01 листопада 2022 року Чернігів Справа № 620/13254/21
Чернігівський окружний адміністративний суд під головуванням судді Ткаченко О.Є., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження (без повідомлення сторін) справу за позовом Комунального підприємства "Чернігівводоканал" Чернігівської міської ради до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про визнання протиправною та скасування вимоги,
Комунальне підприємство "Чернігівводоканал" Чернігівської міської ради звернулось до суду з позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області, в якому просить визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 20.08.2021 №262506-14/3300-2021.
Обґрунтовуючи вимоги, позивачем зазначено про протиправність оскаржуваної вимоги Управління Північного офісу Держаудитслужби у Чернігівській області, у зв'язку з чим вона підлягає скасуванню. Зазначає, що акт ревізії, на підставі якого висунуто вимогу від 20.08.2021 №262506-14/3300-2021, є безпідставним, неналежним та незаконним, оскільки прийнятий в порушення вимог чинного законодавства.
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 12.10.2022 відкрито провадження у справі та призначено її розгляд за правилами спрощеного провадження без повідомлення сторін.
Відповідачем, в межах встановленого судом строку, подано відзив на позов, в якому просить відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі, опираючись на недостатню аргументацію позивача щодо заявлених позовних вимог, яка не відповідає дійсним обставинам справи. Зазначає, що відповідачу надано право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких порушень.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд враховує таке.
Відповідно до п. 5.2.4.3 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північного офісу Держаудитслужби на II квартал 2021 року та на підставі направлень на проведення ревізії від 14.04.2021 №191-195, від 14.05.2021 №255, від 14.05.2021 №256, виданих начальником Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області, проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Комунального підприємства "Чернігівводоканал" Чернігівської міської ради за період з 01.07.2019 по 31.03.2021.
За результатами ревізії складено акт від 22.07.2021 №06-30/04 (т. 1 а.с.82-289).
На підставі пункту 7 частини першої статті 10 Закону України від 26.01.1993 №2939-XII “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні” відповідачем до Комунального підприємства "Чернігівводоканал" Чернігівської міської ради надіслана вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 20.08.2021 №262506-14/3300-2021 (т. 2 а.с.142-149), якою відповідач вимагає:
1) сплатити до Державного бюджету кошти у сумі 23 062 728,6 грн відповідно до Угод про субкредитування №28000-04/205 від 10.12.2007 та №28010-02/117 від 28.10.2009;
2) стягнути з Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради кошти у сумі 290 141,59 грн;
3) забезпечити відшкодування на користь КП «Чернігівводоканал» понесених витрат на виплату директору ОСОБА_1 премії за підсумками роботи за 2020 рік в сумі 100 000,00 грн та сплату нарахованого на неї єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування в сумі 22 000,00 грн;
4) відповідно до ч.1 ст.193 Господарського кодексу України від 16.01.2003 №436-IV, ч.1 ст.629 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 №435-IV, п.1.1, 2.1, 2.2 договору від 13.04.2020 №130420/ТЗ-КК, укладеного із ТОВ «УТБ-Інжиніринг», привести у відповідність до затвердженої проектно-кошторисної документації, здійснені витрати за об'єктом «Реконструкція самопливного каналізаційного колектору по вул.Київська від перехрестя з проспектом Миру до вулиці Гонча в м.Чернігові» на суму 1 664 334,52 грн;
5) відповідно до ст.877 Цивільного кодексу України, п.6.2.10.2 ДСТУ Б Д. 1.1-1:2013 Правила визначення вартості будівництва, затверджених та введених в дію наказом Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 №293, п.4.4.1 ДСТУ-Н Б Д.1.1-2:2013 Настанови щодо визначення прямих витрат у вартості будівництва, прийнятої та наданої чинності наказом Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України від 27.08.2013 №405, привести у відповідність до затвердженої проектно-кошторисної документації, здійснені витрати на придбання станції приймання стічних вод на суму 4 551 928,32 грн;
6) відобразити в обліку та звітності відповідно до вимог ч.1 ст.3, ч.1, 5 ст.9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» від 16.07.1999 №996-XIV, здійснені розрахунки з ТОВ «Рейкарц Хотел Менеджмент», зокрема врегулювати питання між сторонами щодо заборгованості у суму 10 966,00 грн;
7) забезпечити відшкодування на користь КП «Чернігівводоканал» понесених витрат на виплату юрисконсульту ОСОБА_2 заробітної плати на загальну суму 4 620,70 грн та сплату ЄСВ на суму 1 016,55 грн;
