01 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 826/15122/17
адміністративне провадження № К/9901/5869/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 серпня 2018 року (суддя Маруліна Л.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2019 року (колегія суддів: Федотов І.В., Ганечко О.М. та Сорочко Є.О.) у справі № 826/15122/17 за позовом Приватного акціонерного товариства «Українська фондова біржа» до Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, третя особа - Державна регуляторна служба України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,
Приватне акціонерне товариство «Українська фондова біржа» звернулось до суду з адміністративним позовом до Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку про:
- визнання протиправною бездіяльності Національної комісії з цінних паперів та фондовою ринку щодо не переоформлення ліцензії на здійснення професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку приватного акціонерного товариства "Українська фондова біржа» АВ №518214, виданої 26 квітня 2011 року згідно з рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку №1550 від 17 липня 2007 року, на безстрокову;
- визнання протиправними дій Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку щодо виключення запису про ліцензію на здійснення професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку приватного акціонерного товариства "Українська фондова біржа» АВ №518214, видану 26 квітня 2011 року згідно з рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку №1550 від 17 липня 2007 року, з ліцензійного реєстру фондових бірж Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку;
- зобов'язання Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку виконати Розпорядження Державної регуляторної служби України від 22 вересня 2017 року №146 щодо усунення порушень вимог частини шостої статті 21 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02 березня 2015 року №222-УІІІ стосовно розгляду заяви приватного акціонерного» товариства "Українська фондова біржа» від 10 травня 2017 року №83 про переоформлення на безстрокову ліцензії АВ №518214, виданої 26 квітня 2011 року згідно з рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку №1550 від 17 липня 2007 року;
- зобов'язання Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку безкоштовно переоформити ліцензію на здійснення професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку приватного акціонерного товариства "Українська фондова біржа» АВ №518214, видану 26 квітня 2011 року згідно з рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку №1550 від 17 липня 2007 року, на безстрокову шляхом видачі УФБ паперового бланку ліцензії із зазначенням про її безстроковість;
- зобов'язання Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку поновити запис про ліцензію на здійснення професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку приватного акціонерного товариства "Українська фондова біржа» АВ №518214, видану 26 квітня 2011 року згідно з рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку №1550 від 17 липня 2007 року, у ліцензійному реєстрі фондових бірж Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку із зазначенням про її безстроковість.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2019 року, позов задоволено.
Не погоджуючись з судовими рішеннями, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, відповідач подав касаційну скаргу, в якій він просить їх скасувати та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.
В касаційній скарзі вказує, що до спірних правовідносин повинні застосовуватися положення пункту 5 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства про цінні папери» № 5042 від 04 липня 2012 року (далі - Закон №5042), відповідно до якого професійні учасники фондового ринку, які отримали строкові ліцензії на провадження певного виду професійної діяльності на фондовому ринку до набрання чинності цим законом, провадять свою діяльність після набрання чинності цим Законом відповідно до виданих ліцензій протягом строку їх дії. Після закінчення строку дії ліцензії провадження відповідного виду професійної діяльності дозволяється за умови отримання нової ліцензії відповідно до вимог ст. 27-1 і 27-2 Закону України «Про цінні папери та фондовий ринок».
Ці положення, на думку комісії, є спеціальною нормою відносно загальної норми, що була застосована судом першої інстанції, а саме ч.6 ст. 21 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» № 222-VIII від 2 березня 2015 року (далі - Закон № 222), якою передбачено, що ліцензії на провадження видів господарської діяльності, зазначених у статті 7 цього Закону (тобто всіх видів діяльності, за винятком банківської, телебачення і радіомовлення, виробництва і торгівлі спиртів та тютюну), які є чинними на день набрання чинності цим Законом та мали обмежений термін дії, є безстроковими і можуть бути, за заявою ліцензіата, переоформлені відповідним органом ліцензування безкоштовно у тижневий строк.
Ухвалою Верховного Суду від 11.03.2019 відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить відмовити в її задоволенні, судові рішення залишити без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Судами встановлено, що Приватне акціонерне товариство «Українська фондова біржа» здійснює професійну діяльність на фондовому ринку - діяльність з організації торгівлі на фондовому ринку на підставі ліцензії АВ №362056, виданої 24.07.2007 згідно з рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку №1550 від 17.07.2007, яка переоформлена на ліцензію АВ №581214 згідно з наказом Комісії від 26.04.2011 №408 у зв'язку із зміною найменування УФБ.
Відповідно до законодавства, чинного на час видачі і переоформлення Ліцензії УФБ, у ній зазначено 10-річний строк дії, а саме з 24.07.2007 по 24.07.2017. Запис про Ліцензію УФБ внесено до ліцензійного реєстру фондових бірж Комісії.
У зв'язку з прийняттям і набранням чинності новим Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності» №222-VIII від 02.03.2015 (далі - Закон №222), УФБ листом від 10.05.2017 звернулася до Комісії із заявою про переоформлення Ліцензії УФБ на безстрокову.
