27 жовтня 2022 року
м. Київ
справа № 640/2873/20
адміністративне провадження № К/990/5553/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Калашнікової О.В.,
суддів: Губської О.А., Білак М.В.,
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №640/2873/20
за позовом ОСОБА_1 до Першої кадрової комісії Генерального прокурора України, Генерального прокурора Рябошапки Руслана Георгійовича, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправною та скасування рішення, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2022 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Коротких А.Ю., суддів: Чаку Є.В., Єгорової Н.М.)
І. Суть спору
1. У лютому 2020 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Першої кадрової комісії Генерального прокурора України, Генерального прокурора Рябошапки Руслана Георгійовича, Офісу Генерального прокурора, в якому просила:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення першої кадрової комісії про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора від 04.11.2019 року № 189;
1.2. визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора від 09.01.2020 року № 110ц про звільнення ОСОБА_1 з посади слідчого в особливо важливих справах шостого відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 10 січня 2020 року, відповідно скасувавши в трудовій книжці останньої серії НОМЕР_1 запис під порядковим номером 12 в розділі «Відомості про роботу»;
1.3. поновити ОСОБА_1 з 10 січня 2020 року на посаді слідчого в особливо важливих справах шостого відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України або іншій рівнозначній посаді в органах прокуратури України, яка буде існувати на час винесення рішення;
1.4. стягнути з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 10 січня 2020 року до дня поновлення на посаді або іншій рівнозначній посаді в органах прокуратури України, яка буде існувати на час винесення рішення.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що її було необґрунтовано та безпідставно звільнено зі служби в прокуратурі, оскільки оскаржувані рішення прийняті з порушенням процедури, не на підставі та не у спосіб, що передбачені чинним законодавством України, є необґрунтованими та протиправними. Вказує на відсутність факту ліквідації чи реорганізації Генеральної прокуратури України під час її звільнення та відсутності підстав для звільнення на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 з лютого 2011 року працювала в органах прокуратури України на різних посадах, а з серпня 2016 року призначена безстроково на посаду слідчого в особливо важливих справах шостого відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління (на правах Департаменту) Генеральної прокуратури України.
3.1. 19 вересня 2019 року Верховною Радою України прийнято Закон України № 113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі Закон № 113-IX), яким передбачено створення у системі органів прокуратури обласних прокуратур.
3.2. Відповідно до підпункту 1 пункту 19 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону прокурори, які на день набрання ним чинності займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури, а також, у зв'язку із цим, пройти атестацію.
3.3. З урахуванням наведеного та на виконання вимог підпункту 1 пункту 19 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ, позивачем подано заяву Генеральному прокурору про переведення її на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та намір у зв'язку із цим пройти відповідну атестацію.
3.4. За наслідками складення 04.11.2019 року іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора (перший етап атестації) позивач набрала 69 балів із прохідних 70, у зв'язку з чим її не було допущено до проходження наступного етапу атестації.
3.5. 05 листопада 2019 року позивач звернулася з апеляційною заявою на ім'я голови Першої кадрової комісії Чумака В.В. , в якій навела аргументи щодо результатів проходження зазначеного іспиту та просила про їх перегляд, а за необхідності перездачу іспиту, в тому числі з огляду на те, що один незарахований системою бал мав для позивача неабияке значення для успішного проходження атестації.
3.6. Згідно протоколу засідання Першої кадрової комісії від 13.11.2019 року №8 заяву ОСОБА_1 було розглянуто, встановлено, що тестування з боку заявника було завершено, під час проведення тестування звернень до робочої групи та до членів комісії не було, відповідні акти не складалися. Можливості проходження прокурором повторного тестування Порядком не передбачено.
3.7. Першою кадровою комісією на підставі підпунктів 13, 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, пункту 6 розділу І, пункту 5 розділу II Порядку, прийнято рішення від 04.11.2019 року № 189 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації.
3.8. 20 грудня 2019 року позивачем на ім'я Генерального прокурора подано заяву про надання відпустки по догляду за дитиною до досягнення трирічного віку з 09.01.2020 року.
3.9. Відповідно до свідоцтва про народження серії НОМЕР_2 ОСОБА_1 є матір'ю ОСОБА_3 , народженого 07.07.2019 року (актовий запис № 909 від 09.07.2019 року).
