01010, м. Київ, вул. Князів Острозьких, 8, корп. 30, тел/факс 254-21-99, e-mail: inbox@6apladm.ki.court.gov.ua
Головуючий суддя у першій інстанції: Паламар П.Г. суддя-доповідач: Епель О.В.
01 листопада 2022 року Справа № 580/1585/22
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді: Епель О.В.,
суддів: Губської Л.В., Карпушової О.В.,
за участю секретаря Кобзар Д.В.,
представника Позивача Сизька Б.Б.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу комунального підприємства «Міський водоканал» Золотоніської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 11 липня 2022 року у справі
за позовом комунального підприємства «Міський водоканал»
Золотоніської міської ради
до Державної екологічної інспекції Центрального округу
про визнання дій протиправними та скасування припису,
Історія справи.
Комунальне підприємство «Міський водоканал» Золотоніської міської ради (далі - Позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної екологічної інспекції Центрального округу (далі - Відповідач) про визнання протиправними дій щодо складення припису № 80/03/3-11/2021 від 14.12.2021 відносно КП «Міський водоканал» Золотоніської міської ради та скасування такого припису.
В обґрунтування заявлених позовних вимог КП «Міський водоканал» зазначило, що оскаржуваний ним припис винесений неуповноваженим органом і що Відповідач та його посадові особи взагалі не наділені компетенцією здійснювати нагляд та контроль за додержанням природоохоронного законодавства.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 11 липня 2022 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що перевірка, за результатами якої Відповідачем винесено оскаржуваний Позивачем припис, була проведена на підставі доручення Прем'єр-міністра України до листа Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України та доручення Державної екологічної інспекції України.
При цьому, суд зазначив, що вказана перевірка була проведена Відповідачем на підставі приписів Законів України «Про охорону навколишнього природного середовища» та «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» і Положенням про Державну екологічну інспекцію Центрального округу.
Не погоджуючись з таким рішенням суду, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити постанову про задоволення позову в повному обсязі, зазначаючи, що будь-які повноваження центрального органу виконавчої влади та способи їх реалізації повинні бути визначені та закріплені лише законом.
При цьому, Апелянт наголошує, що державний нагляд (контроль) за додержанням законів та інших нормативно-правових актів про охорону навколишнього природного середовища здійснюють органи, установлені виключно законами України та лише в межах повноважень, передбачених законами України.
Разом з тим, Апелянт стверджує, що жодним законом України не встановлено, що Державна екологічна інспекція України (її територіальні органи) є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Також, Апелянт зазначає, що незаконність проведення Відповідачем перевірки тягне нікчемність наслідків такої перевірки та, відповідно, зумовлює протиправність дій щодо винесення за її результатами оспорюваного припису.
З цих та інших підстав Апелянт вважає, що оскаржуване ним рішення суду прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.09.2022 та від 19.09.2022 було відкрито апеляційне провадження, встановлено строк для подання відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до судового розгляду.
Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, наполягаючи на необґрунтованості доводів Апелянта та правильності висновків суду першої інстанції.
Водночас, у своєму відзиві Відповідач зазначає, що Державна екологічна інспекція України є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю), зокрема у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін з наступних підстав.
Обставини справи, установлені судом першої інстанції.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, комунальне підприємство «Міський водоканал» Золотоніської міської ради (далі - КП «Міський водоканал») зареєстроване як суб'єкт господарювання - юридична особа 12.11.2003, код ЄДРПОУ 32601205 за основним видом діяльності 36.00 Забір, очищення та постачання води.
Відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», на підставі ст.ст. 6, 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Положення про Державну екологічну інспекцію Центрального округу, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 01.06.2021 № 250, наказу Державної екологічної інспекції Центрального округу від 15.11.2021 № 06-27/971, видано направлення від 15.11.2021 № 06-28/924 на проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства КП «Міський водоканал» в частині питань, висвітлених у дорученні Прем'єр-міністра України від 07.09.2021 № 39200/1/1-21 до листа Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 17.08.2021 № 25/1-21/17626-21, доручення Державної екологічної інспекції України від 14.09.2021 № 159.
