01 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 380/22381/21
адміністративне провадження № К/990/29251/22
Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Мартинюк Н.М., перевіривши касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10 березня 2022 року, додаткове рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 березня 2022 року і постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2022 року у справі №380/22381/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Львівської обласної прокуратури про визнання наказу неправомірним, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, Львівської обласної прокуратури, в якому просив суд:
? визнати протиправним та скасувати рішення П'ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13 вересня 2021 року №220 "Про неуспішне проходження прокурором атестації" відповідно до якого прокурор Червоноградської місцевої прокуратури Львівської області ОСОБА_1 неуспішно пройшов атестацію;
? визнати протиправним та скасувати наказ виконувача обов'язків керівника Львівської обласної прокуратури від 23 жовтня 2021 року №2344к про звільнення його з посади прокурора Червоноградської місцевої прокуратури Львівської області та органів прокуратури з 28 жовтня 2021 року;
? поновити його на посаді прокурора Червоноградської місцевої прокуратури Львівської області з 28 жовтня 2021 року;
? стягнути з Львівської обласної прокуратури на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 29 жовтня 2021 року по день ухвалення судового рішення про поновлення на роботі.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 10 березня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2022 року, позов задоволено:
? визнано протиправним та скасовано рішення П'ятнадцятої кадрової комісії від 13 вересня 2021 року №220;
? визнано протиправним та скасовано наказ виконувача обов'язків керівника Львівської обласної прокуратури від 23 жовтня 2021 року № 2344к, яким ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Червоноградської місцевої прокуратури Львівської області з 28 жовтня 2021 року;
? поновлено позивача на посаді прокурора Червоноградської місцевої прокуратури Львівської області з 29 жовтня 2021 року;
? стягнуто з Львівської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 29 жовтня 2021 року до 10 березня 2022 року в сумі: 31672, 80 грн.
Додатковим рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 29 березня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2022 року клопотання представника позивача про стягнення витрат на правничу допомогу задоволено частково:
- стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 витрати на професійну правничу допомогу в сумі: 2500,00 грн;
- стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Львівської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 витрати на професійну правничу допомогу в сумі: 2500,00 грн.
Не погоджуючись із указаними судовими рішеннями, Офіс Генерального прокурора звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до статті 327 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України"), надіславши її засобами поштового зв'язку 24 жовтня 2022 року.
Скаржник просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10 березня 2022 року, додаткове рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 березня 2022 року і постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2022 року у справі №380/22381/21 та ухвалити нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити повністю.
Дослідивши зміст касаційної скарги, Суд вважає за потрібне повернути її скаржнику з таких підстав.
Пунктом 8 частини другої статті 129 Конституції України серед основних засад судочинства закріплює забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.
Наведеним конституційним положенням кореспондує стаття 14 Закону України "Про судоустрій і статус суддів".
Отже, оскарження рішень судів у касаційному порядку можливе лише у випадках, якщо таке встановлено законом.
З 8 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року №460-IХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", яким унесено зміни до розділу 3 Глави 2 "Касаційне провадження", зокрема, щодо визначення підстав касаційного оскарження судових рішень та порядку їхнього розгляду.
Так, згідно з частиною першою статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
Аналіз наведеного законодавства дозволяє дійти висновку про те, що особи, які беруть участь у справі, у разі, якщо не погоджуються із ухваленими судовими рішеннями після їх перегляду в апеляційному порядку, можуть скористатися правом їх оскарження у касаційному порядку лише у визначених законом випадках.
Відповідно до пункту 4 частини другої статті 330 КАС України у касаційній скарзі зазначаються підстава (підстави), на якій (яких) подається касаційна скарга з визначенням передбаченої (передбачених) статтею 328 цього Кодексу підстави (підстав).
У разі подання касаційної скарги на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу в касаційній скарзі зазначається постанова Верховного Суду, в якій викладено висновок про застосування норми права у подібних правовідносинах, що не був врахований в оскаржуваному судовому рішенні.
У разі подання касаційної скарги на підставі пункту 2 частини четвертої статті 328 цього Кодексу в касаційній скарзі зазначається обґрунтування необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду.
У разі подання касаційної скарги на судове рішення, зазначене у частинах другій і третій статті 328 цього Кодексу, в касаційній скарзі зазначається обґрунтування того, в чому полягає неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення (рішень).