3.10. Листом від 11.01.2020 року № 06-380вих20 позивача повідомлено, що згідно з рішенням Комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 04.11.2019 року №189 ОСОБА_1 неуспішно пройшла атестацію, а тому відповідно до вимог підпункту 2 пункту 19 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» підлягає звільненню на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
3.11. Наказом Генерального прокурора від 09.01.2020 року № 110ц на підставі статті 9 Закону України «Про прокуратуру», підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» звільнено ОСОБА_1 з посади слідчого в особливо важливих справах шостого відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 10.01.2020 року. Підстава: рішення кадрової комісії № 1.
3.12. Позивач, вважаючи рішення Першої кадрової комісії № 189 від 04.11.2019 року та наказ Генерального прокурора № 110ц від 09.01.2020 року незаконними та протиправними, звернулась до суду з даним позовом.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
4. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 липня 2021 року позов задоволено частково.
4.1. Визнано протиправним та скасовано рішення першої кадрової комісії про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора від 04.11.2019 року №189.
4.2. Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора від 09.01.2020 року №110ц про звільнення ОСОБА_1 з посади слідчого в особливо важливих справах шостого відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 10 січня 2020 року.
4.3. Поновлено ОСОБА_1 з 10 січня 2020 року на посаді слідчого в особливо важливих справах шостого відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України або іншій рівнозначній посаді в органах прокуратури України.
4.4. Стягнуто з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 11 січня 2020 року до 01 липня 2021 року.
4.5. Допущено негайне виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді слідчого в особливо важливих справах шостого відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України або іншій рівнозначній посаді в органах прокуратури України та стягнення на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за один місяць.
4.6. В іншій частині позову відмовлено.
4.7. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції зазначив, що з відомостей тестування встановлено, що позивачем 04.11.2019 року під час проходження тестування на загальні здібності та навички з використання комп'ютерної техніки отримано 69 балів з необхідних 70 прохідних. Разом з тим, з роздруківки змісту тестових питань вбачається, що було зараховано як неправильні відповіді на питання № 825 (блок 1 КПК), № 757 (блок 2 КК), а також № 23 (блок 15 Про СБУ).
4.8. Також суд зазначив, що Комісія, приймаючи оскаржуване рішення від 04.11.2019 року № 189, яке стало підставою для звільнення позивача, а також перевіряючи аргументи останнього щодо наявності технічних збоїв та необхідності перегляду результатів тестування на засіданні 13.09.2019, не вжила жодних заходів щодо перевірки обставин, викладених у апеляційній скарзі, обмежившись лише посиланням на відсутність існування акту, складання якого не передбачено ні Законом № 113-IX, ні Порядком № 221 та 233, та існуванням підпису особи на відомості про результати тестування, можливість для перевірки яких в учасника тестування у день його проведення відсутня.
4.9. Суд також дійшов висновку, що у спірних правовідносинах підлягає застосуванню стаття 184 Кодексу законів про працю України, яка забороняє звільнення для жінок, які є одинокими матерями, та передбачає можливість такого звільнення лише у випадку повної ліквідації підприємства й за умови обов'язкового працевлаштування.
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2022 року скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 липня 2021 року та прийнято нову постанову, якою відмовлено в задоволенні позову.
5.1. Відмовляючи в задоволенні позову суд апеляційної інстанції виходив з того, що згідно з пунктом 5 розділу ІІ Порядку №221 прокурор, який за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, не допускається до іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички, припиняє участь в атестації, а відповідна кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. У зв'язку із цим перша кадрова комісія на підставі пунктів 13, 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, пункту 6 розділу І, пункту 5 розділу ІІ Порядку №221 прийняла рішення від 29 жовтня 2019 року №12 про неуспішне проходження позивачем атестації.
5.2. Також суд зазначив, що відповідно до положень абзацу першого пункту 19 Закону №113-IX підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1-4 пункту 19 цього розділу, зокрема й неуспішне проходження атестації і Закон не вимагає додаткової підстави для звільнення.
IV. Касаційне оскарження
6. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, позивач подала до Верховного Суду касаційну скаргу.