За результатами проведеного заходу Інспекцією складено акт перевірки № 90/03/3-10/2021/ПЗ та видано припис на усунення виявлених порушень вимог природоохоронного законодавства від 14.12.2021 № 80/03/3-11/2021.
Позивач, вважаючи, що протиправними дії Відповідача щодо складання вказаного припису, а також протиправним такий припис, звернувся до суду з цим позовом.
Нормативно-правове обґрунтування.
Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законами України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V), «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 № 1264-XII (далі - Закон № 1264-XII), Положенням про Державну екологічну інспекцію України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 № 275 (далі - Положення № 275), Положенням про Державну екологічну інспекцію Центрального округу, затвердженим наказом Державної екологічної інспекції України від 01.06.2021 № 250 (далі - Положення № 250).
Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі ст. 1 Закону № 877-V, державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Дія цього Закону поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. (частина перша статті 2 Закону № 877-V).
Статтею 2 Закону № 877-V передбачено, що його дія поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного нагляду, податкового контролю, митного контролю, державного експортного контролю (крім здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами космічної діяльності України приватної форми власності законодавства про космічну діяльність в Україні), контролю за дотриманням бюджетного законодавства, державного нагляду на ринках фінансових послуг, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення, державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, державного ринкового нагляду та контролю нехарчової продукції, державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сфері автомобільного транспорту, під час рейдових перевірок (перевірок на дорозі), що проводяться з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про автомобільний транспорт», державного нагляду за дотриманням вимог безпеки використання ядерної енергії, державного нагляду (контролю) у сфері безпеки торговельного мореплавства і судноплавства на внутрішніх водних шляхах (у частині нагляду (контролю) за суднами).
Дія цього Закону також не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення податковими органами податкового контролю за дотриманням вимог законодавства щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, що здійснюються ними у період дії воєнного, надзвичайного стану.
Частиною четвертою статті четвертої Закону № 877-V регламентовано, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
Разом з тим, статтею 16 спеціального Закону № 1264-XII регламентовано, що управління охороною навколишнього природного середовища полягає у здійсненні в цій галузі функцій спостереження, дослідження, стратегічної екологічної оцінки, оцінки впливу на довкілля, контролю, прогнозування, програмування, інформування та іншої виконавчо-розпорядчої діяльності.
Державне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища здійснюють Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві ради та виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, державні органи по охороні навколишнього природного середовища і використанню природних ресурсів та інші державні органи відповідно до законодавства України.
Державними органами управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а на території Автономної Республіки Крим - орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища та інші державні органи, до компетенції яких законами України віднесено здійснення зазначених функцій.
Метою управління в галузі охорони навколишнього природного середовища є реалізація законодавства, контроль за додержанням вимог екологічної безпеки, забезпечення проведення ефективних і комплексних заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, досягнення узгодженості дій державних і громадських органів у галузі охорони навколишнього природного середовища.
У статті 20-2 Закону № 1264-XII визначено, що до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить, зокрема, організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема, про охорону і раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів; надання обов'язкових до виконання приписів щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань, що належать до його компетенції, інформування дозвільних органів про надані приписи суб'єктам господарювання, що здійснюють діяльність на підставі дозволів у сфері охорони навколишнього природного середовища, та здійснення контролю за їх виконанням.
Згідно зі ст. 34 Закону № 1264-XII завдання контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища полягають у забезпеченні додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами.
Відповідно до ст. 35 Закону № 1264-XII державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Державному контролю підлягають використання і охорона земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України, природних територій та об'єктів, що підлягають особливій охороні, стан навколишнього природного середовища, а також дотримання заходів біологічної і генетичної безпеки щодо біологічних об'єктів навколишнього природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів у відкритій системі.
