02 листопада 2022 року
м. Київ
справа №353/659/17
адміністративне провадження № К/9901/16394/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.04.2019 (головуючий суддя: Заверуха О.Б., судді: Гінда О.М., Ніколін В.В.) у справі №353/659/17 за позовом Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» до Тлумацької районної ради Івано-Франківської області, треті особи: Арбітражний керуючий-ліквідатор Комунального підприємства «Дирекція теплопостачання», Комунальне підприємство «Дирекція теплопостачання», Комунальне підприємство «Теплоцентр» Тлумацької районної ради Івано-Франківської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії,
І. РУХ СПРАВИ
У липні 2017 року Публічне акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» (далі - НАК «Нафтогаз України» або позивач) звернулося до суду з позовом до Тлумацької районної ради Івано-Франківської області (далі - відповідач), треті особи: Арбітражний керуючий-ліквідатор Комунального підприємства «Дирекція теплопостачання», Комунальне підприємство «Дирекція теплопостачання» (далі - КП «Дирекція теплопостачання»), Комунальне підприємство «Теплоцентр» Тлумацької районної ради Івано-Франківської області (далі - КП «Теплоцентр» Тлумацької районної ради Івано-Франківської області), в якому просило:
визнати протиправним і скасувати рішення від 10.05.2016 №091-05/16 «Про передачу майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міста району на праві господарського відання»;
зобов'язати утриматися від вчинення дій щодо вилучення та передачі у володіння, користування або розпорядження третіх осіб майна, що було закріплене на праві господарського відання за КП «Дирекція теплопостачання» станом на 09.05.2016.
Рішенням Городенківського районного суду Івано-Франківської області від 11.01.2019 поновлено НАК «Нафтогаз України» строк звернення з цим позовом до суду. У задоволенні позовних вимог відмовлено.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.04.2019 апеляційну скаргу НАК «Нафтогаз України» задоволено частково; скасовано рішення Городенківського районного суду Івано-Франківської області від 11.01.2019, а провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України у зв'язку із тим, що справу не належить розглядати за правилами адмінсудочинства. Позивачу роз'яснено, що справу належить розглядати за правилами господарського судочинства.
Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд скасувати оскаржуване судове рішення, а справу направити до апеляційного суду для продовження розгляду.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 19.06.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 11.09.2019 справу №353/659/17 передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 11.11.2019 справу №353/659/17 повернуто до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 01.11.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 10.05.2016 Тлумацькою районною радою Івано-Франківської області прийнято рішення №091-05/16 «Про передачу майна спільної власності територіальних громад сіл, селища, міста району на праві господарського відання», згідно з яким вилучено з безоплатного постійного користування на праві господарського відання у КП «Дирекція теплопостачання» та закріплене на праві господарського відання за КП «Теплоцентр» Тлумацької районної ради майно спільної власності територіальних громад сіл, селища, міста району згідно із додатком основних засобів.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що у 2012-2013 роках між ним (Компанія) та КП «Дирекція теплопостачання» (Боржник) були укладені договори купівлі-продажу природного газу, відповідно до умов яких Компанія поставляла Боржнику природний газ, за який Боржник зобов'язаний був сплатити кошти. Свої зобов'язання за договорами Боржник виконав неналежним чином, що підтверджено рішеннями Господарського суду Івано-Франківської області у справах №909/726/15, №909/725/15, №909/837/14, №909/838/14. В межах розгляду справи №909/252/16 про банкрутство позивача визнано кредитором Боржника на загальну суму 1639152,12 грн. Згодом, під час провадження справи про банкрутство, Компанії стало відомо про оскаржуване рішення Тлумацької районної ради Івано-Франківської області від 10.05.2016 №091-05/16, яким було вирішено вилучити з безоплатного постійного користування на праві господарського відання КП «Дирекція теплопостачання» та закріпити на праві господарського відання за КП «Теплоцентр» Тлумацької районної ради майно спільної власності територіальних громад сіл, селища, міста району, згідно із додатком. За результатами аналізу додатку до вищезазначеного рішення - Переліку основних засобів, з'ясовано, що відповідачем було вилучено у Боржника майже усе наявне майно, яке було закріплено за ним на праві господарського відання. Водночас, на момент вилучення цього майна, заборгованість Боржника перед позивачем становила 861998,70 грн. Позивач зазначає, що, приймаючи рішення про припинення права господарського відання Боржника на майно, Тлумацька районна рада не приймала рішень про надання фінансової допомоги Боржнику для розрахунків із Компанією, хоча подібна практика має місце. Відповідачем було прийнято рішення про вилучення майна, закріпленого на праві господарського відання за Боржником, без ліквідації останнього, з подальшим закріпленням такого майна за КП «Теплоцентр» Тлумацької районної ради. Позивач вважає, що лише після ліквідації суб'єкта господарювання, майно, що залишилося після розрахунку з кредиторами, може бути повернене власнику.