6.1. Скаржник, посилаючись на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України вказує, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував до вирішення спірних правовідносин у цій справі норм матеріального права, передбачені абзацом 4 пунктом 13, другим реченням абзацу 1 пункту 16, пункту 17, 19 розділу II Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» № 113-ІХ та першим реченням пункту 7 розділу І, пункту 5 розділу ІІ Порядку №221, які на думку скаржника не підлягали застосуванню. Також, позивач вказує, що судом апеляційної інстанції не застосовано норми матеріального права, а саме пункт 4 розділу ІІ та пункту 1 розділу ІІІ Порядку №221, які на думку скаржника, підлягали застосуванню до вирішення спірних правовідносин.
Також скаржником зазначено, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норми права, передбачені пунктом 13, 17 розділу ІІ Закону №113-ІХ та пункту 7 розділу І, пункту 5 розділу ІІ Порядку №221, без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 03 червня 2021 року у справі №640/9398/20.
6.2. Посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, позивач зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо можливості застосування пункту 19 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ, який є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-УІІ у випадку подання заяви про переведення без згоди на проходження атестації.
6.3. У зв'язку із наведеним скаржник просить скасувати оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
7. Відповідачі відзивів на касаційну скаргу не надали.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
8. Відповідно до статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
9. За приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
10. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин).
12. Статтею 4 Закону № 1697-VII унормовано, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
13. Законом України від 19 вересня 2019 року № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
14. Зокрема, в тексті Закону №1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно на "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
15. Згідно пунктів 6, 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ, з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
16. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ, встановлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
17. Згідно з пунктом 11 Розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX, атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
18. Пунктом 14 Розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX, графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
19. На виконання вимог Закону №113-IX, наказом Генерального прокурора №221 від 03 жовтня 2019 року затверджено Порядок проходження прокурорами атестації.
20. За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу 1 Порядку №221 атестація прокурорів - це встановлена Розділом II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
21. За приписами пунктів 2, 4, 5 Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.
21.1. Атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями прозоро та публічно у присутності прокурора, який проходить атестацію.
21.2. Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок); 2) професійної етики та доброчесності прокурора.
22. Пунктами 6-8 розділу I Порядку № 221 визначено, що атестація включає в себе три етапи:
1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;
2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки;
3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
22.1. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора.
22.2. За результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень:
1) рішення про успішне проходження прокурором атестації;
2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Форми типових рішень визначені у додатку 1 до цього Порядку.
23. У відповідності до пункту 11 розділу І Порядку №221, особиста участь прокурора на всіх етапах атестації є обов'язковою. Перед кожним етапом атестації прокурор пред'являє кадровій комісії паспорт або службове посвідчення прокурора. У разі неявки прокурора для проходження відповідного етапу атестації у встановлені кадровою комісією дату, час та місце, кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Факт неявки прокурора фіксується кадровою комісією у протоколі засідання, під час якого мав відбуватися відповідний етап атестації такого прокурора. У виключних випадках, за наявності заяви, підписаної прокурором або належним чином уповноваженою ним особою (якщо сам прокурор за станом здоров'я не може її підписати або подати особисто до комісії) про перенесення дати іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, або дати іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки, або дати співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, кадрова комісія має право протягом трьох робочих днів з дня отримання такої заяви ухвалити рішення про перенесення дати складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора. Заява має бути передана безпосередньо секретарю відповідної кадрової комісії не пізніше трьох днів з дати, на яку було призначено іспит, співбесіду відповідного прокурора. До заяви має бути долучена копія документу, що підтверджує інформацію про поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. У разі неможливості надати документальне підтвердження інформації про причини неявки в день подання заяви, прокурор має надати таке документальне підтвердження в день, на який комісією було перенесено проходження відповідного етапу атестації, однак до початку складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. Якщо прокурор не надасть документальне підтвердження інформації про поважні причини його неявки до початку перенесеного складення відповідного іспиту, проходження співбесіди, комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Якщо заява прокурора подана до кадрової комісії з порушенням строку, визначеного цим пунктом, або якщо у заяві не вказані поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проведення співбесіди кадрова комісія ухвалює рішення про відмову у перенесенні дати та про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Інформація про нову дату складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора оприлюднюється на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора). З моменту оприлюднення відповідної інформації прокурор вважається повідомленим належним чином про нову дату проведення відповідного етапу атестації.
24. Згідно з пунктом 7 розділу І Порядку № 221 повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора.
VI. Позиція Верховного Суду
25. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.
26. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
27. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
28. Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи питання щодо правильності застосування судами норм чинного законодавства, а також щодо обґрунтованості поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
29. Предметом спірних правовідносин є правомірність рішення першої кадрової комісії від 04.11.2019 року № 189 та наказу Генерального прокурора від 09.01.2020 року № 110ц про звільнення ОСОБА_1 з посади слідчого в особливо важливих справах шостого відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 10 січня 2020 року.
30. Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 2 червня 2016 року № 1401-VIII Конституцію України доповнено статтею 131-1, відповідно до якої в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
31. Стаття 131-1 Конституції України вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.
32. Отже, Конституція України віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання як суддів, так і прокурорів.
33. У Рішенні Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року № 5-р(ІІ)/2020 зазначено, що не лише структурне положення статті 131-1 Конституції України визначає нове місце прокуратури в системі державної влади України. Те, що прокуратура належить до української системи правосуддя, опосередковано випливає також із того припису Конституції України, відповідно до якого саме в системі правосуддя згідно із законом утворюються та діють органи та установи, що провадять стосовно суддів і прокурорів рівнозначно - їх добір, професійну підготовку, оцінювання та розгляд справ щодо їх дисциплінарної відповідальності (частина десята статті 131). Річ у тім, що прокурор, діючи від імені суспільства загалом, як і суддя, діючи від імені держави, при виконанні своїх професійних обов'язків на посаді має чинити справедливо й безсторонньо. Прокуророві, подібно судді, не належить виконувати професійні обов'язки за наявності приватного інтересу. На прокурора, як і на суддю, поширюються певні обмеження, обумовлені потребою забезпечити його безсторонність і доброчесність. Із професійних обов'язків прокурора випливає потреба в доборі на цю посаду таких осіб, що відповідають особливим кваліфікаційним вимогам. Вимоги до осіб, які мають намір обійняти посаду прокурора, мають бути подібними до тих, що їх висунуто до кандидатів на посаду професійного судді. Подібність професії прокурора за правилами, що застосовуються до професії судді, має поширюватись і на запровадження механізмів та процедур у питаннях професійної підготовки, оцінювання, призначення, кар'єрного зростання, дисциплінарної відповідальності, звільнення прокурорів тощо. У цьому аспекті Венеційська Комісія зазначала: «Є цілком очевидним, що система, за якої прокурори нарівні з суддями чинять відповідно до найвищих стандартів доброчесності й безсторонності, надає більшого захисту людським правам, ніж система, що покладається лише на суддів» (Доповідь про європейські стандарти щодо незалежності судової системи: частина ІІ - служба обвинувачення, CDL-AD(2010)040, § 19).
34. Законом України «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697) забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
35. 19 вересня 2019 року прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-ІХ), яким внесено зміни до кодексів та законів України не скільки щодо форми чи змісту діяльності прокуратури, а скільки щодо реформи органів прокуратури в частині кадрових питань. Встановлена Законом переатестація не має систематичного характеру, відбувається одноразово за окремим законом, є винятковою. У Пояснювальній записці до цього законопроекту було зазначено, що він спрямований на запровадження першочергових і, багато в чому, тимчасових заходів, пов'язаних передусім із кадровим перезавантаженням органів прокуратури шляхом атестації чинних прокурорів, а також надання можливості всім доброчесним кандидатам, які мають належні теоретичні знання та практичні навички, на конкурсних засадах зайняти посаду прокурора у будь-якому органі прокуратури.
36. Отже, проведення атестації прокурорів було визначено на законодавчому рівні як умова реформування органів прокуратури, що стосувалась зокрема усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.
37. За приписами пункту 7 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ прокурори та слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів і слідчих у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
38. Пунктом 8 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ визначено, що положення щодо проходження прокурорами атестації, передбачені цим розділом, не поширюються на:
1) Генерального прокурора, а також прокурорів, яких після набрання чинності цим Законом призначено на адміністративні посади, передбачені пунктами 1-15 частини першої статті 39 Закону України "Про прокуратуру";
2) осіб, які призначаються за результатами добору на посаду прокурора відповідно до пункту 20 цього розділу;
3) керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Генеральної прокуратури України, його першого заступника, заступника, керівників підрозділів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Генеральної прокуратури України, їх заступників, прокурорів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Генеральної прокуратури України, які займають свої посади станом на день набрання чинності цим Законом. Такі прокурори Спеціалізованої антикорупційної прокуратури переводяться на аналогічні посади до Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Офісу Генерального прокурора;
4) осіб, яких призначено на посади першого заступника, заступника Генерального прокурора у період з 30 серпня 2019 року.
