12 жовтня 2022 року м. ПолтаваСправа № 440/5251/22
Полтавський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Шевякова І.С.,
за участю:
секретаря судового засідання - Оніщенко В.В.,
позивача - ОСОБА_1
відповідача - Степанюк І.Л.
розглянув у судовому засіданні адміністративну справу за позовом депутата Карлівської міської ради ІХ скликання ОСОБА_1 до Карлівської міської ради Полтавської області про визнання протиправним та нечинним, скасування рішення.
Позовні вимоги:
визнати протиправним та нечинним рішення Карлівської міської ради Полтавської області від 10.05.2022;
скасувати всі рішення Карлівської міської ради Полтавської області від 10.05.2022.
Під час розгляду справи суд
Депутат Карлівської міської ради ІХ скликання ОСОБА_1 (далі також позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Карлівської міської ради Полтавської області (далі також відповідач) про визнання протиправним та нечинним, скасування рішення.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 21.06.2022 позовну заяву було прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі. Розгляд справи вирішено здійснювати за правилами загального позовного провадження.
Протокольною ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 31.08.2022 було закрито підготовче провадження та призначено справу до розгляду по суті.
Аргументи учасників справи
Позовні вимоги вмотивовані протиправністю оскаржених рішень Карлівської міської ради Полтавської області від 10.05.2022. Позивач стверджував про їх протиправність, оскільки на засіданні сесії було розглянуто ряд питань відповідно до порядку денного Карлівської міської ради з порушенням чинного законодавства України та Регламенту Карлівської міської ради. Зокрема порушення процедури полягали в тому, що проекти рішень Карлівської міської ради були опубліковані з порушенням десятиденного терміну опублікування. Позивач вважав, що це порушує як права громадян України, так і права депутатів міської ради, одним з яких він є, гарантовані Законом України "Про доступ до публічної інформації". На думку ОСОБА_1 оприлюднення проектів рішень заздалегідь має на меті надати можливість громадськості долучитись до обговорення документів до моменту їх прийняття, надати свої зауваження та пропозиції. Несвоєчасне оприлюднення проектів рішень, винесених на розгляд, це право порушило.
На сесії Карлівської міської ради від 10 травня 2022 року були прийняті рішення, проекти яких були опубліковані на сайті Карлівської міської ради з порушенням 10-денного терміну, як наслідок - рішення прийняті з порушенням процедури. Вказані дії позивач вважав грубим порушенням права на доступ до публічної інформації, передбаченого Законом України "Про доступ до публічної інформації", а також права на участь в управлінні державними і місцевими справами. Наголошував, що у відповідності із статтею 38 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами. Враховуючи зазначені порушення процедури оприлюднення проектів рішень, позивач стверджував, що такі порушення тягнуть за собою визнання протиправними дій розпорядника публічної інформації Карлівської міської ради та, як наслідок, скасування оскаржуваних рішень сесії.
У наданому до суду 11.07.2022 відзиві на позов відповідач просив у задоволенні позовних вимог відмовити повністю /том ІІ, а.с. 38-43/. Свою позицію представник відповідача мотивувала тим, що згідно з частиною десятою статті 46 "Про місцеве самоврядування в України" рішення про скликання сесії ради доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії зі зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради. Таким чином, відповідач посилався на винятковість ситуації, пов"язаної з військовим станом, окремі питання якої були винесені на сесію міської ради. Крім того, представник відповідача вказувала, що частина шоста статті 3 Регламенту Карлівської міської ради восьмого скликання "Відкритість і гласність роботи ради" передбачає: "Проекти рішень, що готуються до розгляду радою, оприлюднюється апаратом виконавчого комітету міської ради (далі - апарат) на офіційному веб-сайті ради не пізніше як за 10 робочих днів до дати їх розгляду з моменту прийняття, крім випадків, коли законодавством України передбачені більш стислі строки розгляду та прийняття рішень з окремих питань (у випадку передбаченому Законом проекти рішень оприлюднюються не пізніше як за 1 (один) день до дати їх розгляду на сесії ради), в тому числі ті, які готуються до розгляду радою на першій сесії новообраної ради. Представник відповідача стверджувала, що всі питання порядку денного мали невідкладний характер і потребували негайного розгляду. Відповідно до вимог статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та статей 17, 28 Регламенту Карлівської міської ради восьмого скликання всі проекти рішень попередньо розглянуті на засіданнях постійних депутатських комісій.