Системний аналіз наведених положень КАС України дає підстави для висновку, що при касаційному оскарженні судових рішень, зазначених у частині першій статті 328 КАС України, у касаційній скарзі обґрунтування неправильного застосування судом (судами) норм матеріального права чи порушення норм процесуального права має обов'язково наводитись у взаємозв'язку із посиланням на відповідний пункт частини четвертої статті 328 КАС України як на підставу для касаційного оскарження судового рішення.
Перевіркою змісту касаційної скарги встановлено, що скаржник, на виконання вимог статті 330 КАС України, як на підставу звернення до Суду посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України й покликається на відсутність висновку Верховного Суду у справах вищенаведеної категорії з урахуванням обставин наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки та в подальшому, пізнішою датою прийнятого рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки (ненабрання мінімального прохідного балу).
В контексті викладеного, скаржник зауважує на необхідності надання Верховним Судом правової оцінки і тлумачення особливостей застосування:
- пунктів 9, 16, 17 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року №113-IX (надалі - «Закон №113-IX»);
- пункту 7 розділу І Порядку №221 щодо застосування положення про заборону повторного проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів, а також застосування пункту 7 розділу І Порядку №221 про можливість призначення нового часу (дати) складання відповідного іспиту для прокурора виключно у випадку, якщо його попереднє складення було перервано чи не відбулося з причин, незалежних від членів комісії та прокурора.
Положеннями пунктів 9, 16, 17, розділу ІІ Закону №113-ІХ, пунктом 7 розділу І Порядку №221 урегульовані питання організації проходження прокурорами атестації. Проте, наведені норми є загальними, а касаційна скарга не містить об'єктивних мотивів щодо їхнього неправильного застосування судами попередніх інстанцій та необхідність висновку Верховного Суду, за обставин установлених саме у цій справі. Крім того, заявник не виклав їх у взаємозв'язку з обставинами справи у контексті їхніх індивідуальних ознак.
Верховний Суд зазначає, що саме конкретні обставини, що вплинули на прийняття рішення, визначають межі дискреції адміністративного органу та його посадових осіб. Наявність або відсутність обставин, вказаних у рішенні, у разі його оскарження, має бути перевірена судами під час розгляду справи з метою надання оцінки спірному рішенню на відповідність критеріям, визначеним статтею 2 КАС України.
Разом з тим, зміст оскаржуваних судових рішень свідчить про те, що задовольняючи позовні вимоги, суди встановили, що позивачем під час складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки не було набрано прохідного балу. При цьому, позивач, після складання звернувся на адресу Першої кадрової комісії з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) щодо технічних збоїв та некоректної роботи комп'ютерного обладнання, поганого самопочуття. За результатами розгляду заяви позивача, Першою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) за наслідками проходження позивачем тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки було прийнято процедурне рішення про призначення нового часу та дати складання іспиту та внесені зміни до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки. Будь-якого рішення про неуспішне проходження позивачем атестації Першою кадровою комісією не приймалось. Водночас, за збігом значного проміжку часу, П'ятнадцятою кадровою комісією 13 вересня 2021 року було прийнято рішення про неуспішне проходження позивачем атестації.
Отже, у цій справі судом першої інстанції, з рішенням якого погодився суд апеляційної інстанції установлено, що не зважаючи на наявність рішення Першої кадрової комісії про призначення нової дати та часу складання позивачем іспиту на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки, про яке сповіщено останнього, 13 вересня 2021 року, тобто через більш ніж десять місяців після складання позивачем іспиту, П'ятнадцятою кадровою комісією приймається рішення про неуспішне проходження позивачкою атестації, що порушує принцип правової визначеності.
Як зауважили суди першої та апеляційної інстанцій, ні Закон №113-ІХ, ні Порядок №221, ні Порядок роботи кадрових комісій, затверджений наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року № 233, не дають правових підстав П'ятнадцятій кадровій комісії ревізувати рішення Першої кадрової комісії, яка є комісією такого ж рівня, скасовувати їх або не враховувати при проведенні процесу атестації прокурорів.
З огляду на наведене, суди дійшли висновку, що у спірному випадку єдиним можливим правомірним варіантом дій П'ятнадцятої кадрової комісії було прийняття рішення про включення позивача до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки на реалізацію рішення Першої кадрової комісії, оформленого протоколом від 20 листопада 2020 року №12.