8) забезпечити відшкодування на користь КП «Чернігівводоканал» понесених витрат на виплату юрисконсульту ОСОБА_2 : на відрядження за дні, в які вона фактично не виконувала свої посадові обов'язки юрисконсульта на загальну суму 2 700,00 грн; середньої заробітної плати за дні перебування у відрядженні на загальну суму 2 675,01 грн та сплаченого ЄСВ в сумі 588,50 грн.;
9) забезпечити дотримання принципів закупівель, визначених ст.5 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 №922-VIII (зі змінами) та враховуючи встановлений факт здійснення КП «Чернігівводоканал» оплату послуг без проведення процедур, визначених Законом за об'єктом «Поточний ремонт стін та підлоги машинного залу водопровідної насосної станції №2 «Подусівка», розташованої на землях Новобілоуської сільської ради за межами населеного пункту» на загальну суму 1 049 996,4 грн, не допускати таких фактів в подальшому;
10) забезпечити використання коштів у сумі 13 288 189,68 грн, виділених у 2020 році з місцевого бюджету м.Чернігова як внесок до статутного капіталу, відповідно до напрямку, визначеного органом управління (Чернігівською міською радою);
11) забезпечити встановлення придбаних у березні 2019 року за рахунок виділених коштів з місцевого бюджету м.Чернігова 3207 шт. лічильників води загальною вартістю 1 810 272,00 грн в якості реалізації Програми встановлення засобів обліку гарячого та холодного водопостачання мешканцям міста Чернігова.
Вважаючи висновки Управління Північного офісу Держаудитслужби у Чернігівській області про порушення Комунальним підприємством "Чернігівводоканал" Чернігівської міської ради бюджетного законодавства необґрунтованими, а вищевказану вимогу протиправною, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, суд зважає на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Стаття 1 Закону України від 26.01.1993 №2939-XII “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні” (далі - Закон №2939-XII - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачає, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Згідно пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (далі - Положення №43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Відповідно до статті 2 Закону №2939-ХІІ головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю шляхом проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 1 статті 10 Закону №2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надається право перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо).
Згідно пункту 1 частини першої статті 113 Бюджетного кодексу України до повноважень органів державного фінансового контролю з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю, зокрема, за цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів (включаючи проведення державного фінансового аудита).
Відповідно до пунктів 32, 33 частини першої статті 116 Бюджетного кодексу України порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, а саме: включення недостовірних даних до звітів про виконання державного бюджету (місцевого бюджету), річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет), а також порушення порядку та термінів подання таких звітів; порушення встановлених вимог щодо ведення бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання бюджетів.
Згідно із пунктами 1, 2 частини першої статті 117 Бюджетного кодексу України за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу, зокрема, як: попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства - застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства; зупинення операцій з бюджетними коштами - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктами 1 - 3, 10, 11, 14 - 29, 32 - 36, 38 і 40 частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому статтею 120 цього Кодексу.
За правилами частини першої статті 118 Бюджетного кодексу України попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства може застосовуватися учасниками бюджетного процесу, уповноваженими цим Кодексом на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства.
Згідно із підпунктом 9 пункту 4 Положення №43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.
Пунктом 6 Положення №43 передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; призупиняти в межах повноважень, передбачених законом, бюджетні асигнування, зупиняти операції з бюджетними коштами в установленому законодавством порядку, а також застосовувати та ініціювати застосування відповідно до закону інших заходів впливу в разі виявлення порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
Зазначені норми кореспондуються з положеннями пунктів 7, 10 та 13 статті 10 Закону №2939-ХІІ, згідно із якими органу державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
Частиною другою статті 15 Закону №2939-ХІІ обумовлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.