Проекти рішень з питань, які були розглянуті на другому засіданні другої позачергової сесії Карлівської міської ради дев'ятого скликання, оприлюднені на офіційному сайті Карлівської міської ради 04.05.2022, у відповідності до вимог частини 6 статті 3 Регламенту Карлівської міської ради восьмого скликання.
Проекти рішень по земельних питаннях та проект рішення "Про внесення змін до показників загального фонду бюджету Карлівської міської територіальної громади на 2022 рік" оприлюднені на офіційному сайті Карлівської міської ради 09.05.2022, у відповідності до вимог частини 6 статті 3 Регламенту Карлівської міської ради восьмого скликання.
Представник відповідача у відзиві також стверджувала, що більша частина рішень, прийнятих на пленарному другому засіданні другої позачергової сесії Карлівської міської ради дев'ятого скликання від 10.05.2022, є ненормативними правовими актами одноразового застосування та на даний час вичерпали свою дію фактом їх виконання, оскільки адресатом відповідного рішення є чітко визначений суб'єкт - міська рада, яка на підставі цього рішення реалізувала своє право на надання в оренду земельних ділянок. Прийняті рішення породжують певні права та обов'язки щодо управління земельними ділянками для міської ради як його адресата.
Разом з тим, у зв'язку із прийнятими рішеннями по земельних питаннях виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, при цьому суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. На думку представника відповідача, це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
27.09.2022 до суду надійшли додаткові пояснення до відзиву на позов, у яких представник відповідача стверджувала, що всі питання порядку денного другого засідання другої позачергової сесії Карлівської міської ради дев'ятого скликання 10 травня 2022 року мали невідкладний характер і потребували негайного розгляду, а права депутата Карлівської міської ради Дуленка Андрія Григоровича, позивача, стосовно участі його у вирішенні питань місцевого значення, не було порушено /том ІІ. а.с. 113-119/.
Позивач правом подання відповіді на відзив не скористався.
У судовому засіданні позивач позовні вимоги підтримав з підстав, викладених у позовній заяві, просив суд задовольнити позов.
Представник відповідача у судовому засіданні проти позову заперечувала, просила суд відмовити у задоволенні позову з підстав, викладених у відзиві та додаткових поясненнях до відзиву. Надала пояснення, за змістом аналогічне твердженням, що викладені у відзиві.
Обставини справи, встановлені судом
10.05.2022 відбулося друге засідання другої позачергової сесії Карлівської міської ради дев'ятого скликання.
10.05.2022 Карлівською міською радою на сесії прийнято рішення:
1. "Про затвердження структури та штатного розпису апарату виконавчого комітету Карлівської міської ради та інших виконавчих органів на 2022 рік в новій редакції" /том І, а.с. 51, 52-55/.
2. Про затвердження Регламенту Карлівської міської ради дев'ятого скликання /том І, а.с. 61, 62-109/.
3. Про внесення змін до рішення другого засідання першої сесії Карлівської міської ради дев'ятого скликання від 06.01.2022 року “Про визначення кількісного та затвердження персонального складу виконавчого комітету Карлівської міської ради” /том І, а.с. 29-30/.
4. Про затвердження Положення про конкурсну комісію для проведення відбору кандидатів на заміщення вакантних посад посадових осіб місцевого самоврядування виконавчого комітету та виконавчих органів Карлівської міської ради /том І, а.с. 46, 47-50/.
5. Про затвердження Положення про порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад посадових осіб місцевого самоврядування виконавчого комітету та виконавчих органів Карлівської міської ради в новій редакції /том І, а.с. 116, 117-122/.
6. Про затвердження Положення про Порядок проведення іспиту кандидатів на заміщення вакантних посад посадових осіб місцевого самоврядування виконавчого комітету та виконавчих органів Карлівської міської ради /том І, а.с. 66, 57-60/.
7. Про затвердження Положення про відділ правової роботи виконавчого комітету Карлівської міської ради /том І, а.с. 33, 34-39/.
8. Про затвердження Положення про відділ роботи з персоналом та цифровізації виконавчого комітету Карлівської міської ради /том І, а.с. 39, 40-45/.
9. Про створення добровільної пожежної охорони Карлівської територіальної громади /том І, а.с. 31-32/.
10. Про створення добровільного формування цивільного захисту Карлівської територіальної громади /том І, а.с. 123, 124-126/.