Верховний Суд звертає увагу, що скаржник належним чином не обґрунтував у чому полягає неправильне застосування судами попередніх інстанцій наведених норм права з огляду на висновки суду про наявність двох протилежних рішень, а саме: рішення Першої кадрової комісії про призначення нової дати та часу складання позивачем іспиту на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки, про яке сповіщено позивача та рішення П'ятнадцятої кадрової комісії, яке приймається більш ніж через десять місяців після складання позивачем іспиту, про неуспішне проходження позивачем атестації, що порушує принцип правової визначеності.
Інші аргументи касаційної скарги зводяться до часткового опису обставин справи, цитування норм законодавства, з посиланням на винятковість справи. Заявник безсистемно по тексту скарги наводить приклади справ, розглянутих Верховним Судом без логічного взаємозв'язку з обставинами цієї справи та указує про неповне з'ясування обставин справи судами попередніх інстанцій, що свідчить про переоцінку доказів у справі і виключає можливість перегляду судового рішення з цих підстав судом касаційної інстанції, повноваження якого визначені статтею 341 КАС України.
У цьому контексті Суд зауважує, що оскарження судових рішень з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, вимагає не лише констатації факту відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, а і визначення норми (норм) права, що потребує висновку, підстав необхідності такого висновку у подібних правовідносинах (усунення колізій норм права, визначення пріоритету однієї норми над іншою, тлумачення норми, т.і.).
Отже, в порушення вимог пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник належним чином не обґрунтовує в чому полягало неправильне застосування цих норм судами попередніх інстанцій.
З огляду на викладене, Суд констатує необґрунтованість посилання скаржника на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України як на підставу касаційного оскарження.
Зазначене свідчить, що скаржник формально підійшов до питання належного оформлення касаційної скарги, зокрема, у частині зазначення підстав касаційного оскарження судових рішень з урахуванням вимог частини четвертої статті 328 КАС України.
Суд касаційної інстанції позбавлений можливості самостійно визначати підстави касаційного оскарження. Цей обов'язок покладено на особу, яка оскаржує судові рішення, оскільки в ухвалі про відкриття касаційного провадження зазначаються підстава (підстави) відкриття касаційного провадження (частина третя статті 334 КАС України).
З урахуванням змін до КАС України, які набрали чинності 8 лютого 2020 року, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, а тому відсутність у касаційній скарзі визначених законом підстав касаційного оскарження унеможливлює її прийняття та відкриття касаційного провадження.
Відповідно до приписів статті 44 КАС України учасники справи, маючи намір добросовісної реалізації належного їм права на касаційне оскарження судового рішення, повинні забезпечити неухильне виконання вимог процесуального закону, зокрема, стосовно строку подання касаційної скарги, її форми та змісту.
Згідно з пунктом 4 частини п'ятої статті 332 КАС України касаційна скарга не приймається до розгляду і повертається суддею-доповідачем також, якщо у касаційній скарзі не викладені передбачені цим Кодексом підстави для оскарження судового рішення в касаційному порядку.
На необхідність обґрунтування підстав касаційного оскарження судових рішень, передбачених частиною четвертою статті 328 КАС України заявнику вже зверталась увага ухвалами Верховного Суду від 16 серпня 2022 року, 6 вересня 2022 року, 12 жовтня 2022 року у цій справі.
Отже, касаційну скаргу належить повернути як таку, що не містить підстав, визначених частиною четвертою статті 328 КАС України, для касаційного оскарження рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10 березня 2022 року, додаткового рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 березня 2022 року і постанов Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2022 року у справі №380/22381/21.
Окрім іншого, у касаційній скарзі скаржник просить поновити строк на касаційне оскарження та зупинити виконання оскаржуваних судових рішень. Проте, оскільки Суд встановив, що касаційну скаргу належить повернути у зв'язку з тим, що скаржник не виклав передбачених КАС України підстав для касаційного оскарження, то клопотання про поновлення строку на таке оскарження та про зупинення виконання оскаржуваних судових рішень Суд не вирішує.
На підставі наведеного і керуючись положеннями статей 328, 330, 332, 359 КАС України,
Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10 березня 2022 року, додаткове рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 березня 2022 року і постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2022 року у справі №380/22381/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Львівської обласної прокуратури про визнання наказу неправомірним, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу повернути особі, яка її подала.
Копію цієї ухвали надіслати учасникам справи у порядку, визначеному статтею 251 КАС України.
Роз'яснити скаржнику, що повернення касаційної скарги не позбавляє його права повторного звернення до Верховного Суду.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання і не може бути оскаржена.
………………………….
Н.М. Мартинюк,
Суддя Верховного Суду