cov-2 та до дня визначення керівником Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону переможця за результатами конкурсного відбору».
Не погоджуючись з прийнятими наказами про звільнення, позивач оскаржив їх до суду.
Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, виходить із такого.
Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
Згідно частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
За приписами частини першої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Згідно з частиною п'ятою статті 122 КАС України для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
Відповідно до частини третьої статті 123 КАС України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Позивач, не погодившись із рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2021 року, оскаржив його в апеляційному порядку.
Відповідач з апеляційною скаргою, в якій зазначалось би про пропущення позивачем строку звернення до суду, не звертався.
Як слідує із змісту оскаржуваної постанови суд апеляційної інстанції не надавав своїх висновків щодо правильності застосування судом першої інстанції норм матеріального права, застосувавши наслідки пропущення строку звернення до суду, визначені статтею 123 КАС України, на підставі частини першої статті 319 та пункту 8 частини першої статті 240 КАС України.
Залишаючи позовну заяву ОСОБА_3 без розгляду суд апеляційної інстанції виходив з відсутності підстав визнавати поважними наведені позивачем причини пропуску строку звернення до адміністративного суду.
У контексті спірних правовідносин Суд зазначає, що Верховний Суд у справах №420/1927/20, №0440/6027/18, №1640/2719/18, №520/5875/19 вже вирішував питання, що стосується меж перегляду судом апеляційної інстанції рішення суду першої інстанції, зокрема правомірності залишення позову без розгляду з підстав пропуску строку звернення до суду, якщо рішення суду першої інстанції не оскаржується з цих підстав.
Зокрема, у справі №520/5875/19 Верховний Суд указав на те, що суд апеляційної інстанції, так само як і в цій справі, не надавав своїх висновків щодо правильності застосування судом першої інстанції норм матеріального права, застосувавши наслідки пропущення строку звернення до суду, визначені статтею 123 КАС України, на підставі частини першої статті 319 та пункту 8 частини першої статті 240 КАС України. Залишаючи позовну заяву позивача у справі №420/13354/20 без розгляду, суд апеляційної інстанції також виходив з того, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про дотримання позивачем строку звернення до суду.
У постанові Верховного Суду від 21 липня 2021 року у справі №520/5875/19 Верховний Суд зазначив, що межі перегляду судом апеляційної інстанції визначені статтею 308 КАС України, відповідно до якої суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (частина перша статті 308 КАС України).
Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (частина друга статті 308 цього ж Кодексу).
Порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, визначені частиною третьою статті 317 КАС України, а саме: 1) справу розглянуто неповноважним складом суду; 2) в ухваленні судового рішення брав участь суддя, якому було заявлено відвід, і підстави його відводу визнано судом апеляційної інстанції обґрунтованими; 3) справу розглянуто адміністративним судом за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує свою апеляційну скаргу такою підставою; 4) суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки осіб, які не були залучені до участі у справі; 5) судове рішення не підписано будь-ким із суддів або підписано не тими суддями, які зазначені у судовому рішенні; 6) судове рішення ухвалено суддями, які не входили до складу колегії, що розглядала справу; 7) суд розглянув за правилами спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження.
Нормами абзацу другого частини першої статті 319 КАС України встановлено, що порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього ж Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.
Беручи до уваги викладене, Верховний Суд у постанові від 21 липня 2021 року у справі № 520/5875/19 дійшов висновку, що розгляд судом справи, позов у якій подано за межами строків звернення, не відноситься до порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, у зв'язку з чим наявність таких обставин не дає суду апеляційної інстанції повноважень для скасування рішення суду, якщо доводи про пропуск строку звернення до суду не були підставою для апеляційного оскарження рішення суду першої інстанції.
Наявність у суду апеляційної інстанції повноважень скасовувати рішення суду першої інстанції із залишенням позовної заяви без розгляду не надає права суду апеляційної інстанції застосовувати ці повноваження з власної ініціативи.
Аналогічні висновки щодо застосування статей 308, 319 КАС України в подібних правовідносинах викладені також у постановах Верховного Суду від 19 вересня 2019 року у справі №0440/6027/18, від 12 січня 2021 року у справі №1640/2719/18, від 23 лютого 2021 року у справі №420/1927/20 і Суд не знаходить підстав для відступу від вказаної правової позиції під час розгляду цієї справи.
При цьому, як слідує зі змісту апеляційної скарги позивача та відзиву на апеляційну скаргу, доводи про подання позивачем позову за межами строків звернення до суду та необхідність залишення позову без розгляду не були підставою, на якій ґрунтувалися вимоги позивача про скасування рішення суду першої інстанції та заперечення відповідача проти таких вимог.
А відтак суд апеляційної інстанції не мав підстав для перевірки рішення суду першої інстанції в частині висновків про дотримання позивачем строків звернення до суду.
За таких обставин колегія суддів приходить до висновку, що суд апеляційної інстанції безпідставно вийшов за межі апеляційного перегляду та помилково застосував наслідки визначені пунктом 8 частини першої статті 240 КАС України, використавши свої повноваження без законних на те підстав, визначених нормами КАС України.
Наявність такої підстави серед повноважень суду апеляційної інстанції за змістом норм статті 319 КАС України не надає права суду застосовувати ці повноваження з власної ініціативи. Повноваження суду апеляційної інстанції обмежені встановленими статтею 308 КАС України межами.
Таким чином доводи касаційної скарги щодо порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, а саме статті 123 КАС України знайшли своє підтвердження.
При цьому, суд апеляційної інстанції всупереч статті 308 КАС України не переглянув рішення суду першої інстанції по суті спору, не надав оцінку доводам апеляційної скарги щодо неповного з'ясування судом першої інстанції обставин справи та не перевірив законність і обґрунтованість оскаржуваного рішення.
Своєю чергою суд касаційної інстанції переглядає рішення суду першої інстанції на предмет правильного застосування норм матеріального права лише після перегляду його судом апеляційної інстанції.
Отже, Верховний Суд позбавлений можливості надати оцінку доводам касаційної скарги в частині порушення судом першої інстанції норм матеріального права через не вірне застосування до спірних правовідносин висновків Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду щодо застосування принципу співмірності у наведених скаржником постановах, оскільки судом апеляційної інстанції рішення суду першої інстанції по суті спору не переглядалося.
За такого правового врегулювання справа підлягає направленню для продовження апеляційного розгляду.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
За правилами статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.
Таким чином, Суд скасовує постанову апеляційного суду, який безпідставно застосував наслідки, встановлені статтею 123 КАС України, чим порушив норми процесуального права, що призвело до необґрунтованого скасування рішення суду першої інстанції без надання оцінки по суті спору в частині розрахунку суми середнього заробітку та залишення позову без розгляду і направляє справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
З огляду на результат касаційного розгляду справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
2. Постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 05 серпня 2021 року скасувати, а справу направити для продовження розгляду до П'ятого апеляційного адміністративного суду.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.
Суддя-доповідач: А.Г. Загороднюк
Судді: Л.О. Єресько
В.М. Соколов