11. Земельні питання. Прийнято ряд рішень /том І, а.с. 128-219/.
12. Про внесення змін до показників загального фонду бюджету Карлівської міської територіальної громади на 2022 рік /том І, а.с. 110-115/.
Вважаючи протиправними рішення Карлівської міської ради Полтавської області від 10.05.2022 через порушення процедури їх прийняття, депутат Карлівської міської ради ІХ скликання ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та аргументам учасників справи, які мають значення для правильного вирішення справи, суд виходить з такого.
Норми права, які підлягають застосуванню
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 57 Конституції України кожному гарантується право знати свої права і обов'язки. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.
Частиною першою статті 144 Конституції України встановлено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
За змістом частини другої статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року (ратифікована Законом України від 15.07.1997 № 452/97-ВР) органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції та вирішення якого не доручене жодному іншому органу.
Статтею 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Частиною першою статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
У відповідності до статті 45 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільська, селищна, міська, районна в місті (у разі її створення), районна, обласна рада складається з депутатів, які обираються жителями відповідного села, селища, міста, району в місті, району, області на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.
За приписами статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.
Відповідно до положень статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Частиною одинадцятою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
Частиною першою статті 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності " передбачено що кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.
Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.
Частиною четвертою статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" встановлено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 10 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
Висновки щодо правозастосування
Згідно протоколу від 10.05.2022 другої позачергової сесії Карлівської міської ради дев'ятого скликання /том І, а.с. 8-28/ на розгляд сесії було внесено наступні питання порядку денного:
1.Про затвердження структури та штатного розпису апарату виконавчого комітету Карлівської міської ради та інших виконавчих органів на 2022 рік в новій редакції.
2. Про затвердження Регламенту Карлівської міської ради дев'ятого скликання.
3. Про внесення змін до рішення другого засідання першої сесії Карлівської міської ради дев'ятого скликання від 06.01.2022 року “Про визначення кількісного та затвердження персонального складу виконавчого комітету Карлівської міської ради”.
4. Про затвердження Положення про конкурсну комісію для проведення відбору кандидатів на заміщення вакантних посад посадових осіб місцевого самоврядування виконавчого комітету та виконавчих органів Карлівської міської ради.
5. Про затвердження Положення про порядок проведення конкурсу на
заміщення вакантних посад посадових осіб місцевого самоврядування виконавчого комітету та виконавчих органів Карлівської міської ради в новій редакції.
6. Про затвердження Положення про Порядок проведення іспиту кандидатів на заміщення вакантних посад посадових осіб місцевого самоврядування виконавчого комітету та виконавчих органів Карлівської міської ради.
7. Про затвердження Положення про відділ правової роботи виконавчого комітету Карлівської міської ради.
8. Про затвердження Положення про відділ роботи з персоналом та цифровізації виконавчого комітету Карлівської міської ради.
9. Про створення добровільної пожежної охорони Карлівської територіальної громади.
10. Про створення добровільного формування цивільного захисту Карлівської територіальної громади.
11. Розгляд земельних питань.
12.Різне.
10.05.2022 на другій позачерговій сесії Карлівської міської ради дев'ятого скликання були прийняті рішення по зазначеним у порядку денному питанням.
Сторонами у справі не заперечується, що проекти рішень з питань, які були розглянуті на другому засіданні другої позачергової сесії Карлівської міської ради дев'ятого скликання було оприлюднено на офіційному веб-сайті Карлівської міської ради 04.05.2022, у відповідності до вимог частини 6 статті 3 Регламенту Карлівської міської ради восьмого скликання.
Проекти рішень по земельних питаннях та проект рішення "Про внесення змін до показників загального фонду бюджету Карлівської міської територіальної громади на 2022 рік" було оприлюднено на офіційному сайті Карлівської міської ради 09.05.2022, у відповідності до вимог частини 6 статті 3 Регламенту Карлівської міської ради восьмого скликання.
Отже, проекти рішень опубліковано з порушенням 10-денного терміну, встановленого законом.
Відповідач цього факту не заперечував.
Проте відповідач стверджував, що порушення 10-денного терміну, наданого законом на оприлюднення проектів винесених на сесію рішень, є виправданим винятковістю та вказував на те, що частиною десятою статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.
Таким чином, спір у цій справі зводиться до двох питань:
- чи були рішення, проекти яких оприлюднено з порушенням встановленого законом строку, такими, щоби вважати обставини їх прийняття винятковими, а порушення терміну оприлюднення проектів, відповідно, виправданим?