Наведені законодавчі норми неодноразово аналізувались Верховним Судом у постановах: від 02.02.2020 у справі №804/2282/16, від 20.03.2020 у справі №814/380/17, від 02.04.2020 у справі №820/3534/16, від 09.04.2020 у справі №0940/1822/18 та від 30.07.2020 у справі №817/663/18, в тому числі його Великою Палатою (зокрема, постанова від 21.11.2018 у справі №820/3534/16), в яких Верховний суд зазначив, що орган державного фінансового контролю наділений повноваженнями здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави про стягнення збитків, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов'язковою до виконання; що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу фінансового контролю до суду з відповідним позовом.
Отже в органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства; вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави про стягнення збитків, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Суд зауважує, що у пунктах оскаржуваної вимоги вказано на допущені позивачем порушення, у результаті яких заподіяні збитки, зазначено їх розмір та зобов'язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідних порушень згідно з вимогами законодавства.
Натомість позивач звертаючись до суду з позовом, фактично не погодився з висновками акта ревізії щодо допущених ним порушень та, як наслідок, з вимогами про відшкодування збитків.
Відтак збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про стягнення цих збитків. Наявність збитків, законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об'єкта про визнання вимоги протиправною.
Як випливає з матеріалів справи, Комунальне підприємство "Чернігівводоканал" Чернігівської міської ради просить скасувати вимогу Управління Північного офісу Держаудитслужби у Чернігівській області від 20.08.2021 №262506-14/3300-2021 про усунення виявлених порушень.
Разом з тим суд наголошує, що предметом оскарження в порядку адміністративного судочинства може бути лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.
Натомість у справі, яка розглядається, Управління Північного офісу Держаудитслужби у Чернігівській області пред'явило позивачу вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії фінансово-господарської діяльності позивача, при цьому зі змісту вказаної вимоги встановлено, що вона вказує на виявлені збитки та їхній розмір.
Разом з цим дії відповідача щодо включення до оскаржуваної вимоги певних відомостей самі по собі не створюють та не припиняють права чи обов'язків особи, а лише фіксують певні факти.
Отже, відповідно до сталої судової практики застосування законодавства у спірних правовідносинах оскаржувана вимога не породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата - підконтрольної установи, і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом такої установи.
Вимога органу державного фінансового контролю в частині визначення характеру та обсягу збитків, як акт індивідуальної дії, вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі, та самостійно не змінює обсяги прав та обов'язків позивача.
Зі змісту оскаржуваної вимоги вбачається, що її єдиною метою є спонукання позивача (підконтрольної установи) до добровільного відшкодування у визначений строк збитків, виявленої останнім.
У зв'язку з цим звернення позивача з позовом про визнання протиправною та скасування вимоги Управління Північного офісу Держаудитслужби у Чернігівській області щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 20.08.2021 №262506-14/3300-2021, яка за своїм змістом спрямовані на відшкодування збитків, є неналежним способом захисту порушеного права, а тому такий позов не підлягає задоволенню.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного суду від 23.04.2019 у справі №820/339/17, від 11.02.2020 у справі №804/2282/16, від 17.06.2021 у справі №0440/6907/18 та від 22.07.2021 у справі № 520/1039/19.
Враховуючи викладене, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову в частині визнання протиправною та скасування вимоги, оскільки вона не містить імперативного характеру та не створює правових наслідків для позивача.
Стосовно інших посилань позивача, то суд відхиляє такі з огляду на їх необґрунтованість, та зазначає, що згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Згідно із частинами 1 та 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Частинами 1-3 статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо.
З огляду на сукупність викладених обставин, суд дійшов висновку, що у задоволенні позову Комунального підприємства "Чернігівводоканал" Чернігівської міської ради слід відмовити.
Підстави для розподілу судових витрат відповідно до положень статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України відсутні.
Керуючись статтями 139, 227, 241-243, 246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Чернігівводоканал" Чернігівської міської ради до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про визнання протиправною та скасування вимоги відмовити повністю.
Рішення суду набирає законної сили в порядку статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення суду. Апеляційна скарга подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції.
Рішення суду у повному обсязі виготовлено 01 листопада 2022 року.
Позивач: Комунальне підприємство "Чернігівводоканал" Чернігівської міської ради (вул. Жабинського, 15, м. Чернігів, 14017, код ЄДРПОУ ).
Відповідач: Управління Північного офісу Держаудитслужби у Чернігівській області (вул. Єлецька, 11, м. Чернігів, 14000, код ЄДРПОУ 40919597).
Суддя О.Є. Ткаченко