Відповідач позов не визнав. Зазначає, що рішення прийнято у межах та у спосіб, визначених законодавством. Так, КП «Дирекція теплопостачання» здійснює свою діяльність з використанням комунального майна спільної власності територіальних громад сіл, селища, міста, району на основі господарського відання; власником майна та засновником підприємства є Тлумацька районна рада. Господарське відання КП «Дирекції теплопостачання» закріплене Договором на закріплення майна, що перебуває у спільній власності територіальних громад сіл, селища, міста Тлумацького району від 15.07.2010, укладеного між уповноваженим органом Тлумацької районної ради - фондом комунального майна району та КП «Дирекція теплопостачання». Додатковою угодою № 2 від 18.05.2016 частину майна було вилучено відповідно до рішення районної ради. Так дії, на переконання відповідача, є цілком законними, узгодженими з підприємством. Відповідач стверджує, що ні на момент прийняття рішення від 15.07.2010, ні на момент укладення додаткової угоди, жодних обтяжень на майно, що перебувало у господарському віданні КП «Дирекція теплопостачання», не було. Водночас провадження у справі про банкрутство КП «Дирекція теплопостачання» було порушено 22.07.2016, тобто на два місяці пізніше за дату прийняття районною радою оскаржуваного рішення. На переконання відповідача, наявність заборгованості підприємства, на яку посилається позивач, не є перешкодою для вчинення власником дій щодо розпорядження належним йому майном, оскільки підприємство здійснює свою господарську діяльність самостійно, власник майна не втручається в оперативно-господарську діяльність, і крім того, не все майно, яке було передане КП «Дирекція теплопостачання» згідно договору, було вилучене з безоплатного постійного користування згідно оскаржуваного рішення Тлумацької районної ради № 091-05/16 від 10.05.2016.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що оспорюване рішення №091-05/16 від 10.05.2016 прийнято Тлумацькою районною радою в межах її повноважень, без порушень вимог чинного законодавства, оскільки на час прийняття цього рішення відповідач не знав і не міг знати про порушення справи про банкрутство КП «Дирекція теплопостачання». Суд першої інстанції також зазначив, що на час відкриття ліквідаційної процедури майно вже було передане на підставі оскаржуваного рішення, а отже не могло бути включене до ліквідаційної маси підприємства банкрута.
Суд апеляційної інстанції скасував рішення суду першої інстанції та закрив провадження у справі. За висновками апеляційного суду, в правовідносинах, що склалися між сторонами, відповідач діє від імені власника цього майна, якому надано право розпоряджатися комунальним майном територіальної громади м. Тлумач, а не як суб'єкт владних повноважень, який реалізує владні управлінські функції. Відповідно, спір у цій справі не має публічно-правового характеру та не відповідає нормативному визначенню адміністративної справи, тому не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів та повинен вирішуватися в порядку господарського судочинства.
Вирішуючи питання юрисдикційної підсудності цього спору, апеляційній суд послався на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 07.11.2018 у справі №802/581/16-а та від 23.01.2019 у справі №817/726/17.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судом апеляційної інстанції неповно з'ясовані обставини справи, що призвело до неправильного встановлення юрисдикційної підсудності спору. Скаржник стверджує, що правовідносини, які склалися між учасниками цієї справи, стосуються оскарження законності рішення щодо управління об'єктами комунальної власності в інтересах територіальної громади, а тому питання щодо законності та обґрунтованості цього рішення, яке має ознаки індивідуально-правового акта, прийнятого з метою реалізації владних управлінських функцій, належить до компетенції адміністративних судів. За твердженнями скаржника, між позивачем та Тлумацькою районною радою відсутні відносини приватноправового характеру, що підлягають захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин. Вважає, що в цій справі спір про право відсутній, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські дії та рішення органу місцевого самоврядування, прийнятті в інтересах територіальної громади.
З посиланням на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 16.10.2018 у справі №826/12543/16 та від 10.04.2018 у справі №1519/2-787/11, скаржник зазначає, що спори за участю суб'єкта владних повноважень з метою реалізації у спірних правовідносинах наданих йому законодавством владних управлінських функцій є публічно-правовими та належать до юрисдикції адміністративних судів.