- якщо ні, то чи є підстава для скасування рішень, проекти яких оприлюднено з порушенням терміну?
Відповідаючи на ці запитання, суд прийшов до таких висновків.
Певною мірою суд може погодитися із застосуванням "правила винятковості", що мається у частині десятій статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", відносно тих оскаржуваних рішень сесії Карлівської міської ради, необхідність прийняття яких очевидно пов"язана з військовим станом в Україні та ним же зумовлена.
Серед оскаржуваних рішень сесії Карлівської міської ради такими рішеннями суд може вважати питання затвердження структури та штатного розпису апарату виконавчого комітету Карлівської міської ради та інших виконавчих органів на 2022 рік в новій редакції - оскільки це питання було пов'язане із впорядкуванням штату та структури виконавчого комітету для забезпечення повноцінної роботи органу місцевого самоврядування під час воєнного стану (в тому числі організація роботи із внутрішньопереміщеними особами та евакуйованими громадянами із місць де проходять воєнні дії ); питання про затвердження Регламенту Карлівської міської ради дев'ятого скликання; питання про внесення змін до рішення другого засідання першої сесії Карлівської міської ради дев'ятого скликання від 06.01.2022 року "Про визначення кількісного та затвердження персонального складу виконавчого комітету Карлівської міської ради (потребувало нагального вирішення у зв"язку з необхідністю затвердження повноцінного складу виконавчого комітету без якого є неможливою діяльність виконавчого органу ради під час воєнного стану).
Питання про затвердження Положення про конкурсну комісію для проведення відбору кандидатів на заміщення вакантних посад посадових осіб місцевого самоврядування виконавчого комітету та виконавчих органів Карлівської міської ради, про затвердження Положення про порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад посадових осіб місцевого самоврядування виконавчого комітету та виконавчих органів Карлівської міської ради в новій редакції та про затвердження Положення про Порядок проведення іспиту кандидатів на заміщення вакантних посад посадових осіб місцевого самоврядування виконавчого комітету та виконавчих органів Карлівської міської ради також, як стверджував відповідач, потребували нагального вирішення.
Суд може з цим твердженням погодитись. Нагальність питання щодо затвердження даних Положень зумовлено потребою у приведенні власних розпорядчих актів, що регламентують Порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад посадових осіб місцевого самоврядування виконавчого комітету та виконавчих органів Карлівської міської ради, до вимог чинного законодавства та необхідністю проведення конкурсного відбору на заміщення вакантних посад у виконавчому комітеті Карлівської міської ради з метою забезпечення виконання виконавчим комітетом та іншими виконавчими органами міської ради своїх повноважень, визначених законодавством. На той момент не було законодавчо врегульовано дане питання на час дії воєнного стану. Тільки 20 травня 2022 року набув чинності Закон України від 12.05.2022 р. №2259-ІХ "Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану", який дав можливість одноосібно головам відповідних місцевих рад призначати посадових осіб місцевого самоврядування без проведення конкурсного відбору.
Станом на 10.05.2022 року, приймаючи до уваги воєнний стан, Виконавчий комітет Карлівської міської ради дійсно потребував заповнення вакантних посад для повноцінного виконання органом місцевого самоврядування покладених на нього обов'язків, наприклад здійснення функцій соціального захисту внутрішньопереміщених осіб та осіб, евакуйованих із місць, де проходять воєнні дії.
Аналогічно питання про затвердження Положення про відділ правової роботи виконавчого комітету Карлівської міської ради та про затвердження Положення про відділ роботи з персоналом та цифровізації виконавчого комітету Карлівської міської ради мали невідкладний характер вирішення, оскільки були внесені на розгляд з метою повноцінного функціонування діяльності відділів в умовах воєнного стану в Україні.
Очевидно малася невідкладна потреба у вирішені питання про створення добровільної пожежної охорони Карлівської територіальної громади, в зв'язку зі залученням Добровільної пожежної охорони Карлівської територіальної громади спільно з Карлівською місцевою пожежною охороною до робіт з ліквідації пожеж в умовах воєнного стану, забезпечення належного рівня пожежної безпеки на територіях та об'єктах Карлівської територіальної громади, забезпечення гасіння пожеж і реагування на надзвичайні ситуації та події.
