03 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 340/2839/20
адміністративне провадження № К/9901/34035/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Держави Україна в особі Державної казначейської служби України
треті особи: Державна судова адміністрація України, Кропивницький апеляційний суд
про стягнення матеріальної шкоди,
провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28.07.2020 (головуючий суддя - Кравчук О.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22.10.2020 (головуючий суддя - Коршун А.О., судді - Іванов С.М., Чередниченко В.Є.)
І. Історія справи
1. У липні 2020 року ОСОБА_1 звернулася до Кіровоградського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Держави Україна в особі Державної казначейської служби України, треті особи: Державна судова адміністрація України, Кропивницький апеляційний суд, в якому просила суд стягнути з Держави Україна за рахунок бюджетних коштів Державного бюджету України шляхом безспірного списання з відповідного казначейського рахунку, на її користь 271 150 грн у відшкодування матеріальної шкоди, завданої органом державної влади прийняттям неконституційного правового акту.
Короткий зміст оскаржуваних рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28.07.2020, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 22.10.2020 відмовлено у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Держави України в особі Державної казначейської служби України про відшкодування шкоди, завданої органом державної влади.
3. Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що даний спір не належить розглядати у порядку адміністративного судочинства. Суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що адміністративні суди можуть розглядати вимоги про відшкодування шкоди лише за наявності таких умов: вимоги мають стосуватися шкоди, завданої лише суб'єктом владних повноважень, і такі вимоги мають бути поєднані з вимогою про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.
4. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що приписи статті 21 КАС України виключають можливість розгляду адміністративним судом заявлених самостійно вимог про відшкодування шкоди, завданої суб'єктом владних повноважень, у тому числі й під час проходження фізичною особою публічної служби чи після звільнення з неї.
5. За висновками судів першої та апеляційної інстанцій, вимоги про відшкодування шкоди можуть бути розглянуті в порядку адміністративного судочинства за правилами, встановленими КАС України, якщо такі вимоги стосуються шкоди, завданої протиправними діями (бездіяльністю), рішеннями суб'єкта владних повноважень, і заявлені в одному провадженні з вимогами щодо вирішення публічно правового спору, а у іншому випадку позовні вимоги про стягнення матеріальної шкоди з огляду на положення ст.ст. 2,4,16 ЦПК України підлягають вирішенню в порядку цивільного судочинства за правилами встановленими ЦПК України.
6. Суди попередніх інстанцій вказали на те, що зверненню позивача до суду з даним позовом передувало вирішення публічно-правового спору Конституційним Судом України. Після такого рішення відсутній публічно-правовий спір між позивачем і державою, а тому вимога про відшкодування шкоди, яка спричинена дією неконституційного акту, вирішується у порядку Цивільного процесуального кодексу України, оскільки не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язана з вирішенням питання щодо стягнення матеріальної шкоди. Предметом доказування в цьому спорі є завдання особі матеріальної шкоди, зокрема, у вигляді доходів, які особа могла б одержати, якби її право не було порушене застосуванням до неї визнаного неконституційним правового акту.
7. При цьому судами відхилено посилання позивача на правові позиції Верховного Суду, викладені в рішеннях Великої Палати Верховного Суду від 14.11.2018 у справі №757/70264/17-ц, від 05.06.2019 у справі №686/23445/17 та Верховного Суду у складі об'єднаної палати КЦС від 05.06.2019 №686/6775/18, оскільки в згаданих справах предметом позову є інші вимоги (а саме стягнення недоотриманої заробітної плати та щомісячного грошового утримання).
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
8. У грудні 2020 року ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28.07.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22.10.2020.
9. У касаційній скарзі скаржник, посилаючись на порушення судом першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, просить вказані судові рішення скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
10. У касаційній скарзі позивач зазначає, що спір у цій справі виник через порушення її права на отримання вихідної допомоги при звільненні з публічної служби у зв'язку з виходом у відставку, а тому є таким, що пов'язаний з проходженням та звільненням з публічної служби і має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
11. Скаржник стверджує, що рішенням державного органу, яке визнане неконституційним рішенням Конституційного суду України (Закон України «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні» №1166-VII від 27.03.2014), їй заподіяна матеріальна шкода у зв'язку з позбавленням права на вихідну допомогу, яка підлягає відшкодуванню відповідними державними органами.
12. Позивач посилається на постанову Великої Палати Верховного Суду від 14.11.2018 у справі №757/70264/17-ц та вказує, що якщо спір виник після звільнення публічного службовця з посади, однак пов'язаний з вирішенням питань, які стосуються його діяльності на публічній службі, такий спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства, незважаючи на те, що спірні правовідносини фактично виникли після припинення публічної служби, а орган, в якому особа перебувала на цій службі, не здійснював щодо неї публічно-владні управлінські функції у спірних правовідносинах.