У листі від 25.05.2017 №10/03/10022 НКЦПФР зазначила, що юридичній особі, яка після закінчення строку дії ліцензії має намір провадити відповідний вид професійної діяльності на фондовому ринку, необхідно отримати нову ліцензію відповідно до порядку і умов, встановлених Комісією. В обґрунтування своєї відмови переоформити Ліцензію УФБ на безстрокову Комісія послалася на пункт 5 прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства про цінні папери» №5042 (далі - Закон №5042) від 04.07.2012. Комісія також попередила УФБ про можливість застосування фінансових санкцій за провадження діяльності на фондовому ринку без нової ліцензії.
ПрАТ «УФБ» звернулося до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування із скаргою від 01.09.2017 №б/н щодо відмови Комісії у переоформленні ліцензії на здійснення професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку серії АВ №581214, виданої ПрАТ «Українська фондова біржа» на підставі рішення Комісії від 17.07.2007 №1550, на безстрокову та визнання дій позивача щодо виключення відомостей про ПрАТ «Українська фондова біржа» з ліцензійного реєстру фондових бірж у зв'язку з закінченням строку, зазначеного у ліцензії, такими, що вчинені з порушеннями вимог законодавства у сфері ліцензування.
За результатами розгляду скарги ПрАТ «УФБ», Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування вирішено, зокрема, зобов'язати Комісію усунути порушення вимог частини шостої статті 21 Закону № 222-VIII, розглянувши заяву ПрАТ «УФБ» від 10.05.2017 з урахуванням вимог частини шостої статті 21 Закону №222-VIII.
Розпорядженням Державної регуляторної служби України від 22.09.2017 №146 (далі - Розпорядження №146) підтверджено факт порушення Комісією вимог частини шостої статті 21 Закону № 222 і зобов'язано Комісію усунути такі порушення, розглянувши заяву УФБ на переоформлення ліцензії УФБ на провадження професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку, виданої на підставі рішення Комісії від 17.07.2007 №1550, на безстрокову, та повідомити Державну регуляторну службу України про виконання цього розпорядження протягом десяти робочих днів.
Відповідачем станом на день подання позову до суду, Розпорядження Державної регуляторної служби України від 22.09.2017 «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування» №146 не виконано, ліцензію позивачу не видано, з огляду на що, позивач просить визнати такі дії відповідача протиправними та зобов'язати вчинити дії щодо видачі відповідної ліцензії позивачу.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов висновку, що існує колізія між нормою пункту 5 прикінцевих та перехідних положень Закону № 5042-VI, та нормами прийнятого пізніше Закону № 222-VIII (зокрема частиною шостою статті 21 Закону № 222-VIII). Незважаючи на те, що норма Закону № 5042-VI є спеціальною, вона породжує неузгодженість із пізніше прийнятим Законом № 222-VIII, тому мала би бути ним скасована. Для вирішення цієї колізії та водночас і спору суди застосували Закон № 222-VIII, який гарантує не порушує право позивача не переоформлення безстрокової ліцензії нарівні з іншими суб'єктами господарювання, які провадять ліцензійну діяльність.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
Згідно ч. 2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28.06.2015 набрав чинності Закон України від 02.03.2015 № 222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності», статтею 2 якого передбачено, що він регулює суспільні відносини у сфері ліцензування видів господарської діяльності, визначає виключний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлює уніфікований порядок їх ліцензування, нагляд і контроль у сфері ліцензування, відповідальність за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності.
Відповідно до ч. 2 ст. 2 Закону №222-VIII дія цього Закону не поширюється на порядок видачі, переоформлення та анулювання ліцензій на здійснення таких видів господарської діяльності:
1) банківську діяльність, яка здійснюється відповідно до Закону України "Про банки і банківську діяльність";
2) діяльність в галузі телебачення і радіомовлення, яка здійснюється відповідно до Закону України "Про телебачення і радіомовлення";
3) виробництво і торгівля спиртом етиловим, коньячним і плодовим, алкогольними напоями та тютюновими виробами, що здійснюється відповідно до Закону України "Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів".
Пунктом 3 частини 1 ст. 7 Закону №222-VIII передбачено, що професійна діяльність на ринку цінних паперів ліцензується з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні».
Законом України від 04.07.2012 № 5042-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства про цінні папери», який набрав чинності 01.01.2013 внесено зміни до Закону України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні", зокрема доповнено статтями 27-1 «Ліцензування професійної діяльності на фондовому ринку» та ст. 27-2 «Підстави для відмови у видачі ліцензії на провадження певного виду професійної діяльності на фондовому ринку».
Пунктом 5 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 5042-VI передбачено, що емітенти цінних паперів та професійні учасники фондового ринку протягом двох років після набрання чинності цим Законом повинні привести свою діяльність у відповідність із цим Законом.