Згідно з п. 1 Положення № 275 Держекоінспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Відповідно до п. 7 вказаного Положення Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Відповідно до п. 2, 3 розділу 1 Положення № 250, інспекція у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України, постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, дорученнями Прем'єр-міністра України, наказами Мінекоенерго, дорученнями Міністра енергетики та захисту довкілля, його заступників, наказами Держекоінспекції, дорученнями Голови Держекоінспекції, актами Полтавської та Черкаської обласних державних адміністрацій, обласних рад, іншими актами законодавства України, а також цим Положенням. Основними завданнями Інспекції є реалізація повноважень Держекоінспекції у межах Полтавської та Черкаської областей.
Згідно з пунктом 2 розділу 2 Положення, до повноважень Державної екологічної інспекції Центрального округу віднесено здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням територіальними органами центральних органів виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог природоохоронного законодавства.
Статтею 6 Закону № 877-V передбачено, що однією з підстав для здійснення позапланових заходів є доручення Прем'єр-міністра України про перевірку суб'єктів господарювання у відповідній сфері у зв'язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.
Висновки суду апеляційної інстанції.
Системний аналіз викладених правових норм, зокрема ст.ст. 20-2, 35 Закону № 1264-XII та Положень № 275, № 250, дозволяє стверджувати, що Державна екологічна інспекція Центрального округу є територіальним органом Державної екологічної інспекції України, тобто центрального органу виконавчої влади, уповноваженого здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері охорони навколишнього природного середовища.
При цьому, колегія суддів відзначає, що вказане повноваження віднесено до компетенції Державної екологічної інспекції України безпосередньо приписами Закону № 1264-XII (ст. 35), оскільки саме цей суб'єкт є відповідним центральним органом виконавчої влади.
З огляду на це, перевіряючи доводи апеляційної скарги, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що Відповідач, як територіальний орган Державної екологічної інспекції України, провів перевірку Позивач та винес оскаржуваний припис у межах наданих йому повноважень.
Доводи Апелянта про те, що жодним законом України не встановлено, що Державна екологічна інспекція України (її територіальні органи) є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, апеляційний суд відхиляє з підстав, зазначених вище.
При цьому, у контексті аналізу доводів апеляційної скарги, судова колегія відзначає, що статтею 35 спеціального Закону № 1264-XII прямо передбачено, що державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, а Положенням № 275 саме Держекоінспекцію визначено центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Тобто, безпосередньо Законом, як того і вимагає ч. 4 ст. 4 № 877-V, на яку посилається Апелянт, визначено відповідну компетенцію конкретного органу.
Водночас, саме вищенаведеними законодавчими приписами передбачено відповідні повноваження Держекоінспекції саме як спеціального центрального органу виконавчої влади та способи їх реалізації.
Тож, доводи Апелянта щодо відсутності законодавчого підґрунтя є безпідставними.
Посилання Апелянта на рішення Верховного Суду, зокрема у справах №№ 160/2850/19, 1340/4355/18, 440/1933/19, 816/117/18, 807/242/14, 200/11514/19, 814/1220/16, колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки відповідні висновки Верховного Суду, викладені в постановах у вказаних справах, стосуються зовсім інших правовідносин і в даному випадку відсутні правові підстави, передбачені ч. 5 ст. 242 КАС України, для їх застосування при вирішенні цього спору.
Аналізуючи всі доводи учасників справи, колегія суддів приймає до уваги висновки, викладені в рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід.
Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо відсутності достатніх та необхідних правових підстав для задоволення позову в цій справі.
Отже, судом першої інстанції повно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права.
Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, апеляційна скарга комунального підприємства «Міський водоканал» Золотоніської міської ради підлягає залишенню без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 11 липня 2022 року - без змін.
Розподіл судових витрат.
З огляду на результат розгляду цієї справи, відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати перерозподілу не підлягають.
Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,
Апеляційну скаргу комунального підприємства «Міський водоканал» Золотоніської міської ради - залишити без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 11 липня 2022 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Повний текст судового рішення виготовлено 03 листопада 2022 року.
Головуючий суддя О.В. Епель
Судді: Л.В. Губська
О.В. Карпушова