39. Пунктом 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ (в редакції на час звільнення позивача) визначено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із наступних підстав:
1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв'язку із цим пройти атестацію;
2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;
3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;
4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.
40. Як убачається з пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ (в редакції на час звільнення позивача) на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» можуть бути звільнені лише прокурори у визначених цим пунктом випадках, які на день набрання чинності Законом №113-ІХ займали посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах.
41. Пунктом 7 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ передбачено, що слідчі органів прокуратури можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
42. Проте, Законом №113-ІХ, в редакції на час звільнення позивача, не передбачено підстав за яких може бути звільнено слідчих органів прокуратури.
43. Пунктом 9 Розділу XV «Перехідні положення» Конституції України (в редакції чинній на час звільнення позивача) передбачено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію досудового розслідування до початку функціонування органів, яким законом будуть передані відповідні функції.
44. Відповідно до пункту 17 статті 3 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України) слідчий - службова особа органу Національної поліції, органу безпеки, органу, що здійснює контроль за додержанням податкового законодавства, органу державного бюро розслідувань, органу Державної кримінально-виконавчої служби України, підрозділу детективів, підрозділу внутрішнього контролю Національного антикорупційного бюро України, уповноважена в межах компетенції, передбаченої цим Кодексом, здійснювати досудове розслідування кримінальних правопорушень.
45. Як свідчать матеріали справи, позивачку звільнено з посади слідчого Генеральної прокуратури.
46. Суд першої інстанції, задовольняючи позов, не досліджував підстави звільнення слідчого Генеральної прокуратури за приписами, які регулюють звільнення лише прокурорів, а саме пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», статті 9 Закону України «Про прокуратуру» та підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (у редакції на час звільнення позивача).
47. Суд не дослідив та не встановив на якій посаді позивачка перебувала перед звільненням та чи поширювались на неї норми пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ на момент звільнення.
48. Суд апеляційної інстанції на наведене не звернув увагу, скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нове рішення без дослідження ключового питання, яке постає у ході судового розгляду цієї справи, а саме щодо підстави звільнення слідчого Генеральної прокуратури за приписами, які регулюють звільнення лише прокурорів.
49. Оскільки вищевказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження суду, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність висновків суду апеляційної інстанції по суті спору.
50. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
51. Виконання завдань адміністративного судочинства залежить від встановлення адміністративним судом у справі об'єктивної істини та правильного застосування норм матеріального та процесуального права, а тому статтею 9 КАС України на суд покладено обов'язок вживати передбачені законом заходи, необхідні для правильного з'ясування всіх обставин справи, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Дієвість адміністративного судочинства залежить від того, на скільки повно і всебічно будуть підтверджені доказами обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
52. Підсумовуючи наведене, Верховний Суд констатує, що висновки суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для визнання протиправним та скасування спірного рішення кадрової комісії та наказу є передчасними, та такими, що зроблені без повного з'ясування обставин, що мають значення для вирішення справи, а оцінка наявних у матеріалах справи доказів здійснена без дотримання положень статті 90 КАС України, а відтак оскаржуване судове рішення не є таким, що відповідає вимогам законності та обґрунтованості, встановленим статтею 242 КАС України.
53. Оскільки за наслідками перегляду судових рішень у цій справі, Суд дійшов висновку, що судами не надано оцінку обставинам справи, що має визначальне значення для вирішення спірних правовідносин, то перевірити правильність застосування судами пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII у взаємозв'язку із підпунктом 1 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ та надати правову оцінку щодо їх застосування у межах цих правовідносин не можливо.
54. За змістом статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
55. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
56. За таких обставин Суд дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, судове рішення - скасуванню, а справа - направленню на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.
57. Суду апеляційної інстанції під час нового розгляду справи у цій частині необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку вказаним обставинам, правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального права та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.
VIІ. Судові витрати
58. З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2021 року у справі №640/2873/20 скасувати.
3. Справу №640/2873/20 направити на новий судовий розгляд до Шостого апеляційного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
СуддіО.В. Калашнікова О.А. Губська М.В. Білак