13. Відзиву на касаційну скаргу у встановлений судом строк від учасників справи не надійшло.
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
14. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11.12.2020 для розгляду справи №340/2839/20 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
15. Ухвалою Верховного Суду від 24.12.2020 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, встановлено учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
16. Ухвалою Верховного Суду від 28.10.2022 адміністративну справу призначено до судового розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
ІІ. Позиція Верховного Суду
17. Згідно з ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
18. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
19. У позовній заяві ОСОБА_1 заявлено позовну вимогу про стягнення на її користь 271 150 грн у порядку відшкодування матеріальної шкоди, завданої органом державної влади прийняттям неконституційного правового акту.
20. Так, відповідно до частини 3 статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
21. Суди, відмовляючи у відкритті провадження у справі, керувалися частиною 5 статті 21 КАС України, згідно з якою вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб'єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб'єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
22. Разом з тим, згадана правова норма має загальний характер та не може бути застосована у спірних правовідносинах з огляду на наступне.
23. Предметом спору є стягнення матеріальної шкоди у вигляді невиплаченої вихідної допомоги у зв'язку з виходом судді у відставку, права на яку позивач була позбавлена внаслідок прийняття Закону України «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні» №1166-VII від 27.03.2014, який в подальшому у вказаній частині був визнаний неконституційним.
24. Тобто, правовідносини у цій справі пов'язані з припиненням позивачем публічної служби (звільнення у відставку з посади судді Апеляційного суду Кіровоградської області), до чого включається і виплата судді вихідної допомоги у зв'язку з відставкою.
25. Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
26. Оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій мотивовані тим, що зверненню позивача до суду з даним позовом передувало вирішення публічно-правового спору Конституційним Судом України. Після такого рішення відсутній публічно-правовий спір між позивачем і державою, а тому вимога про відшкодування шкоди, яка спричинена дією неконституційного акту, вирішується у порядку Цивільного процесуального кодексу України, оскільки не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язана з вирішенням питання щодо стягнення матеріальної шкоди. Верховний Суд не погоджується з вказаними висновками та зазначає таке.
27. Верховний Суд вважає за необхідне зазначити, що судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства - цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.
28. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
29. Публічно-правовий характер спору визначається тим, що вказані суб'єкти наділені владно-управлінськими повноваженнями у сфері реалізації публічного інтересу.
30. Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов'язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов'язаних з реалізацією публічної влади.
31. Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
32. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
33. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
34. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
35. Питання визначення юрисдикції за позовами, в яких вимогами є стягнення майнової шкоди внаслідок прийняття закону, який визнано неконституційним, було предметом дослідження Великої Палати Верховного Суду у постанові від 05.06.2021 у справі №686/23445/17, де Велика Палата Верховного Суду нагадала, що спори, пов'язані з проходженням публічної служби, розглядаються за правилами адміністративного судочинства.
36. Колегія суддів вважає помилковими посилання в оскаржуваних судових рішень на правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 26.06.2019 у справі №263/5125/18), від 03.07.2019 у справі №676/1557/16-ц та від 13.11.2019 у справі №638/14694/18, оскільки правовідносини, що виникли у вказаних справах, не стосуються стягнення матеріальної шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними.
37. Крім того, колегія суддів Верховного Суду зазначає, що заявлення вимог про протиправність рішення суб'єкта владних повноважень в одному провадженні з вимогами про відшкодування шкоди, як того вимагає ч. 5 ст. 21 КАС України, у випадку стягнення шкоди, завданої внаслідок прийняття закону, який в подальшому визнаний неконституційним, не є обов'язковим, оскільки протиправність такого рішення (тобто неконституційність закону) вже встановлена Конституційним Судом України і не потребує додаткового розгляду в порядку адміністративного судочинства.
38. Таким чином, суди попередніх інстанцій не врахували специфіку спірних правовідносин, не врахували, що цей спір пов'язаний з відшкодуванням шкоди, завданої законом, який визнаний неконституційним і виник у зв'язку з припиненням позивачем публічної служби, та помилково відмовили у відкритті провадження у цій справі.
39. З огляду на викладене Верховний Суд дійшов висновку про те, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкового висновку про відсутність підстав для відкриття адміністративного провадження на підставі п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України.
40. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
41. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).
42. Оскільки порушення норм процесуального права було допущено як судом першої, так і судом апеляційної інстанції, касаційну скаргу ОСОБА_1 слід задовольнити, ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28.07.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22.10.2020 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до Кіровоградського окружного адміністративного суду.
43. З огляду на результат касаційного перегляду справи перерозподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
2. Ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28.07.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22.10.2020 скасувати, справу направити для продовження розгляду до Кіровоградського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
СуддіА.В. Жук Н.М. Мартинюк Ж.М. Мельник-Томенко