Так само питання про створення добровільного формування цивільного захисту Карлівської територіальної громади носило невідкладний характер, у зв'язку із тим, що формування створено на випадок загрози чи виникнення будь-яких масштабних надзвичайних ситуацій, у тому числі і пов'язаних з воєнними діями, для залучення до рятувальних робіт саме на території громади, для виконання допоміжних робіт із запобігання виникненню або ліквідації наслідків надзвичайної ситуації.
Питання про внесення змін до показників загального фонду бюджету Карлівської міської територіальної громади на 2022 рік мало нагальний характер у зв'язку з необхідністю здійснення видатків, пов'язаних із наданням підтримки внутрішньопереміщеним та евакуйованим особам, перевезенням гуманітарної допомоги та виконанням розпорядження начальника Полтавської обласної військової адміністрації від 27.04.2022 року №60 «Про внесення змін до показників обласного бюджету Полтавської області на 2022 рік", що передбачало зменшення (повернення) субвенції, виділеної на галузь освіти із Державного бюджету України.
У той же час на розгляд сесії Карлівської міської ради були винесено питання розпорядження земельними ділянками.
Представник відповідача стверджувала, що земельні питання було внесено на розгляд в зв'язку із їх невідкладним характером. Вони, за поясненнями відповідача, мали бути вирішені невідкладно з метою наповнення бюджету Карлівської міської територіальної громади під час воєнного стану, для подальшого забезпечення повноцінного фінансування потреб жителів громади та внутрішньопереміщених осіб, евакуйованих осіб.
З такою оцінкою суд не погоджується. Вирішення земельних питань сесією міської ради не тягне за собою невідкладне наповнення місцевого бюджету. Процедура спочатку належного оформлення права на землю, власну чи орендовану, а потім сплати земельних податків є досить тривалою. Надходження плати за землю внормовано Податковим кодексом України і здійснюється у визначені податковим законодавством податкові періоди. Тому скорочення 10-денного строку, встановленого для опублікування відповідних проектів рішень Карлівської міської ради, суд вважає невиправданим.
У той же час, констатувавши порушення процедури прийняття окремих рішень Карлівської міської ради через їх несвоєчасне оприлюднення, суд має відповісти на друге питання, що слід вирішити у цій справі: чи є порушення процедури таким, що тягло б за собою обґрунтованість і доцільність скасування прийнятих таким чином рішень ради.
Для вирішення цього питання суд звертається до актуальної практики Верховного Суду.
У справі №540/427/19 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 27.08.2020 зазначив, що правова процедура встановлює чітку послідовність дій прийняття рішення зі спірного питання із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми. Процедура встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження до суду таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає.
Однак, порушення правової процедури прийняття рішення суб'єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення.
Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.
Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.
Відповідно до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акту адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.
Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб'єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.
Аналогічно Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 09.12.2021 у справі №260/63/19 наголосив на необхідності дотримання встановленої законом процедури прийняття відповідного акту, при цьому звернув увагу, що саме по собі порушення такої процедури може бути підставою для скасування рішення суб'єкта владних повноважень лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення.
Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов'язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).
Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.
Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб'єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: "протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків" і, на противагу йому, принцип "формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення".
Враховуючи викладене, у справі №260/63/19 колегія суддів не вбачала підстав для скасування спірного рішення.
У правовій позиції, висловленій Верховним Судом у постанові від 08 серпня 2019 року у справі № 810/1354/18, наведені висновки щодо того, що неоприлюднення на офіційному веб-сайті органу місцевого самоврядування проекту рішення, як акту індивідуальної дії згідно вимог ст. 15 Закону № 2939-VI, не є підставою для безумовного скасування оскаржуваного рішення.
В цьому судовому рішенні Верховний Суд вказав: "Саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його недійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.
Стосовно ж процедурних порушень, то коли йдеться про порушення суто формальні, вони взагалі не впливають на дійсність акта.
Крім того, згідно висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 15 квітня 2020 року у справі № 818/294/18, відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації несуть особи, винні у вчиненні таких порушень, зокрема, неоприлюднення інформації відповідно до ст. 15 цього Закону.
Законом № 2939-VI визначено, що неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону є підставою для притягнення винної особи до відповідальності. Проте, це не є підставою для скасування оскарженого рішення згідно із Законом України «Про доступ до публічної інформації».