Професійні учасники фондового ринку, які отримали строкові ліцензії на провадження певного виду професійної діяльності на фондовому ринку до набрання чинності цим Законом, провадять свою діяльність після набрання чинності цим Законом відповідно до виданих ліцензій протягом строку їх дії. Після закінчення строку дії ліцензії провадження відповідного виду професійної діяльності дозволяється за умови отримання нової ліцензії відповідно до вимог статей 27-1 і 27-2 Закону України "Про цінні папери та фондовий ринок".
Протягом двох років після набрання чинності цим Законом професійні учасники фондового ринку, які отримали безстрокові ліцензії на провадження певного виду професійної діяльності на фондовому ринку зобов'язані подати Національній комісії з цінних паперів та фондового ринку інформацію, передбачену пунктами 2-13 частини другої статті 27-1 Закону України "Про цінні папери та фондовий ринок".
Неподання такої інформації є підставою для застосування санкції, зокрема анулювання ліцензії відповідно до законодавства щодо цінних паперів.
Водночас згідно ч. 6 ст. 21 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» № 222-VIII, ліцензії на провадження видів господарської діяльності, зазначені у статті 7 цього Закону, які є чинними на день набрання чинності цим Законом та мали обмежений термін дії, є безстроковими і можуть бути, за заявою ліцензіата, переоформлені відповідним органом ліцензування безкоштовно у тижневий строк, є імперативною нормою, яка однозначно і без винятків повинна застосовуватися до всіх суб'єктів господарювання, на яких поширюється дія цього Закону.
Саме на підставі цієї норми позивач звернувся до НКЦПФР із відповідною заявою про переоформлення ліцензії на безстрокову.
Водночас відповідач посилається на п. 5 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 5042-VI та вважає, що позивач після закінчення строку дії ліцензії має отримати нову ліцензію відповідно до вимог статей 27-1 і 27-2 Закону України "Про цінні папери та фондовий ринок".
Отже, пункт 5 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 5042-VI є таким, що суперечить імперативній нормі частини шостої статті 21 Закону № 222, а порядок набуття чинними ліцензіями статусу безстрокових учасникам фондового ринку ставить їх в гірше становище порівняно з іншими суб'єктами господарювання, та створює обмеження для реалізації їх законних прав та інтересів, передбачених Законом №222-VIII.
В цьому випадку колізія між нормою пункту 5 прикінцевих та перехідних положень Закону № 5042-VI та нормами прийнятого пізніше Закону № 222-VIII (зокрема частиною шостою статті 21 Закону № 222-VIII) є так званою змішаною колізією права, з ознаками як темпоральної (між актами однакової юридичної сили, прийнятими у різний час), так і змістовної (між загальною і спеціальною нормою права). Така колізія відповідно до теорії права може бути вирішена як на користь норми, прийнятої пізніше, так і на користь спеціальної норми, враховуючи волю законодавця та принцип розумності правового регулювання.
Вирішуючи цей спір, суди попередніх інстанцій вирішили цю колізію на основі принципу вирішення колізій, застосувавши положення Закону №222-VIII як такого, що прийнятий пізніше, суди вказали, що у разі існування неузгодженості між нормами, виданими одним і тим самим нормотворчим органом, застосовується акт, виданий пізніше, навіть якщо прийнятий раніше акт не втратив своєї чинності. Така неузгодженість може виникнути внаслідок того, що прийняття нової норми не завжди супроводжується скасуванням «застарілих» норм з одного й того ж питання. В даному випадку має місце саме така неузгодженість, оскільки з прийняттям Закону № 222-VIII норма пункту 5 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 5042-VI не була скасована.
Колегія суддів погоджується з цим висновком судів попередніх інстанцій, оскільки вимога п. 5 Прикінцевих положень Закону № 5042-VI є дискримінуючою для професійних учасників ринку цінних паперів та ставить їх в нерівне положення з усіма іншими суб'єктами господарювання, що провадять ліцензійну діяльність.
Крім того ч. 7 ст. 27-1 Закону України «Про цінні папери та фондовий ринок» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що строк дії ліцензії на провадження певного виду професійної діяльності на фондовому ринку є необмеженим.
Крім того, прийняте 22.09.2017 Розпорядження №146 Державної регуляторної служби України стосовно скарги УФБ на протиправні дії Комісії щодо не переоформлення ліцензії УФБ на безстрокову оскаржувалось в судовому порядку та його правомірність підтверджена рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва у справі №826/15074/17 від 30 березня 2018 року, яке набуло законної сили на підставі постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2018 року.
Інші доводи касаційної скарги є необґрунтованими та не спростовують висновків судів попередніх інстанцій.
Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на наведене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального права, підстави для скасування чи зміни відсутні.
Оскільки Суд залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 серпня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2019 року залишити без змін.
Постанова суду є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий А.Ю. Бучик
Судді А.І. Рибачук
Л.В. Тацій