Одночасно скаржник вважає помилковими посилання суду апеляційної інстанції на практику Великої Палати Верховного Суду, викладену у постановах від 07.11.2018 у справі №802/581/16-а та від 23.01.2019 у справі №817/726/17.
Інші учасники справи правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у рішенні від 20.07.2006 у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з … питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів …». Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».
Отже, поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатися ця справа, Верховний Суд виходить з такого.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення з цим позовом до суду) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Пункт 1 частини першої статті 3 КАС України справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 чинного КАС України, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Так, Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції, які полягають в наступному:
«До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єкта владних повноважень.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, що спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язані з реалізацією особою майнових прав або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень суб'єкта владних повноважень є способом захисту цивільних прав цієї особи.».
Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не погодитися із запропонованим підходом.
Судами встановлено, що КП «Дирекція теплопостачання» здійснює свою діяльність з використанням комунального майна спільної власності територіальних громад сіл, селища, міста, району на основі господарського відання; власником майна та засновником підприємства є Тлумацька районна рада. Господарське відання КП «Дирекції теплопостачання» передбачено Договором на закріплення майна, що перебуває у спільній власності територіальних громад сіл, селища, міста Тлумацького району від 15.07.2010, укладеного між уповноваженим органом Тлумацької районної ради - фондом комунального майна району та КП «Дирекція теплопостачання».
Пунктом 20 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.
Згідно із частинами першою, четвертою, п'ятою статті 60 цього Закону, територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об'єкти, визначені відповідно до закону як об'єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження. Спадщина, визнана судом відумерлою, переходить у власність територіальної громади за місцем відкриття спадщини.
Районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об'єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.
Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.
Апеляційним судом встановлено, що вимоги НАК «Нафтогаз України» ґрунтуються на протиправності оскаржуваного рішення районної ради, яким було вилучено з безоплатного постійного користування на праві господарського відання у КП «Дирекція теплопостачання» та закріплене на праві господарського відання за КП «Теплоцентр» Тлумацької районної ради майно спільної власності територіальних громад сіл, селища, міста району згідно із додатком основних засобів. Зважаючи на характер спірних правовідносин та нормативне обґрунтування, у цих відносинах орган місцевого самоврядування здійснює правомочності власника комунального майна, тобто не реалізує в цій частині владних управлінських функцій.
Статтею 1 ГПК України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) визначалося, що підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності (підприємства та організації), мають право звертатися до господарського суду згідно з установленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням. У випадках, передбачених законодавчими актами України, до господарського суду мають право також звертатися державні та інші органи, фізичні особи, що не є суб'єктами підприємницької діяльності.
Відповідно до пункту 6 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку зі здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права.
Звернення з цим позовом до суду фактично обумовлене захистом майнових прав позивача шляхом забезпечення виконання зобов'язань (оплата за природний газ) за рахунок майна боржника (КП «Дирекція теплопостачання»).
Натомість Тлумацька районна рада в спірних правовідносинах не здійснює владних управлінських функцій, оскільки в основі цього спору лежить питання щодо правомочності володіння, користування та розпорядження об'єктами комунальної власності, тобто відносини, які склалися між відповідними суб'єктами щодо використання об'єкта комунальної власності, не є публічно-правовими, а тому такий спір не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Зазначений висновок відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, сформованій в постанові від 30.01.2019 у справі №814/917/18.
Ураховуючи суб'єктний склад сторін та характер спірних правовідносин, колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про те, що ця справа підлягає розгляду в порядку, визначеному ГПК України.
Одночасно з цим, колегія суддів вважає помилковими посилання скаржника на необхідність застосування до цих правовідносин позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постановах від 16.10.2018 у справі №826/12543/16 та від 10.04.2018 у справі №1519/2-787/11, оскільки правовідносини у зазначених справах не є релевантними із цією справою. Зокрема, спір у справах №826/12543/16 та №1519/2-787/11 стосується реалізації органом державного архітектурно-будівельного контролю повноважень стосовно виявлення факту самочинного будівництва та усунення порушень шляхом знесення самочинно збудованого об'єкта містобудування.
VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Статтею 350 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 345, 350, 355, 356 КАС України, Суд
Касаційну скаргу Акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» залишити без задоволення.
Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року у справі №353/659/17 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
В. М. Кравчук
В. М. Шарапа