Відповідна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 12 березня 2020 року у справі № 278/3142/16-а, від 03 липня 2019 року у справі № 527/451/17, від 18 березня 2021 року у справі № 296/3836/16, від 22 грудня 2020 року у справі № 551/35/17, від 15 квітня 2020 року у справі № 712/11800/17, на які посилається Тростянецька селищна рада в своїй касаційній скарзі. Колегія суддів не вбачає підстав для відступлення від такої.
Ураховуючи вищевикладене, Верховний Суд зазначає, що саме по собі порушення порядку оприлюднення проекту рішення ради не може бути підставою для скасування такого рішення, а інших належних доказів, які б свідчили про те, що прийняте рішення є протиправним або порушує законні права і інтереси позивача, до суду не надано".
Застосовуючи наведені правові позиції щодо обставин цієї справи, суд приходить до висновку, що опублікування проектів рішень з порушенням 10-денного строку для їх опублікування не є безумовною підставою для їх скасування.
Окремо суд оцінює те, чи вплинуло порушення процедури (строку) оприлюднення проектів оскаржуваних рішень міської ради на зміст прийнятих нею 10.05.2022 рішень.
На уточнюючі запитання суду, в чому саме полягало порушення прав позивача, позивач у судовому засіданні повідомив, що у зв'язку зі скороченими строками опублікування проектів рішень, він, як депутат Карлівської міської ради, не мав часу відреагувати та ознайомитися з ними.
Однак відповідно до вимог статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та статей 17, 28 Регламенту Карлівської міської ради восьмого скликання, всі проекти рішень попередньо розглядаються на засіданнях постійних депутатських комісіях, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її компетенції, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.
Всі питання, що були прийняті на другому засіданні другої позачергової сесії Карлівської міської ради дев'ятого скликання 10 травня 2022 року, попередньо розглядалися на засіданнях постійних комісій, про що свідчать додані до відзиву до позовної заяви копії протоколів засідань постійних комісій. Тому позивач мав змогу взяти участь у вищезгаданих засіданнях постійних комісій та висловити свою думку, з приводу вирішення кожного питання порядку денного. Крім того, позивач, як депутат Карлівської міської ради мав можливість взяти участь у вирішені питань місцевого значення, зокрема під час пленарного засідання 10 травня 2022 року, шляхом голосування та виступу, при цьому висловивши свою думку, з приводу кожного питання порядку денного.
У судовому засіданні позивач не повідомив таких обставин, на які вплинуло би порушення 10-денного терміну оприлюднення проекту рішення ради. Не пояснив, що змінилося б, якби проекти рішень були оприлюднені з дотриманням 10-денного терміну.
З цього слідує, що порушення терміну оприлюднення проектів рішень міської ради носить формальний характер і не вплинуло на їх зміст та факт прийняття.
Насамкінець суд вважає доцільним відмітити, що частина 4 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України вимагає, щоб судове рішення відповідало завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом. Завданням адміністративного судочинства (стаття 2 цього ж Кодексу) є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Суд звертає увагу на вказівку закону щодо дотримання балансу фактично між дотриманням приватного інтересу позивача, який він визначив як необхідність скасувати рішення міської ради через порушення процедури; і публічним інтересом, який полягає у терміновій необхідності врегулювання тих питань, що були вирішені оскаржуваними рішеннями.
Очевидно, що в обставинах цієї справи публічний інтерес, наприклад в умовах війни невідкладно сформувати добровільне формування цивільного захисту Карлівської територіальної громади, укомплектувати штат виконавчого органу ради, привести видатки місцевої ради у відповідність до потреб військового стану - переважає приватний інтерес позивача щодо формального дотримання 10-денного строку оприлюднення проектів рішень місцевої ради.
Резюмуючи викладене, суд доходить висновку про відсутність підстав для задоволення позову.
Розподіл судових витрат
Підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 241-245 Кодексу адміністративного судочинства України,
Відмовити в задоволенні позову ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 рнокпп НОМЕР_1 ) до Карлівської міської ради (вул.Полтавський шлях 85 м.Карлівка Полтавської області ЄДРПОУ 21046549) повністю.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Рішення може бути оскаржене до Другого апеляційного адміністративного суду в порядку, визначеному частиною 8 статті 18, частинами 7-8 статті 44 та статтею 297 Кодексу адміністративного судочинства України, а також з урахуванням особливостей подання апеляційних скарг, встановлених підпунктом 15.5 підпункту 15 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України.
Апеляційна скарга на дане рішення може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повне рішення складено 24 жовтня 2022 року.
Головуючий суддя І.С. Шевяков